Сложность российских законов. Опыт синтаксического анализа

НАЦИОНАЛЬНЫЙ ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ
ВЫСШАЯ ШКОЛА ЭКОНОМИКИ

ИЗДАТЕЛЬСКИЙ ДОМ 

ВЫСШЕЙ ШКОЛЫ ЭКОНОМИКИ 

МОСКВА 2021

СЛОЖНОСТЬ 
РОССИЙСКИХ 
ЗАКОНОВ

ОПЫТ СИНТАКСИЧЕСКОГО АНАЛИЗА

2-е издание, электронное

УДК 340.130.53:004.912
ББК 67.4/67.9стд1-32
С48

Рецензенты:

д. ю. н., профессор факультета права Департамента общих 
и межотраслевых юридических дисциплин НИУ ВШЭ Ю. Г. Арзамасов; 
к. филол. н., доцент Школы лингвистики факультета гуманитарных наук 
НИУ ВШЭ А. А. Бонч-Осмоловская

Авторы: 
Григорьева Наталия Леонидовна, аналитик Института государственного 
и муниципального управления (ИГМУ) Национального исследовательского 
университета «Высшая школа экономики»; 
Кнутов Александр Владимирович, старший научный сотрудник ИГМУ 
Нацио-нального исследовательского университета «Высшая школа экономики»; 
Плаксин Сергей Михайлович, кандидат экономических наук, заместитель директора ИГМУ Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики»; 
Синятуллин Руслан Хабибович, аналитик ИГМУ Национального исследовательского 
университета «Высшая школа экономики»; 
Успенская Анна Михайловна; 
Чаплинский Александр Владимирович, кандидат юридических наук, 
старший научный сотрудник ИГМУ Национального исследовательского университета «Высшая школа 
экономики»

С48
Сложность российских законов. Опыт синтаксического анализа / А. В. Кнутов, 
С.  М.  Плаксин, А.  В.  Чаплинский и др. ; Нац. исслед. ун-т «Высшая школа экономики». — 2-е изд., эл. — 1 файл pdf : 312 с. — Москва : Изд. дом Высшей школы экономики, 2021. — Систем. требования: Adobe Reader XI либо Adobe Digital Editions 
4.5 ; экран 10". — Текст : электронный.

ISBN 978-5-7598-2071-0

В настоящей публикации описан опыт оценки удобочитаемости законодательных актов Российской Федерации на основе их синтаксического анализа методами компьютерной лингвистики. 
Для этого разработана методология машинного анализа синтаксической сложности с построением интегрального индекса. Впервые получены всеобъемлющие статистические данные о синтаксисе федерального законодательства. Авторы пришли к выводу, что законодательство с 1991 года 
стало сложнее на 30%. Также в книге содержится экспертный анализ сложившихся юридико-технических и лингвистических подходов к законотворчеству. Описаны негативные лингвистические 
практики, затрудняющие восприятие и уяснение положений законов. Представлены предложения 
по совершенствованию юридической техники вновь принимаемых законодательных актов.

УДК 340.130.53:004.912 
ББК 67.4/67.9стд1-32

Электронное издание на основе печатного издания: Сложность российских законов. Опыт синтаксического анализа / А. В. Кнутов, С. М. Плаксин, А. В. Чаплинский и др. ; Нац. исслед. ун-т «Высшая 
школа экономики». — Москва : Изд. дом Высшей школы экономики, 2020. — 311 с. — ISBN 978-57598-2174-8. — Текст : непосредственный.

В соответствии со ст. 1299 и 1301 ГК РФ при устранении ограничений, установленных техническими средствами защиты авторских прав, правообладатель вправе требовать от нарушителя возмещения убытков или 
выплаты компенсации.

ISBN 978-5-7598-2071-0
©  Н. Л. Григорьева, А. В. Кнутов, 
С. М. Плаксин, Р. Х. Синятуллин, 
А. М. Успенская, А. В. Чаплинский, 2020
©  Национальный исследовательский  
университет «Высшая школа 
экономики», 2020

СОДЕРЖАНИЕ

Предисловие .......................................................................................5

Для чего упрощать текст закона, и как эту проблему 
решают в других странах? ..................................................................7

ЧАСТЬ I
ОПРЕДЕЛЕНИЕ УРОВНЯ СЛОЖНОСТИ 
РОССИЙСКИХ ЗАКОНОВ

1. 
Как оценить сложность закона? Подходы к оценке 
 
сложности юридических текстов ...............................................13

1.1. Предыдущие исследования уровня сложности 
 
текста нормативных правовых актов .....................................13
1.2. Метрические показатели, пригодные 
 
для оценки сложности юридических текстов ....................... 21

2. 
Что усложняет текст закона? Проведение эксперимента,
 
направленного на выявление негативных 
 
лингвистических практик, усложняющих понимание 
 
юридических текстов ................................................................ 25

2.1. Подготовка к эксперименту ................................................. 25
2.2. Результаты эксперимента ..................................................... 37
2.3. Определение коэффициентов значимости 
 
метрических параметров синтаксических 
 
конструкций в части их влияния 
 
на усложнение текста ...........................................................44

3. 
Что говорят юристы? Анализ комментариев 
 
респондентов ............................................................................. 54

4. 
Сколько в России законов? Составление корпуса 
 
федеральных законодательных актов ....................................... 61

3

5. 
Насколько сложный текст российского закона? 
 
