Правоохранительные органы

Москва
РИОР
2010

ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫЕ 

ОРГАНЫ

Г.Б. РОМАНОВСКИЙ
О.В. РОМАНОВСКАЯ

УЧЕБНОЕ ПОСОБИЕ

Рекомендовано

Московской государственной юридической академией

в качестве учебного пособия для студентов 

высших образовательных учреждений,

реализующих образовательные программы

высшего и дополнительного профессионального образования

по дисциплине «Правоохранительные органы»,

по направлению и специальности «Юриспруденция».

Регистрационный номер рецензии 09 от 4 декабря 2007 г. МГУП

Романовский Г.Б., Романовская О.В.
Правоохранительные органы: Учеб. пособие. — М.: РИОР, 

2010. — 310 с. — (Высшее образование). 

ISBN 978-5-369-00271-1

В учебном пособии в соответствии с государственным образовательным 

стандартом и учебной программой рассмотрены все основные вопросы, входящие в состав курса «Правоохранительные органы». 

В книге учтены все последние изменения в законодательстве, связанные 

с реформированием структуры Прокуратуры РФ и образованием в ее составе 
следственного комитета.

Рекомендуется студентам юридических вузов и факультетов, а также 

работникам правоохранительных органов, адвокатам и для других категорий 
граждан, интересующихся вопросами правоохранительной системы.

ББК 67.7я73

УДК 34.07 (075.8)
ББК 67.7я73
   Р 69

© Г.Б. Романовский, О.В. Романовская, 2009
ISBN 978-5-369-00271-1

Р 69

Р е ц е н з е н т ы :
Л.В. Туманова, заведующий кафедрой гражданского процесса 

и правоохранительной деятельности Тверского государственного 
университета, д.ю.н., профессор, заслуженный юрист РФ

Кафедра уголовного права и процесса Ярославского государ
ственного университета им. П.Г. Демидова (зав. кафедрой, д-р юрид. 
наук, профессор Л.Л. Кругликов)



ПРЕДИСЛОВИЕ

«Правоохранительные органы» — одна из базовых дисциплин, 

включаемых в образовательные программы высшего профессионального образования по специальности «Юриспруденция». «Правоохранительные органы» в соответствии с государственным образовательным стандартом относятся к циклу общепрофессиональных 
дисциплин (федеральный компонент). Учебный курс достаточно 
объемный, так как охватывает большой круг субъектов правоотношений, выполняющих в Российском государстве правоохранительную 
функцию. Исходя из этого, всестороннее изучение его институтов 
необходимо для становления грамотного правоведа, способного 
умело ориентироваться в многочисленных изменениях права, стать 
профессиональным юристом. Следует учитывать, что правоохранительные органы созданы в различных сферах деятельности, имеют 
разные задачи и, как правило, не находятся в едином поле вертикали 
власти. Так, традиционно в круг правоохранительных органов включают суды — органы независимой, самостоятельной судебной ветви 
власти. Органы милиции, федеральной службы безопасности, федеральной службы охраны относятся к исполнительной ветви власти. 
Адвокатура — негосударственный институт гражданского общества. 
С одной стороны, это осложняет процесс обучения. Студент может 
«потеряться» в объеме информации. С другой — курс «Правоохранительные органы» имеет вводный, ознакомительный характер. Его 
цель — представить полную картину будущего места работы студента 
юридического факультета. К тому же для большинства работников 
правоохранительных органов предъявляется квалификационное 
требование — наличие высшего юридического образования. Полученные знания по данному предмету могут быть использованы в 
дальнейшем при изучении практически всех дисциплин профессиональной направленности: конституционное право, административное право, уголовное право, гражданское процессуальное право, 
уголовнопроцессуальное право, прокурорский надзор и др.

Каждая глава сопровождается перечнем литературы. При этом 

авторы учли трудности, которые испытывают «молодые» юридические факультеты в наполнении своих научных фондов. Поэтому 
за основу взяты прежде всего издания, находящиеся в электронном 
виде в Справочной правовой системе «КонсультантПлюс: Ком

ментарии». Ряд из них размещен на специальном диске «КонсультантПлюс: Высшая школа», распространяемом специально для 
студентов, обучающихся по специальности «Юриспруденция». 
Использование электронных источников обусловило принципы 
оформления сносок: если в них отсутствует указание на страницы 
цитируемого текста, то источник взят из электронного массива 
СПС «КонсультантПлюс: Комментарии». 

