Государственные реформы в России: от Петра до Путина

А.В. Кирин

государственные
реформы
в россии
от Петра
до Путина

Издательский дом
Высшей школы экономики
Москва 2022

2-е издание, электронное

УДК 35:94(47)
ББК 67.3(2)
К43

Рецензент 
доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры административного 
и информационного права Института права и национальной безопасности 
Российской академии народного хозяйства и государственной службы 
при Президенте Российской Федерации 
В. А. Юсупов

К43
Кирин, Анатолий Вадимович.

Государственные реформы в России: от Петра до Путина / 
А. В. Кирин ; Нац. исслед. ун-т «Высшая школа экономики». — 2-е 
изд., эл. — 1 файл pdf : 429 с. — Москва : Изд. дом Высшей школы 
экономики, 2022. — Систем. требования: Adobe Reader XI либо 
Adobe Digital Editions 4.5 ; экран 10". — Текст : электронный.

ISBN 978-5-7598-2404-6

Представляемая вниманию читателей книга является мультидисциплинарным синтетическим правовым научным исследованием. В ней на основе исторических фактов, событий, а также государственных правовых актов 
в хронологическом порядке анализируются и получают авторскую оценку 
решения и действия руководителей и высших должностных лиц российского государства при проведении ими государственно-устроительных, административных, территориальных, законодательных, судебных и иных государственных реформ в период от Петра I до действующего Президента 
России Владимира Путина.
Книга предназначена для студентов, аспирантов, преподавателей, научных сотрудников, специализирующихся в юриспруденции, политологии, 
социологии и истории. Она также может быть полезна практикующим юристам, судьям, адвокатам, парламентариям, сотрудникам органов исполнительной власти и всем интересующимся историей государственных реформ 
в России.
Книга содержит 40 страниц цветных вклеек.

УДК 35:94(47) 
ББК 67.3(2)

Электронное издание на основе печатного издания: Государственные реформы 
в России: от Петра до Путина / А. В. Кирин ; Нац. исслед. ун-т «Высшая школа экономики». — Москва : Изд. дом Высшей школы экономики, 2021. — 408 с. — ISBN 
978-5-7598-2523-4. — Текст : непосредственный.

В соответствии со ст. 1299 и 1301 ГК РФ при устранении ограничений, установленных техническими средствами защиты авторских прав, правообладатель вправе требовать от нарушителя возмещения убытков или выплаты компенсации.

ISBN 978-5-7598-2404-6
© Кирин А. В., 2021

Содержание

Введение ............................................................................... 4

РАЗДЕЛ 1. ГОСУДАРСТВЕННЫЕ РЕФОРМЫ
В ДОРЕВОЛЮЦИОННОЙ РОССИИ
1.1. Реформы Петра I (1682–1725) ........................................ 13
1.2. Реформы Екатерины II (1762–1796) ............................... 31
1.3. Реформы Павла I (1796–1801) ........................................ 44
1.4. Реформы Александра I (1801–1825) ............................... 49
1.5. Реформы Николая I (1825–1855) .................................... 63
1.6. Реформы Александра II (1855–1881) .............................. 82
1.7. Реформы Александра III (1881–1894) ........................... 114
1.8. Реформы П.А. Столыпина (1906–1911) ........................ 118

РАЗДЕЛ 2. ГОСУДАРСТВЕННЫЕ РЕФОРМЫ В СССР
2.1. Реформы В.И. Ленина (1917–1924) ............................... 137
2.2. Реформы И.В. Сталина (1924–1953) ............................. 151
2.3. Реформы Н.С. Хрущева (1953–1964) ............................ 178
2.4. Реформы Л.И. Брежнева (1964–1982) ........................... 198
2.5. Реформы М.С. Горбачева (1985–1991) .......................... 215

РАЗДЕЛ 3. ГОСУДАРСТВЕННЫЕ РЕФОРМЫ
В ПОСТСОВЕТСКОЙ РОССИИ
3.1. Реформы Б.Н. Ельцина (1991–1999) ............................. 229
3.2. Реформы В.В. Путина (2000–2008) ............................... 263
3.3. Реформы Д.А. Медведева (2008–2012) .......................... 295
3.4. Реформы В.В. Путина (2012 — настоящее время) ......... 329

Заключение,
или Некоторые оценки сравнительно-правового 
анализа государственных реформ в дореволюционной, 
советской и постсоветской России .................................... 382

Использованные источники .............................................. 390
Список иллюстраций .........................................................398
Именной указатель ............................................................ 403
Сведения об авторе ........................................................... 405