Разработка методологии и расчеты .......................................... 66

5.1. Авторская методика оценки синтаксической 
 
сложности законодательных актов ....................................... 66
5.2. Результаты анализа синтаксической сложности 
 
законов и расчеты ИСЗ ........................................................ 70

ЧАСТЬ II
ПРЕДЛОЖЕНИЯ ПО УПРОЩЕНИЮ 
ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ АКТОВ

6. 
Как не надо писать законы? Ненадлежащие 
 
лингвистические практики разработки 
 
законопроектов ......................................................................... 88

6.1. Выявленные негативные практики использования 
 
слов в законодательных актах .............................................. 88
6.2. Выявленные негативные практики в использовании 
 
словосочетаний в законодательных актах ............................ 91
6.3. Выявленные негативные практики в использовании 
 
предложений в законодательных актах .............................. 106
6.4. Выявленные негативные практики в оформлении 
 
структурных элементов законодательного акта ...................112

7. 
Как надо писать закон? Предложения 
 
по совершенствованию юридической техники 
 
вновь принимаемых законодательных актов ..........................125

Заключение ......................................................................................130

Список использованных источников .............................................132

ПРИЛОЖЕНИЯ

Приложение 1 ..................................................................................137

Приложение 2 ................................................................................. 144

Приложение 3 ................................................................................. 220

4

СОДЕРЖАНИЕ

ПРЕДИСЛОВИЕ

Данная публикация является результатом прикладного исследования «Анализ существующих юридико-технических и лингвистических подходов к разработке проектов законодательных актов, выработка предложений по их корректировке», проведенного в 2019 го ду 
Национальным исследовательским университетом «Высшая школа 
экономики».
Цель исследования — изучение массива законодательных актов 
Российской Федерации с проведением их юридико-технического и 
лингвистического анализа для выявления негативных практик (подходов) к законодательному закреплению юридических норм, затрудняющих восприятие и уяснение положений таких законодательных 
актов. Кроме того, по итогам исследования следовало сформулировать предложения по совершенствованию юридической техники 
вновь принимаемых законодательных актов.
Актуальность темы исследования обосновывается нерешенностью задач по достижению понятности нормативно-правового регулирования и возрастающей сложностью текстов законодательных 
актов. В условиях перехода к цифровой экономике начинает обсуждаться идея цифрового нормотворческого процесса. Переход к 
цифровому нормотворчеству невозможен без детального изучения 
текущего состояния юридической техники и синтаксических подходов в языке законодательных актов.
В основе исследования лежали два подхода к изучению предметной области — экспертный и машинный. В рамках экспертного 
анализа выявлялись конкретные синтаксические конструкции, которые по субъективным оценкам привлеченных экспертов вызывали затруднения в прочтении законодательных актов. Такие оценки 
обобщались в рамках экспертных панелей. Далее особенности применения подобных синтаксических конструкций в законодательных 
актах анализировались машинным методом. Для этого использовались методы компьютерной лингвистики, которые позволяли оценить применение исследуемых практик в законодательной технике 
в отношении всего корпуса законодательных актов, в редакциях, 
действующих на различные даты начиная с 1991 года. Это позволило изучить особенности синтаксиса законодательства в динамике.

5

Новизной настоящей работы является глубокий анализ синтаксиса российского законодательства и выявление негативных практик построения синтаксических конструкций, препятствующих пониманию правового регулирования. До настоящего исследования 
данный метод применялся очень ограниченно, и это не позволяло 
оценить синтаксические практики российского законодателя посредством точных метрических параметров и соответственно получить объективные выводы.
Кроме того, авторы разработали оригинальную методику определения интегрального индекса сложности конкретных законодательных текстов. Данный индекс основан на сравнении параметров 
исследуемого текста со средними и максимальными значениями таких параметров в целом по законодательству.
В рамках исследования проводился эксперимент по оценке 
уровня сложности законодательных актов. В нем приняли участие 
более 40 человек (студенты магистратуры юридических факультетов 
и юристы-практики). Для эксперимента были отобраны разные по 
сложности фрагменты законодательных актов, после прочтения которых респондентам предлагалось ответить на вопросы на понимание текста. Не все из приглашенных экспертов смогли пройти тест 
до конца. Ответы на вопросы на понимание только что прочтенного 
текста могли быть неочевидны, и уважаемые юристы-практики, по 
их отзывам, чувствовали себя в роли экзменуемых. Авторы выражают 
глубокую признательность всем участникам эксперимента, которые 
прошли его до конца, в частности проф. М.А. Краснову, А.В. Кашанину, А.О. Лебедеву и др. Также выражаем благодарность Е.В. Ковтуну, поддержавшему исследование и внесшему неоценимые предложения по его содержанию.