Учитывая жанр данной работы, по тексту используются обще
признанные сокращения нормативных актов, названий правоохранительных органов, которые позволяют идентифицировать 
первичное наименование.

Соавторство почти всегда конкретно. В нашем случае также 

каждый из нас выполнил свою работу. Романовским Георгием 
Борисовичем подготовлены предисловие, главы 1, 5—8, 10—14; 
Романовской Ольгой Валентиновной — главы 2—4, 9, 15, 16.



Глава 1

ПРЕДмЕт, СИСтЕма, ОСнОВныЕ ИСтОчнИкИ 
куРСа «ПРаВООхРанИтЕЛьныЕ ОРГаны»

§ 1. ПРаВООхРанИтЕЛьныЕ ОРГаны:                    
 ПОнятИЕ, ОСнОВныЕ функцИИ

Понятие правоохранительного органа является центральным в 

определении предмета данной учебной дисциплины. Между тем, 
несмотря на то что и законодательство, и юридическая наука широко используют термин «правоохранительный орган», само понятие в какомлибо официальном документе отсутствует.

Основной формой социального существования на данный ис
торический период является государство. Центральное место в 
системе правовых актов государства занимает конституция. В нашем государстве — Российской Федерации Конституция была 
принята всенародным голосованием в 1993 г. В соответствии со 
ст. 2 Конституции РФ «человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод 
человека и гражданина — обязанность государства». Поскольку в 
Основном законе говорится именно об обязанности государства, 
это означает, что оно призвано создать систему органов, которые 
бы обеспечивали выполнение этой обязанности, и систему правовых актов, которые бы определяли правовой статус указанных 
органов. Выполнение данной функции государства — основная 
задача правоохранительных органов. Правоохрана разделяется на 
два направления — охрана прав человека (субъективного права) и 
охрана права как совокупность норм, правил поведения (объективного права). При этом первое направление имеет приоритет. 

В соответствии с п. «л» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ кадры су
дебных и правоохранительных органов относятся к предмету совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Обратим 
внимание, что к предмету совместного ведения относятся только 
кадры правоохранительных органов, а не сама система. Это указывает на то, что правоохранительные органы могут быть созданы 
только нормативным актом федерального уровня.

Как указывалось выше, основная функция изучаемых орга
нов — правоохранительная, уяснение смысла которой также имеет 



значение для изучаемой учебной дисциплины. Правоохрана (охрана права) в широком смысле слова — основная задача любого 
государственного органа, относящегося к любой ветви власти. 
В то же время изначально следует определиться, к какой ветви 
государственной власти относятся правоохранительные органы. 
Поскольку основная задача парламента — правотворчество, к 
специализированным правоохранительным органам не следует 
относить законодательные органы.

Пункт «л» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ разделяет два понятия —

«кадры правоохранительных органов» и «кадры судебных органов». Кроме того, постановление Конституционного Суда РФ от 
10 декабря 1997 г. № 19П «По делу о проверке конституционности 
ряда положений Устава (Основного закона) Тамбовской области»1 зафиксировало следующий вывод: «Согласно Конституции 
Российской Федерации защита прав и свобод человека и гражданина, обеспечение законности, правопорядка и общественной 
безопасности, осуществляемые в том числе органами внутренних 
дел, находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее 
субъектов (статья 72, пункт «б» части 1); кадры правоохранительных органов составляют предмет совместного ведения Российской 
Федерации и ее субъектов (статья 72, пункт «л» части 1). Вместе с 
тем в соответствии со статьей 77 (часть 2) Конституции Российской 
Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы 
исполнительной власти субъектов Российской Федерации в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской 
Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов образуют единую систему исполнительной 
власти». Как видно, Конституционный Суд РФ связал понятие 
правоохранительного органа только с одной ветвью власти — исполнительной.

В юридической науке также высказано мнение, что судебная 

власть — самостоятельная ветвь власти, обладающая особым статусом, одним из принципов которой является ее независимость2. 
В то же время основная задача суда — обеспечение прав и свобод 
человека и гражданина. Авторы одного из учебников по правоохранительным органам отмечают, что независимость судебной 
власти отнюдь не перечеркивается отнесением суда к данной 

1  
Предметом рассмотрения были отдельные положения Устава Тамбовской 
области, одним из которых был порядок назначения на должность начальника 
областного управления внутренних дел.

