Противодействие коррупции в системе государственной службы

Ю. П. Кузякин 
А. А. Ермоленко

Противодействие  
коррупции в системе  
государственной службы

Учебник

Москва 
Берлин 
2020 

УДК 328. 185:343.35 
ББК 67.401.02я73 
К89    
  Рецензенты: 
Хабибулин А. Г., доктор юридических наук, профессор,  
заведующий кафедрой экономических и финансовых расследований  
факультета Высшая школа государственного аудита Московского  
государственного университета имени М. В. Ломоносова 
Кармолицкий А. А., кандидат юридических наук,  
доцент кафедры административного права юридического факультета  
Московского государственного университета имени М. В. Ломоносова 
Авторы: 
Кузякин Ю. П., доктор юридических наук, профессор кафедры правовых дисциплин 
Высшей школы государственного аудита Московского государственного университета 
имени М. В. Ломоносова; 
Ермоленко А. А., магистр юриспруденции, ведущий специалист  
«Центра культурных стратегий и проектного управления» Минкультуры России 

Кузякин, Ю. П. 
К89      Противодействие коррупции в системе государственной 
службы : учебник / Ю. П. Кузякин, А. А. Ермоленко. — Москва ; 
Берлин : Директ‐Медиа, 2020. — 261 с. 
ISBN 978‐5‐4499‐0696‐0 

В учебнике рассмотрены механизмы и источники правового регулирования 
противодействия коррупции в системе государственной службы Российской Фе‐
дерации. Для лучшего понимания специфики противодействия коррупционным 
правонарушениям государственных служащих в учебнике также представлены 
основы государственной гражданской и военной служб, а также государственной 
службы иных видов. 
Проанализированы понятие, виды и причины коррупции, история корруп‐
ции как социального явления. Особое внимание уделено анализу субъектов про‐
тиводействия коррупции, проблематике возникающего в процессе деятельности 
государственных служащих конфликта интересов, а также изучению антикор‐
рупционных стандартов в системе государственной службы. Подробный матери‐
ал посвящен различным видам юридической ответственности за коррупционные 
правонарушения, а также зарубежному опыту борьбы с коррупцией. 

Соответствует требованиям федеральных государственных образователь‐

ных стандартов высшего образования последнего поколения. Для бакалавров и 
магистров образовательных организаций высшего образования, обучающихся по 
направлениям «Юриспруденция», «Правоохранительная деятельность», «Госу‐
дарственное и муниципальное управление», а также аспирантов и преподавате‐
лей юридических дисциплин, государственных и муниципальных служащих и 
всех тех, кто интересуется современными проблемами противодействия корруп‐
ции в системе государственной и муниципальной службы. 
Текст приводится в авторской редакции. 
УДК 328.185:343.35 
ББК 67.401.02я73 

ISBN 978‐5‐4499‐0696‐0 
© Кузякин Ю. П., Ермоленко А. А., 2020 
© Издательство «Директ‐Медиа», оформление, 2020 

Содержание 

Предисловие ............................................................................................................ 5 

Глава 1. Система государственной службы 
Российской Федерации ...................................................................................... 8 

§ 1.1. Понятие государственной службы и ее виды ...................... 8

§ 1.2. Государственная гражданская служба .................................. 13

§ 1.3. Военная служба .................................................................................. 35

§ 1.4. Государственная служба иных видов .................................... 43

Контрольные вопросы ............................................................................... 46 

Глава 2. Теоретические аспекты 
противодействия коррупции ...................................................................... 47 

§ 2.1. Понятие и виды коррупции ........................................................ 47

§ 2.2. Причины и последствия коррупции ....................................... 66

§ 2.3. История коррупции как социального явления ................ 70

Контрольные вопросы ............................................................................... 86 

Глава 3. Система мер противодействия коррупции 
в сфере государственной службы ............................................................. 87 

§ 3.1. Национальный план
по противодействию коррупции .......................................................... 87 

§ 3.2. Антикоррупционные стандарты
в системе государственной службы ................................................... 89 

§ 3.3. Субъекты противодействия коррупции
в Российской Федерации ....................................................................... 107 

§ 3.4. Конфликт интересов .................................................................... 120

Контрольные вопросы ............................................................................ 134 

Глава 4. Общественный и парламентский контроль 
в системе противодействия коррупции ............................................. 136 

§ 4.1. Антикоррупционная экспертиза
правовых актов и их проектов ........................................................... 136 

§ 4.2. Гражданское общество
как основа эффективного 
противодействия коррупции ............................................................... 152 

Контрольные вопросы ............................................................................. 163 

Глава 5. Зарубежный опыт противодействия коррупции 
в органах государственной власти ........................................................ 165 

§ 5.1. Австралия ............................................................................................ 165

§ 5.2. Великобритания .............................................................................. 167

§ 5.3. Германия.............................................................................................. 173

§ 5.4. Испания ................................................................................................ 176

§ 5.5. Италия ................................................................................................... 182

§ 5.6. Сингапур .............................................................................................. 185

