Муниципальное право Российской Федерации

Ю. П. Кузякин 
С. В. Кузякин 

МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО 
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 

Учебник 

Москва 
Берлин 
2019 

УДК 342(075)  
ББК 67.400.7я73 

К89 

Кузякин, Ю. П.

К89
Муниципальное право Российской Федерации : учебник / 

Ю. П. Кузякин, С. В. Кузякин. — Москва ; Берлин : Директ-Медиа, 
2019. — 405 с.

ISBN 978-5-4499-0021-0 

В соответствии с программой курса «Муниципальное право» рассмотрены понятие, предмет, методы, нормы и источники муниципального права; 
раскрываются понятие и сущность местного самоуправления, его основы и 
формы осуществления, а также гарантии и ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления. Указанные основные вопросы муниципального права Российской Федерации изложены на основе анализа Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах 
организации местного самоуправления в Российской Федерации». 
Учтены изменения законодательства на 1 января 2018 года. 
Для студентов, обучающихся в юридических вузах, и всех тех, кто интересуется современными проблемами местного самоуправления и муниципального права. 

Текст печатается в авторской редакции. 

УДК 342(075)  
ББК 67.400.7я73 

ISBN 978-5-4499-0021-0
© Ю. П. Кузякин, С. В. Кузякин, текст, 2019
© Издательство «Директ-Медиа», оформление, 2019

Содержание 

Введение ................................................................................................................................... 7 

Раздел I. Понятие и предмет муниципального права. Местное 
самоуправление в системе народовластия........................................................... 9 

Глава 1. Муниципальное право как отрасль права ...................................... 9 
§ 1. Понятие и предмет муниципального права ........................................ 9 
§ 2. Методы муниципально-правового регулирования ..................... 13 
§ 3. Понятие, особенности и виды  муниципальноправовых норм и институтов ............................................................................ 15 
§ 4. Источники муниципального права ....................................................... 17 
§ 5. Муниципально-правовые отношения  и их субъекты ............... 22 
§ 6. Система муниципального права .............................................................. 25 
§ 7. Место муниципального права в правовой системе 
Российской Федерации ......................................................................................... 28 

Глава 2. Муниципальное право как наука ...................................................... 31 
§ 1. Понятие науки муниципального права .............................................. 31 
§ 2. Теории и модели местного самоуправления ................................... 32 
§ 3. Земское и городское самоуправление в 
дореволюционной России ................................................................................... 49 
§ 4. Организация местной власти в советский период ....................... 52 

Глава 3. Понятие местного самоуправления ................................................ 56 
§ 1. Местное самоуправление как самостоятельный вид 
публичной власти .................................................................................................... 56 
§ 2. Местное самоуправление как форма осуществления 
народом своей власти ............................................................................................ 57 

Глава 4. Принципы местного самоуправления ........................................... 62 
§ 1. Соблюдение прав и свобод человека и гражданина .................... 62 
§ 2. Самостоятельность решения населением вопросов 
местного значения ................................................................................................... 64 
§ 3. Законность в организации и осуществлении местного 
самоуправления ........................................................................................................ 65 
§ 4. Гласность местного самоуправления ................................................... 66 
§ 5. Организационное обособление местного 
самоуправления, его органов в системе управления 
государством и взаимодействие с органами 

государственной власти в осуществлении общих задач и 
функций ......................................................................................................................... 68 
§ 6. Сочетание форм прямой и представительной 
демократии .................................................................................................................. 70 
§ 7. Ответственность органов местного самоуправления  
и должностных лиц местного самоуправления перед 
населением, государством и физическими и 
юридическими лицами ......................................................................................... 72 
§ 8. Соответствие материальных и финансовых ресурсов 
местного самоуправления его полномочиям........................................... 73 
§ 9. Государственная гарантия  местного самоуправления............. 74 

Глава 5. Функции местного самоуправления ............................................... 76 
§ 1. Обеспечение участия населения в решении вопросов 
местного значения ................................................................................................... 76 
§ 2. Управление муниципальной собственностью, 
финансовыми средствами местного самоуправления ....................... 77 
§ 3. Обеспечение комплексного социальноэкономического развития муниципального образования .............. 78 
§ 4. Обеспечение удовлетворения основных жизненных 
потребностей населения в сферах, отнесенных к ведению 
муниципальных образований ........................................................................... 79 
§ 5. Охрана общественного порядка .............................................................. 80 
§ 6. Представительство и защита интересов и прав 
местного самоуправления, гарантированных 
государством ............................................................................................................... 82 

Раздел II. Основы  местного самоуправления .................................................. 83 

Глава 6. Правовая основа  местного самоуправления ............................. 83 
§ 1. Понятие и содержание правовой основы местного 
самоуправления......................................................................................................... 83 
§ 2. Муниципальные правовые акты ............................................................. 90 
§ 3. Федеральный регистр муниципальных нормативных 
правовых актов .......................................................................................................... 98 