2  
См.: Савицкий В.М. Организация судебной власти в Российской Федерации. 
М., 1996. С. 3—4.



системе органов. Более того, «исключение судов из числа правоохранительных органов неизбежно приведет к отрицанию того, 
что они уполномочены заниматься охраной прав. Это уже совсем 
лишено логики и прямо противоречит Конституции РФ и многим 
международноправовым актам. Суд был и остается органом, олицетворяющим судебную власть, которая в значительно большей 
мере, чем другие ветви государственной власти, должна и может 
охранять право»1. Поскольку в соответствии с Конституцией РФ 
только суд уполномочен на осуществление судебной власти, все 
судебные органы можно отнести к правоохранительным.

Обобщая, можно констатировать, что основной массив право
охранительных органов — это органы исполнительной власти. 

В юридической литературе было высказано мнение о разделе
нии на правоохранительные органы и спецслужбы, при этом сделаны ссылки на зарубежный опыт. В России не выработано четких 
критериев подобного деления, поскольку исторически сложилось, 
что в нашей стране один и тот же государственный орган выступал и как спецслужба, и как правоохранительный орган. Таковым 
«комплексным» органом является, например, ФСБ. Например, 
основным критерием деления может стать место того или иного 
органа в механизме обеспечения безопасности, а конкретно — 
объект обеспечения безопасности. Если правоохранительные 
органы обеспечивают главным образом безопасность личности 
и общества, то основное назначение спецслужб — обеспечение 
безопасности государства как системы организации политической власти2. В Великобритании, в частности, правоохранительные органы — государственные органы, основным назначением 
которых является охрана норм права, в основном уголовного и 
административного, от нарушения с использованием гласных и 
негласных средств и методов, а также преследование нарушителей 
в рамках, установленных законом. Спецслужбы — особый вид 
государственных органов, основными задачами которых являются конспиративная защита государства как формы организации 
политической власти от посягательств внутри страны и извне, 
а также информационная поддержка действующего руководства 
государства путем использования специальных сил, средств и ме
1  
Правоохранительные органы Российской Федерации / Под ред. В.П. Божьева. 
М., 2004. С. 18. См. также: Гуценко К.Ф., Ковалев М.А. Правоохранительные 
органы. М., 1995. С. 8.

2  
См.: Виноградов Н.С. Использование зарубежного опыта при определении 
места и роли правоохранительных органов и спецслужб в механизме обеспечения безопасности // Безопасность бизнеса. 2005. № 1.



тодов деятельности, сопряженных с вынужденным ограничением 
прав и свобод граждан, в пределах и порядке, которые установлены 
законодательством»1.

Законодательство в некоторых случаях очень четко использует 

термин «правоохранительный» применительно к тому или иному 
объекту правового регулирования, что позволяет проводить аналогии и выделить понятие «правоохранительный орган». Например, 
Федеральный закон от 20 апреля 1995 г. № 45ФЗ «О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и 
контролирующих органов» закрепляет перечень лиц, подлежащих 
государственной защите:

судьи всех судов общей юрисдикции и арбитражных судов, 
арбитражные заседатели, присяжные заседатели;
прокуроры;
следователи;
лица, производящие дознание;
лица, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность;
сотрудники федеральных органов внутренних дел, осуществляющие охрану общественного порядка и обеспечение общественной безопасности, а также исполнение приговоров, 
определений и постановлений судов (судей) по уголовным 
делам, постановлений органов расследования и прокуроров;
сотрудники учреждений и органов уголовноисполнительной 
системы;
военнослужащие внутренних войск Министерства внутренних 
дел Российской Федерации, принимавшие непосредственное 
участие в пресечении действий вооруженных преступников, 
незаконных вооруженных формирований и иных организованных преступных групп;
сотрудники органов федеральной службы безопасности;
сотрудники органов по контролю за оборотом наркотических 
средств и психотропных веществ;
судебные исполнители;
работники контрольных органов Президента Российской Федерации, осуществляющие контроль за исполнением законов 
и иных нормативных правовых актов, выявление и пресечение 
правонарушений;
сотрудники федеральных органов государственной охраны;

•

•
•
•
•
•

•

•

•
•

•
•

•

1  
См.: Виноградов Н.С. Использование зарубежного опыта при определении 
места и роли правоохранительных органов и спецслужб в механизме обеспечения безопасности // Безопасность бизнеса. 2005. № 1.