§ 5.7. США ......................................................................................................... 188

§ 5.8. Франция ............................................................................................... 192

§ 5.9. Япония .................................................................................................. 197

Контрольные вопросы ............................................................................. 201 

Глава 6. Юридическая ответственность 
в системе противодействия коррупции ............................................. 203 

§ 6.1. Общая характеристика ответственности
за коррупционные нарушения ............................................................ 203 

§ 6.2. Уголовная ответственность
за совершение отдельных 
коррупционных правонарушений .................................................... 219 

Контрольные вопросы ............................................................................. 246 

Перечень вопросов для подготовки 
к итоговой аттестации ................................................................................. 248 

Список рекомендуемой литературы ..................................................... 251 

Предисловие 

Основной задачей органов государственной власти является реализация управленческой функции, эффективность 
которой в первую очередь обеспечивается качественным выполнением служебных обязанностей государственными служащими на всех уровнях власти. 
Государственная служба представляет собой вид полезной для общества профессиональной деятельности, состоящей 
в непосредственном правоприменении, сопровождающим процесс реализации полномочий органов государственной власти 
и органов местного самоуправления. Это социально-правовой 
институт, без которого невозможно не только нормальное 
функционирование, но и само существование государства. Эффективная государственная служба служит ключевым фактором социальной стабильности в том числе потому, что сами 
государственные служащие представляют собой наиболее 
устойчивую социальную группу в современной России, менее 
остальных подверженную протестным настроениям и обладающим стабильным социальным положением. 
Большую значимость имеет грамотная организация функционирования государственной службы, что обеспечивает 
соответствующие условия для эффективного взаимодействия 
государства как с отдельными гражданами и общественными 
организациями, так и с иными институтами гражданского общества. Однако если на государственной службе имеют место 
коррупционные злоупотребления, то эффективность такого 
взаимодействия практически полностью нивелируется и задачи государственной службы остаются недостижимыми. Таким 
образом, сам институт государственной службы теряет смысл 
и, более того, приносит вред нормальному развитию общественных отношений. Именно поэтому проблеме борьбы с 
коррупцией уделяется значительное внимание на самом высоком уровне. 
Только по состоянию на конец 2018 года Прокуратурой 
Российской Федерации была выявлена 231 тысяча нарушений 
антикоррупционного законодательства, треть из которых 
связана с неисполнением государственными служащими установленных обязанностей, запретов и ограничений, включая 

5 

предоставление достоверных сведений о доходах и расходах. 
Количество поступивших в органы прокуратуры материалов, 
указывающих на то, что имущество приобретено на неподтвержденные доходы, возросло почти на четверть. В суды 
направлены иски на сумму 500 млн рублей с требованием его 
изъятия и обращения в казну. За грубые нарушения антикоррупционных требований в связи с утратой доверия уволены 
1300 чиновников. В отношении почти 12 тысяч недобросовестных должностных лиц были вынесены обвинительные 
приговоры, а почти к 2 тысячам из них применена конфискация имущества1. 
Очевидно, что законодательство о противодействии коррупции в системе государственной службы требует детального 
анализа и совершенствования. Для того чтобы выработать грамотные предложения по устранению коррупционных  
проявлений на государственной службе необходимо, помимо 
прочего, обладать высоким уровнем знаний о системе государственной службы, о статусе государственных служащих, а также уметь анализировать зарубежный опыт противодействия 
коррупции. Данным вопросам посвящены отдельные главы 
учебника. 
Целью освоения дисциплины «Противодействие коррупции в системе государственной службы» является формирование у студентов знаний о правовых и организационных 
основах коррупции в системе государственной службы для 
предупреждения коррупционного поведения и противодействия коррупции в профессиональной деятельности. 
Задачи курса: 
— получение общего представления о системе государственной службы и статусе государственных служащих в Российской Федерации; 
— анализ понятия, причин, видов коррупции, а также антикоррупционных стандартов в системе государственной 
службы; 
— изучение субъектов и механизмов противодействия 
коррупционным проявлениям; 

1 Из стенограммы 465 выступления в Совете Федерации ФС РФ Гене
рального Прокурора РФ Ю. Я. Чайки. 

6 

                                                            

— проработка зарубежного опыта противодействия коррупции в системе государственной службы; 
— изучение форм юридической ответственности за правонарушения коррупционного характера; 
— формирование умения анализировать и применять 
нормы действующего законодательства о противодействии 
коррупции в системе государственной службы и судебную 
практику для решения конкретной практической учебной или 
жизненной ситуации. 
Студентам вузов, осваивающих программы подготовки 
бакалавров и магистров по специальностям «Юриспруденция», »Правоохранительная деятельность», «Государственное 
и муниципальное управление», а также аспирантам и преподавателям юридических дисциплин, государственным и 
муниципальным служащим и всем тем, кто интересуется современными проблемами противодействия коррупции в системе государственной службы. 