ВВЕДЕНИЕ
4

Введение

Государственные реформы отнюдь не являются характерными чертами цивилизации XX или XXI в. Они осуществляются непрерывно, начиная с возникновения пер вых 
простейших форм государства как социального инсти тута.
В переводе с латыни слово «реформа» (reformare) 
означает «преобразование, изменение, переустройство»1.
Под государственными реформами обычно понимаются осуществляемые властью конкретного государства 
эволюционные (в отличие от революционных) преобразования в государственном устройстве, структуре и 
функциях законодательной, исполнительной и судебной 
власти в целях совершенствования национального права, 
государственного управления и судопроизводства.
К государственным реформам прежде всего относят 
административные реформы, а именно преобразования и 
перманентные попытки совершенствования в целом организации и функционирования системы государственного 
управления (исполнительной власти).
В многонациональном и многосубъектном (федеративном в современном понимании) российском государстве административные реформы традиционно затрагивали систему, статус и функции:
— центральных органов государственного управления;
— региональных (территориальных) органов государственного управления;

 1 Словарь иностранных слов. М.: Русский язык, 1984. С. 433.

ВВЕД ЕНИЕ
5

— муниципальных органов управления и органов местного самоуправления;
— государственной и муниципальной службы и т.д.
Составной частью административных реформ также 
всегда были напрямую связанные с преобразованиями 
исполнительной власти (и во многом обусловленные ими) 
административно-территориальные реформы.
Главным содержанием любой административной реформы является работа по совершенствованию механизма 
функционирования исполнительной власти, ее удешевлению, оптимизации и повышению эффективности. Все эти 
вопросы относятся к сфере ответственности государства, 
а не его граждан или субъектов хозяйствования, что является очевидным и безусловным.
К государственным реформам относятся, помимо 
названных, и другие преобразования в сфере организации 
и функционирования государства:
 
правовые реформы, т.е. реформирование системы 
национального права и законодательства, и
 
судебные реформы, т.е. реформирование судебной 
системы, ее форм и структурных звеньев на разных 
уровнях, а также преобразования в организации и 
процедурах судопроизводства.
Иначе говоря, государственные реформы обычно 
затрагивают сферу публичных, а не частноправовых, 
имущественных отношений, что характерно для экономических реформ.
Экономические реформы происходят тоже не без 
участия государства. Однако они лишь оформляются законодательно, обычно не меняя в цивилизованных странах 
ни политическую систему, ни государственное устройство, 
ни базовую систему права и государственного управления 
(что происходит в условиях революций, а не реформ).

ВВЕДЕНИЕ
6

Учитывая избранный нами преимущественно административно-правовой предмет настоящего исследования и полностью оставляя за его рамками политологический анализ, напомним лишь, что термин «революция» 
(от позднелатинского revolutio — переворот, поворот, 
обраще ние)2 — это резкая смена социального или политического строя, как правило, насильственным способом; 
«коренной переворот во всей социально-экономической 
структуре общества, приводящий к смене общественного 
строя»3.
В общенаучном понимании термин «революция» 
вошел в обиход после опубликования в 1543 г. труда Н. Коперника «De revolutionibus orbium coelestium» («О вращениях небесных сфер»), а уже позднее распространился на 
область социальных и политических отношений. В исторических трудах и философско-социальной публицистике 
этот термин утвердился с середины XVII столетия в связи 
с низложением в Англии династии Стюартов — «Славной революцией», по определению Оливера Кромвеля. 
Однако современный смысл он обрел после событий во 
Франции конца XVIII в., названных тогда их участниками 
и свидетелями «революцией» (позже переименованной в 
Великую Французскую революцию). С этого времени все 
действия, направленные на свержение существующей государственной власти с целью введения новых порядков, 
стали называть революцией4.
С учетом вышесказанного необходимо, наконец, 
официально признать, что, по аналогии с революционными 

2 Словарь иностранных слов. С. 421.

3 Большой толковый словарь русского языка. СПб., 2000. С. 1110.

4 Подробнее см.: Большая российская энциклопедия (БРЭ) [Электронный ресурс]. <bigenc.ru.world_history/text/>.