ПРЕДИСЛОВИЕ

ДЛЯ ЧЕГО УПРОЩАТЬ ТЕКСТ ЗАКОНА, 

И КАК ЭТУ ПРОБЛЕМУ РЕШАЮТ В ДРУГИХ СТРАНАХ?

Принимаемые в последнее время отдельные законодательные акты 
характеризуются сложной лингвистической структурой и юридической техникой, что усложняет их понимание даже профессионалами. Это может приводить к различным трактовкам закона и, как 
следствие, к необходимости толкования его положений ненормативными актами (письмами) регуляторов.
По мнению множества экспертов, язык законодательных актов 
становится от года к году сложнее. При этом данный процесс происходит на фоне универсальной тенденции к упрощению подачи 
информации, в том числе СМИ1, и все большему преобладанию в 
медиапространстве так называемой клиповой культуры2.
Таким образом, затрудняется диалог между государством и обществом.
В то же время принципы понятности, прозрачности заложены 
в Концепции открытости федеральных органов власти, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 
30.01.2014 № 93-р. В данной Концепции в качестве одного из механизмов реализации принципов открытости предусматривается 
обеспечение понятности нормативно-правового регулирования. 
Также в 2012 году в статье «Демократия и качество государства» 
В.В. Путин писал: «Необходимо улучшение языка правотворчества. 
Его надо сделать если не благозвучным (в древнем мире законы часто писали стихами для лучшего запоминания), то хотя бы понятным для адресатов норм»3.

1 Кучаков Р., Савельев Д. Сложность правовых актов в России: Лекси ческое 
и синтаксическое качество текстов / под ред. Д. Скугаревского (Серия «Аналитические записки по проблемам правоприменения»). СПб.: ИПП ЕУСПб, 2018. 
20 с.; «Понятное правительство»: шаги к открытости власти [Электронный ресурс]. URL: https://open.gov.ru/events/5510188/ (дата обращения: 16.01.2019).
2 Романов Н.А. Клиповая культура в современном медиапространстве // 
Человек. Культура. Образование. 2017. № 3 (25).
3 Путин В.В. Демократия и качество государства // Коммерсантъ. 
06.02.2012. № 20. С. 1.

7

Упрощение языка официальных документов органов государственной власти является общемировым трендом. Эта проблема 
в международной практике рассматривается шире, чем определен предмет настоящего исследования. Упрощению подлежат все 
официальные документы, исходящие от государственных органов. 
Например, в Великобритании функционирует организация Plain 
English Campaign, миссией которой является продвижение использования различными организациями простого английского 
языка при их взаимодействии с обществом. Компания разработала 
собственный знак качества «Crystal Mark», проставление которого 
разрешается на документах, признанных максимально понятными для предполагаемой аудитории. Например, знак «Crystal Mark» 
проставлен на бланке заявления на получение паспорта Великобритании4.
Ниже приводятся краткие сведения о международном опыте по 
упрощению языка как в целом официальных документов (США), 
так и законодательных актов в частности (Ирландия, Австралия, 
Новая Зеландия).

Ирландия

В Ирландии упрощением языка законодательства занимается Комиссия по реформированию законодательства5, созданная законом 
от 1975 года6. Она назначается правительством и состоит из пяти человек — практикующих судей и юристов. Роль комиссии заключается в том, чтобы держать, контролировать и проводить исследования 
с целью реформирования законодательства. За время работы было 
пересмотрено более 350 законов7. Правовая реформа включает:
 
 развитие права;
 
 его кодификацию (в том числе упрощение и модернизацию);
 
 пересмотр и консолидацию статутного права.
В 1999 году был выпущен «Консультационный документ 
по вопросам разработки и толкования законов: простой язык и 

4 URL: http://www.plainenglish.co.uk/services/crystal-mark.html.
5 URL: https://www.lawreform.ie/.
6 URL: https://www.lawreform.ie/_fileupload/RevisedActs/WithAnnotations/
EN_ACT_1975_0003.PDF.
7 URL: http://revisedacts.lawreform.ie/revacts/intro.