Глава 1  
Система государственной службы 
Российской Федерации 

§ 1.1. Понятие государственной службы
и ее виды 

Начиная изучение основ государственной гражданской 
службы, необходимо понять сущность самого понятия «служба». Данный термин имеет несколько значений: вид общественной деятельности людей; работа служилого человека, 
занимаемая где-либо должность2; занятия служащего, место 
его работы3; профессиональная деятельность, не связанная 
непосредственно с производством4; всякая деятельность на 
пользу государства5. В. Даль, рассматривая понятие «служба» 
как вид работы или деятельности, связывал службу с такими 
категориями, как честность, трудолюбие, самопожертвование, 
общественная польза, чувство долга и пр. 
Таким образом, понятие службы связано с такими нравственными категориями, как долг, верность, преданность, 
готовность отстаивать государственные интересы. Цель государственной службы — создание условий для нормального 
функционирования общества, обеспечение всех видов социальной деятельности. Государственная служба предназначена 
для практической реализации политики, непосредственного 
исполнения законов. 
Можно выделить институциональный (институт практического осуществления задач и функций государства) и 
деятельностный (профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государства, государственных 
органов, а также лиц, замещающих государственные должности) подходы к определению понятия и сущности государственной службы. Именно деятельностный подход получил 
законодательное закрепление. 

2 Толковый словарь Д. Н. Ушакова. 
3 Толковый словарь С. И. Ожегова. 
4 Идеографический словарь О. С. Баранова. 
5 Юрист, философ права Н. М. Коркунов. 

8 

Так, согласно статье 1 Федерального закона № 58-ФЗ6, 
государственная служба представляет собой профессиональную служебную деятельность граждан РФ по обеспечению исполнения полномочий: Российской Федерации; федеральных 
органов государственной власти, иных федеральных государственных органов; субъектов РФ; органов государственной 
власти субъектов РФ, иных государственных органов субъектов РФ; лиц, замещающих государственные должности РФ; 
лиц, замещающих государственные должности субъектов РФ. 
Под лицами, замещающими государственные должности 
Российской Федерации, понимаются лица, замещающие государственные должности, установленные Конституцией РФ, 
федеральными законами. Лицами, замещающими государственные должности субъектов РФ, являются те, кто замещает 
государственные должности, установленные конституциями  
и уставами субъектов РФ. Должности устанавливаются для 
непосредственного исполнения полномочий соответственно 
федеральных и региональных государственных органов. 
Уровень (федеральный или региональный) и способ их 
установления одновременно являются основанием для отнесения той или иной должности к соответствующей категории 
должностей федерального или регионального уровня. Конституцией РФ предусмотрено более 20 наименований государственных должностей федерального уровня. Однако полный 
перечень государственных должностей установлен Указом 
Президента РФ 1995 г. № 327: Президент РФ, Председатель 
Правительства РФ, член комитета (комиссии) Совета Федерации ФС; Председатель Государственной Думы ФС; Судья Конституционного Суда РФ; Секретарь Совета Безопасности РФ; 
Руководитель высшего государственного органа исполнительной власти субъекта РФ; Аудитор Счетной палаты; Судья  
федерального суда; Генеральный директор Судебного департамента при Верховном Суде РФ и пр. 

6 Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» // СЗ РФ. — 2003. — 2 июня. — 
№ 22. — Ст. 2063. 
7 Указ Президента РФ от 11 января 1995 г. № 32 «О государственных 
должностях Российской Федерации» // Российская газета. — 1995. — 17 января. — № 11–12. 

9 

                                                            

Стоит отметить, что должность руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта 
РФ, устанавливаемая конституцией (уставом) субъекта РФ,  
отнесена в соответствии с Указом Президента РФ № 32 «О государственных должностях Российской Федерации» к числу 
государственных должностей федерального уровня. Это объясняется тем, что согласно Конституции РФ, федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти 
субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в России. 
Необходимо обратить особое внимание на соотношение 
понятий «государственная должность» и «должность государственной службы»: лица, находящиеся на государственной 
должности, осуществляют свои полномочия, представляя  
самого себя, а государственный служащий представляет тот 
орган, в котором он выполняет свои обязанности. Государственные служащие обеспечивают функционирование лиц, замещающих государственные должности. 
Государственные служащие являются исполнителями 
принимаемых на политическом уровне решений, в то время 
как лица, занимающие государственные должности, непосредственно осуществляют полномочия органов публичной власти. 
Государственная служба как особая разновидность служебной деятельности характеризуется следующими признаками: 
1) Профессиональная деятельность носит управленческий характер. В отличие от предмета производственного 
труда предметом служебной деятельности выступают не материальные блага, а поведение других людей. Государственная 
служба представляет собой профессиональную деятельность  
в сфере государственного управления, так как предназначена 
для обеспечения реализации задач и функций государства. 
2) Государственная служба представляет собой деятельность в системе органов публичной власти. К государственной службе не относится работа в государственных 
учреждениях, на предприятиях, в организациях. 
3) Государственной службой признается только служебная деятельность на определенных должностях, которые 
учреждаются в целях обеспечения исполнения полномочий 

10