работники таможенных и налоговых органов, федеральных 
органов государственного контроля, Федеральной службы 
по финансовому мониторингу, Счетной палаты Российской Федерации, а также иные категории государственных 
и муниципальных служащих по перечню, устанавливаемому 
Правительством Российской Федерации.

Статья 2 Федерального закона от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О сис
теме государственной службы Российской Федерации» устанавливает следующие виды государственной службы:

а) государственная гражданская служба;
б) военная служба;
в) правоохранительная служба.
В соответствии со ст. 7 названного Закона правоохранительная 

служба — вид федеральной государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан 
на должностях правоохранительной службы в государственных 
органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по 
обеспечению безопасности, законности и правопорядка, борьбе 
с преступностью, защите прав и свобод человека и гражданина. 
Таким гражданам присваиваются специальные звания и классные 
чины.

В то же время нетрудно увидеть, что закон различает военную 

и правоохранительную службу, что порождает некоторые вопросы 
к тем сотрудникам правоохранительных органов, которые имеют 
статус военнослужащих, в частности сотрудники ФСБ. Принятие 
специального закона о правоохранительной службе предусматривается.

Статья 317 УК РФ устанавливает уголовную ответственность за 

посягательство на жизнь сотрудника правоохранительного органа. 
А.В. Наумов считает: «Под сотрудниками правоохранительных 
органов понимаются сотрудники органов внутренних дел, ФСБ и 
других органов, осуществляющих охрану общественного порядка 
и обеспечение общественной безопасности»1. Практически такое 
же мнение высказано в одном из Комментариев к Уголовному 
кодексу РФ2. 

Присутствует также узкое толкование правоохранительных 

органов, к которым относятся только органы по борьбе с пре
•

1  
См.: Наумов А.В. Практика применения Уголовного кодекса Российской 
Федерации: комментарий судебной практики и доктринальное толкование / 
 
Под ред. Г.М. Резника. М., 2005.

2  
См.: Комментарий к Уголовному кодексу Российской Федерации (постатейный) / 
 
Отв. ред. В.М. Лебедев. М., 2005.

ступностью: прокуратура, милиция, ФСБ, таможенные органы, 
а также иные государственные органы, наделенные функциями 
дознания или предварительного следствия. Причем дополняется, что к правоохранительным могут относиться государственные 
органы, осуществляющие оперативнорозыскную деятельность, 
но не наделенные функциями дознания или предварительного 
следствия1. Из такого узкого толкования исходит приказ МВД 
РФ от 29 марта 1993 г. № 137 «Об использовании пенсионеров 
правоохранительных органов в качестве специалистов в системе МВД России», относя к правоохранительным только органы 
внутренних дел, безопасности, прокуратуры, суда. Примеров узкого толкования понятия «правоохранительные органы» на уровне 
нормативных актов можно привести достаточно, особенно если 
это касается совместных документов органов, осуществляющих 
борьбу с преступностью.

Отнесение к правоохранительным органам негосударственных 

организаций и в первую очередь институтов адвокатуры и нотариата связано с конституционным правом гражданина на квалифицированную юридическую помощь, обязанность обеспечения 
которого возлагается на государство.

Выделяют следующие основные черты правоохранительных ор
ганов:

начало деятельности таких органов в каждом случае должно 
иметь повод (юридическое и фактическое основание). При 
его отсутствии можно говорить о чрезмерном вторжении в 
права человека;
подзаконный характер деятельности;
правоохранительную деятельность могут осуществлять только 
лица, состоящие на службе в правоохранительных органах. 
Как правило, квалификационное требование для сотрудника — наличие высшего юридического образования;
решения правоохранительных органов во всех случаях являются мерами юридического воздействия;
законные требования правоохранительных органов подлежат 
обязательному выполнению;
возможность осуществления судебного контроля по отношению к правоохранительным органам2.

•

•
•

•

•

•

1  
См.: Бессарабов В.Г. Координация российской прокуратурой деятельности 
правоохранительных органов по борьбе с преступностью (история, состояние, 
перспективы) // Журнал российского права. 2001. № 3.

2  
См.: Аргунов В.Н., Бобров В.К., Божьев В.П. и др. Правоохранительные органы 
Российской Федерации / Под ред. В.П. Божьева. М., 2004. С. 14—15.