8

ДЛЯ ЧЕГО УПРОЩАТЬ ТЕКСТ ЗАКОНА, И КАК ЭТУ ПРОБЛЕМУ РЕШАЮТ В ДРУГИХ СТРАНАХ?

закон»8. В нем описывается международный опыт и законодательство, принципы удобочитаемости в лексике, синтаксисе, структуре, форматировании и использовании дополнительных средств 
(примеров, формул, карт, диаграмм) в нормативных актах.

Австралия

Реформа по упрощению официального стиля также проводится в 
Австралии9. Изменения официальной письменной формы в Австралии находятся в ведении Офиса парламентского адвоката (Office of 
Parliamentary Counsel — OPC)10, основанного в 1970 году. Учреждение занимается непосредственным написанием законопроектов, 
поправок к ним и подзаконных актов. Ведомства должны использовать его редакционные услуги для всех правительственных законопроектов и распоряжений, постановлений и нормативных актов 
внешних территорий и территории Джервис-Бэй, а также других законодательных актов, разработанных или утвержденных Генералгубернатором. Также Офис парламентского адвоката занимается 
публикацией нормативно-правовых актов, ведением Федерального 
реестра регулирования, обучением и консультированием.
На сайте опубликованы два документа11: «OPC’s Guide to Reducing Complexity in Legislation» и «Plain English Manual». Первый 
посвящен улучшению структуры законодательства и написанию 
положений, сокращению длины нормативных актов, разделов и 
предложений, причинам усложнения применения законодательства и другим темам. Второй документ посвящен непосредственно 
синтаксическим и лексическим правилам удобочитаемости, а также 
планированию нормативного акта и вспомогательным средствам 
(таблицам, заголовкам, разделению на параграфы и т.д.).

8 URL: https://www.lawreform.ie/_fileupload/consultation%20papers/
cpPlainLanguage.htm.
9 Шашек В.В., Харченко Н.А. Проблема ясности языка законодательства и множественности интерпретаций текстов законов (на материале статей Гражданского Кодекса Российской Федерации) // Молодой ученый. 2016. 
№ 7. С. 1191–1196. URL: https://moluch.ru/archive/111/27876/ (дата обращения: 
20.02.2019).
10 URL: https://www.opc.gov.au/.
11 URL: https://www.opc.gov.au/drafting-resources/plain-language.

ДЛЯ ЧЕГО УПРОЩАТЬ ТЕКСТ ЗАКОНА, И КАК ЭТУ ПРОБЛЕМУ РЕШАЮТ В ДРУГИХ СТРАНАХ?

9

Новая Зеландия

В Новой Зеландии также функционирует Офис парламентского адвоката (Parliamentary Counsel Office)12. Он тоже занимается публикацией нормативных актов и участвует в написании законопроектов. 
Офис парламентского адвоката работает с другими ведомствами, 
чтобы сделать законодательство, соответствующим цели, конституционно обоснованным и доступным для всех пользователей13. Доступность означает, что законодательство легко найти, легко в нем 
разобраться и понять. Меры включают и написание законодательства простым языком. Ведомство разработало стандарты простого 
языка, представленные в специальном разделе14, а также чеклист и 
принципы понятного написания законопроектов. Они касаются и 
структуры текста, синтаксиса и лексики в предложениях, тона предложений, а также использования заголовков и навигации. 
Еще одним ведомством, разработавшим стандарты простого 
языка в официальном письме, является законодательная комиссия15. В 1996 году она опубликовала свою инструкцию по написанию законопроектов «Legislation Manual Structure and Style»16.

США

В 2010 году в США был принят закон об упрощении письменной 
формы (Plain Writing Act)17. Простая письменная форма определяется как написание, которое должно быть ясным, кратким, хорошо 
организованным и следовать другим передовым методам, соответствующим теме или области и целевой аудитории. Цель этого закона заключается в повышении эффективности и подотчетности 
федеральных органов перед общественностью путем содействия 
четкой правительственной коммуникации, которую общественность может понять и использовать. Однако здесь имеются в виду 

12 URL: http://www.pco.govt.nz/.
13 URL: http://www.pco.govt.nz/strategic-goal/.
14 URL: http://www.pco.govt.nz/plain-language/.
15 URL: https://www.lawcom.govt.nz/home/welcome-law-commission.
16 URL: https://www.lawcom.govt.nz/sites/default/files/projectAvailable
Formats/NZLC%20R35.pdf.
17 URL: https://www.govinfo.gov/content/pkg/PLAW-111publ274/pdf/PLAW111publ274.pdf.

10

ДЛЯ ЧЕГО УПРОЩАТЬ ТЕКСТ ЗАКОНА, И КАК ЭТУ ПРОБЛЕМУ РЕШАЮТ В ДРУГИХ СТРАНАХ?