Глава 7. Территориальная основа местного самоуправления .........104 
§ 1. Понятие и принципы территориальной организации 
местного самоуправления .................................................................................104 
§ 2. Изменение границ и преобразование муниципальных 
образований ...............................................................................................................114 
§ 3. Особенности организации  местного самоуправления  
в субъектах Российской Федерации — городах 
федерального значения ......................................................................................120 

§ 4. Особенности организации местного самоуправления  
в закрытых административно-территориальных 
образованиях ............................................................................................................ 163 
§ 5. Особенности организации местного самоуправления  
в наукоградах ............................................................................................................ 169 
§ 6. Особенности организации местного самоуправления 
на приграничных территориях ...................................................................... 176 
§ 7. Особенности организации местного самоуправления в 
муниципальных образованиях, расположенных в районах 
Крайнего Севера и приравненных к ним местностях  
с ограниченными сроками завоза грузов (продукции) ................... 179 
§ 8. Особенности организации местного самоуправления 
на территории инновационного центра «Сколково» ....................... 182 

Глава 8. Вопросы местного значения .............................................................. 184 
§ 1. Понятие полномочий местного самоуправления ....................... 184 
§ 2. Принципы реализации полномочий местного 
самоуправления ...................................................................................................... 186 
§ 3. Вопросы местного значения .................................................................... 191 

Глава 9. Наделение органов местного самоуправления 
отдельными государственными полномочиями ..................................... 217 
§ 1. Процесс наделения отдельными государственными 
полномочиями органов  местного самоуправления .......................... 217 
§ 2. О проблемах наделения органов местного 
самоуправления отдельными государственными 
полномочиями ......................................................................................................... 220 

Глава 10. Организационная основа осуществления местного 
самоуправления ........................................................................................................... 224 
§ 1. Понятие организационной основы местного 
самоуправления ...................................................................................................... 224 
§ 2. Формы непосредственного осуществления местного 
самоуправления ...................................................................................................... 225 

Глава 11. Органы и должностные лица местного 
самоуправления ........................................................................................................... 272 
§ 1. Понятие и структура органов местного 
самоуправления ...................................................................................................... 272 
§ 2. Представительный орган  муниципального 
образования ............................................................................................................... 279 
§ 3. Глава муниципального образования .................................................. 290 
§ 4. Местная администрация ............................................................................ 297 

§ 5. Контрольно-счетный орган муниципального 
образования ...............................................................................................................305 
§ 6. Избирательная комиссия  муниципального 
образования ...............................................................................................................311 
§ 7. Статус депутата и иного выборного должностного 
лица местного самоуправления .....................................................................312 

Глава 12. Муниципальная служба .....................................................................318 
§ 1. Понятие и принципы муниципальной службы ............................318 
§ 2. Должности муниципальной службы ...................................................320 
§ 3. Понятие и основы правового положения 
муниципального служащего ............................................................................323 
§ 4. Порядок поступления на муниципальную службу, 
ее прохождения и прекращения ....................................................................324 

Глава 13. Экономическая основа местного самоуправления ............330 
§ 1. Понятие и содержание экономической основы 
местного самоуправления .................................................................................330 
§ 2. Понятие и состав муниципальной собственности .....................331 
§ 3. Местный бюджет муниципального образования .......................354 

Глава 14. Межмуниципальное сотрудничество ........................................376 
§ 1. Формы и особенности межмуниципального 
сотрудничества ........................................................................................................376 

Глава 15. Ответственность органов местного 
самоуправления и должностных лиц местного 
самоуправления, контроль и надзор за их деятельностью ...............384 
§ 1. Ответственность органов местного самоуправления 
и должностных лиц  местного самоуправления...................................384 
§ 2. Контроль и надзор за деятельностью органов 
местного самоуправления .................................................................................401 