ВВЕД ЕНИЕ
7

событиями февраля — октября 1917 г. (приведшими после 
Гражданской войны к образованию в 1922 г. СССР), события 1991 г. (приведшие к развалу СССР и государственному 
обособлению Российской Федерации), которые также сопровождались конфликтами в парламенте, сменой руководства страны, насильственными действиями (танками в 
Москве, массовыми несанкционированными протестами, 
уличной стрельбой), повлекли революционные изменения 
в Российском государстве, а именно:
— смену государственного строя и политической системы;
— кардинальные изменения в системе государственной 
власти;
— изменения в границах и территориальном устройстве 
государства;
— кардинальные изменения в регулировании системы 
и содержания базисных экономических отношений;
— формирование новой системы законодательства и 
изменения в системе права;
— полное переформатирование механизма исполнительной власти, системы и функций органов государственного управления;
— формирование новой системы судов и судопроизводства и т.д.
Поэтому для содержательной и терминологической 
ясности уточним, что, по нашему мнению, оба названных 
события в истории России были революциями.
В отличие от историков, традиционно датирующих 
«революцию» по факту захвата власти, для правоведов 
революционные события лишь начинаются периодом 
захвата власти и продолжаются вплоть до юридического 
оформления нового государства вместо старого, разрушенного революцией.

ВВЕДЕНИЕ
8

По мнению автора, формально-юридически «революция 1991 года» началась в августе 1991 г. с ГКЧП, 
продолжилась дезорганизацией государственных институтов СССР и подписанием «Беловежского соглашения» 
в декабре 1991 г. руководителями трех союзных республик (РСФСР, Украинской ССР и Белорусской ССР), а 
завершилась лишь в конце 1993 г. — после подписания 
Федеративного договора, формирования новой системы 
органов государственной власти и принятия Конституции 
Российской Федерации.
Поэтому события 1991–1993 гг. никак не могут быть 
признаны для нашей страны «государственными реформами», а должны определяться в лучшем случае другим, 
более корректным для правоведения термином — «реформа государства». Хотя многие критики соглашения о 
роспуске СССР (которое противоречило итогам общесоюзного референдума марта 1991 г. о сохранении СССР и 
игнорировало позицию большинства населения России и 
других союзных республик) называли их тогда и называют 
сегодня «государственным переворотом». Что, однако, не 
меняет формально-юридической оценки этих событий как 
революции, т.е. реформы государства.
Применительно к рассматриваемой автором российской практике государственных реформ, особенно в 
части приоритетов их осуществления в системе координат 
«взаимоотношения государства и личности», в настоящей 
работе представлен ретроспективный обзор и сравнительно-правовой анализ опыта дореволюционных, советских 
и постсоветских государственных реформ (прежде всего 
административных, а также правовых и судебных).
Вынесенная в подзаголовок этой книги периодизация 
исследования государственных реформ в России «от Петра 

ВВЕД ЕНИЕ
9

до Путина» обусловлена тем, что допетровский период 
отечественной истории (начиная с победы в Куликовской 
битве над Золотой Ордой, ознаменовавшей освобождение 
от монгольского ига, и объединения русских земель вокруг 
Москвы в период XIV–XVI вв. и кончая формированием 
единого централизованного государства при Иване IV 
Грозном и двух первых царях династии Романовых, с перерывом на Смуту) был, скорее, чередой реформ государства 
по предложенной выше классификации терминов.
В рамках этих перманентных реформ государства 
осуществлялись и отдельные значимые для разных периодов истории России государственные реформы. Например, 
правовые реформы Ивана III (впервые систематизировавшего нормы уголовного права и процесса в Судебнике 
1497 г.) и Алексея Михайловича Романова (впервые систематизировавшего уже все важнейшие нормы российского 
права в Соборном уложении 1649 г., илл. 1) или реформа 
государственного управления Ивана IV Грозного (приказы 
как прообраз современной системы органов исполнительной власти и опричнина как механизм формирования 
профессиональной государственной службы).
Петру же, в отличие от предшественников, доста лось 
в наследство сформированное в течение трех предыдущих 
столетий централизованное и территориально единое государство Российское, уже созревшее к концу XVII в. для 
роли новой мировой державы.
Только у Петра появилась возможность начать свое 
царствование не с продолжения формирования державы, 
собирания ее разрозненных земель и защиты существующих границ от внешних врагов, а с укрепления уже 
сложившегося огромного государства, сразу приступив к 
реформированию его внутреннего устройства по лучшим 

в понимании самодержца образцам «продвинутых» европейских абсолютных монархий.
Именно поэтому Петр стал «первым» не только в 
историческом перечне царственных имен династии Романовых, но и в предложенном автором вниманию читателей 
исследовании ретроспективы государственных реформ в 
России.