Введение 

Муниципальное право является одной из отраслей права 
Российской Федерации. Его появление обусловлено объективной необходимостью изучения и регулирования нового для 
современной России социально-политического явления — 
местного самоуправления. 
Муниципальное право Российской Федерации как учебная 
дисциплина тесным образом связана с различными дисциплинами государственно-правового и гражданско-правового характера, что обусловлено комплексным характером муниципального права как отрасли российской системы права. 
Муниципальное право взаимодействует со многими отраслями права, которые, регулируя соответствующие общественные отношения, входящие в их предмет, затрагивают и вопросы муниципальной деятельности. Муниципальное право 
связано с конституционным правом. Конституционное право 
определяет основные начала, основополагающие принципы 
организации местного самоуправления. Взаимосвязь муниципального права с административным правом обусловлена тем, 
что органы местного самоуправления обладают административной правосубъектностью. Муниципальное право находится 
в тесной взаимосвязи с гражданским правом, определяющим 
гражданско-правовой статус муниципального образования. 
Взаимодействие муниципального права с такими отраслями 
права, как финансовое, земельное, экологическое, проявляется в 
регулировании деятельности органов местного самоуправления, 
которые формируют и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют контроль за использованием земель на территории муниципального образования, участвуют в охране окружающей среды и т. д. 
Целью изучения муниципального права является ознакомление студентов с важнейшими положениями муниципального 
права, изучение муниципально-правовых норм и ознакомление с практикой их применения, формирование у студентов 
комплексного понимания особенностей правового регулирования муниципальных правоотношений и умения свободно 
ориентироваться в нормативно-правовых актах, понимать, 
толковать и применять их в самостоятельной работе. 

В результате изучения дисциплины студенты должны 
знать: 
— основные категории и понятия, систему и источники 
муниципального права; 
— нормативно-правовые акты Российской Федерации, 
субъектов в составе Российской Федерации, а также органов 
местного самоуправления; 
— принципы, функции, систему местного самоуправления. 
В результате изучения дисциплины студенты должны 
уметь: 
— свободно ориентироваться в действующем законодательстве; 
— использовать полученные знания и муниципальноправовые нормы для решения конкретной практической учебной или жизненной ситуации. 

Раздел I. Понятие и предмет 
муниципального права. Местное 
самоуправление в системе народовластия 

Глава 1. Муниципальное право как отрасль права 

§ 1. Понятие и предмет муниципального права 

Муниципальное право является одной из отраслей права 
Российской Федерации. Его появление обусловлено объективной необходимостью изучения и регулирования нового для 
современной России социально-политического явления — 
местного самоуправления. 
Муниципальное право, как и любая другая отрасль права, 
представляет собой совокупность связанных между собой правовых норм, закрепляющих и регулирующих определенный 
круг общественных отношений. 
Термин «местное самоуправление» как производное от латинских слов «munus» (тяжесть, бремя, тягота) и «capio recipio» 
(беру, принимаю) появился в Англии в конце XVII века и означал «состояние народа, самоуправляющегося с помощью парламента и местных представительных органов, не знающих 
административной опеки со стороны правительственного аппарата и его чиновников». 
В последствии термин местное самоуправление (selfgoverment) 
получал широкое распространение в государствах континентальной Европы, России, а затем во многих других странах мира. Так, в Германии для обозначения этого уровня территориального управления используется термин «selbstrerwaltung» — 
самостоятельное управление, во Франции — «территориальная децентрализация», или «муниципальная власть». 
Конституция Российской Федерации, закрепляя местное 
самоуправление как одну из форм осуществления принадлежащей народу власти, использует несколько понятий для его 
обозначения: «местное самоуправление»; «органы местного 
самоуправления»; «вопросы местного значения»; «муниципальная собственность»; «местный бюджет». 
Конституция Российской Федерации в ст. 1, 3, 12, главе 8 
закрепляет местное самоуправление как одну из трех форм 

осуществления народом власти и для его характеристики используются понятия: местное самоуправление, органы местного самоуправления (см. ст. 3, 12 Конституции Российской Федерации), 
муниципальная 
собственность 
(см. 
ст. 
8, 
9 
Конституции Российской Федерации), местный бюджет. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих 
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1 в ст. 2 раскрывает понятия и термины местного самоуправления и устанавливает, что термины «муниципальный» и «местный» и образованные на их основе слова и 
словосочетания применяются в одном значении в отношении 
органов местного самоуправления, а также находящихся в муниципальной собственности организаций, объектов, в иных 
случаях, касающихся осуществления населением местного самоуправления. 
Однако Конституция Российской Федерации не раскрывает 
содержание понятия местного самоуправления и используемых для его характеристики терминов, это делается федеральными законами о местном самоуправлении. 
Первым таким законом, закреплявшим и раскрывавшим 
понятия и термины местного самоуправления, являлся Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих 
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 1). Впервые в российском законодательстве в ст. 7 названного Закона вводилось и использовалось понятие «нормы муниципального права». 
Закон устанавливал, что термины «муниципальный» и 
«местный» и словосочетания с ними являлись равнозначными 
и применялись к организации и деятельности местного самоуправления и его органов. Исходя из этого, понятие «муниципальное право» и понятие «право местного самоуправления» 
могут использоваться равным образом и обозначать, вопервых, новую отрасль права, во-вторых, науку о местном самоуправлении, в-третьих, учебную дисциплину, обязательно 
изучаемую в высших юридических учебных заведениях. 
Предметом муниципального права является круг общественных отношений, складывающихся в сфере местного самоуправления. 

                                                                 
1 СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.