Административно-правовые аспекты государственного управления в России: системные подходы

Административно-правовые аспекты 
государственного управления в России. 
Системные подходы

 
НОРМА
ИНФРА-М
Москва, 2023

Б. В. Россинский

Административно-правовые 
аспекты 
государственного управления 
в России 
Системные подходы
 
Рекомендовано 
Редакционно-издательским советом 
Московского государственного юридического университета  
имени О. Е. Кутафина (МГЮА) 

 
Московский государственный юридический университет 
имени О. Е. Кутафина (МГЮА)

Р76

УДК 351/354
ББК  67.401 
Р76 

Сведения об авторе
Борис Вульфович Россинский, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации, почетный работник высшего профессионального образования Российской Федерации, профессор кафедры административного права и процесса Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), 
профессор кафедры административного и финансового права Всероссийского государственного университета юстиции (РПА Минюста России).

Россинский Б. В.
Административно-правовые аспекты государственного управления в России. Системные подходы : монография / 
Б. В. Россинский. — Москва : Норма : ИНФРА-М, 2023. — 168 с.
ISBN 978-5-00156-042-5 (Норма)
ISBN 978-5-16-015855-6 (ИНФРА-М, print)
ISBN 978-5-16-108230-0 (ИНФРА-М, online)
В монографии, освещающей многолетние исследования проблем административного права и государственного управления, рассматриваются системно-информационная природа государственного управления, роль исполнительной власти в системе государственного управления, вопросы реформирования системы государственного управления и административной ответственности как метода государственного управления. Внимание уделяется 
также проблемам изучения административного права при подготовке управленческих кадров.
Для студентов, аспирантов, научных работников, преподавателей юридических и управленческих вузов и факультетов, государственных служащих, 
практикующих юристов и всех интересующихся вопросами государственного управления, деятельности органов исполнительной власти и административной ответственности.
УДК 351/354 
ББК 67.401

ISBN 978-5-00156-042-5 (Норма) 
 
ISBN 978-5-16-015855-6 (ИНФРА-М, print) 
 
 
    
ISBN 978-5-16-108230-0 (ИНФРА-М, online)                    © Россинский Б. В., 2020

От автора

Государственное управление является сложной, многогранной деятельностью, основанной на понимании и грамотном использовании 
положений разнообразных отраслей знания, причем не только юридического, экономического, философского, исторического, социологического, политологического, психологического, но и математического, естественно-научного, технического характера. Конечно, огромная 
роль в реализации методов государственного управления принадлежит праву вообще и административному праву в частности. Хорошо 
известно, что государственное управление долгие годы отождествлялось с функционированием исполнительных и распорядительных органов, а административное право определялось как управленческое 
право. И хотя в последние десятилетия государственное управление 
все больше и больше стало пониматься в широком смысле как многогранная деятельность, а не только как работа органов исполнительной 
власти, роль последних в осуществлении государственного управления огромна.
Являясь ярым сторонником широкого подхода к государственному 
управлению (что красной нитью проходит через всю книгу, в которой 
даже есть специальный параграф «Узкое и широкое понимание системы государственного управления»), в представляемой на суд читателя 
работе я рассматриваю именно административно-правовые аспекты 
государственного управления в России. Конечно, проблемы государственного управления административно-правового характера чрезвычайно многогранны, поэтому монография посвящена лишь малой их 
толике — системно-информационным подходам к деятельности органов исполнительной власти и административной ответственности как 
методу государственного управления.
В книге отражены идеи и мысли, которые занимали меня в течение 
пятидесяти лет научной карьеры. Направления исследований, тем более за столь длительное время, как правило, не обходятся без виражей ни у одного научного работника. Ведь меняются времена, потреб

От автора

ности общества, взгляды на разрабатываемые проблемы, обстоятельства жизни ученых, наконец, их периодически начинает охватывать 
«творческий зуд», и люди уходят в иные сферы. Но, занимаясь другими проблемами, исследователи в огромной степени продолжают «эксплуатировать» накопленный багаж своих знаний, навыков, размышлений, научных пристрастий, результаты предыдущих работ. Целиком 
отрешиться от прошлого невозможно.
Так было и в моей жизни. После окончания вуза занимался проблемами управления автоматизированными техническими комплексами. Именно в это время появился сохранившийся на всю жизнь интерес к функционированию систем управления, осмыслению их информационных и иных принципов, оптимальной организации сети 
каналов прямой и обратной связи. Затем были долгие годы использования и развития накопленных знаний и сформировавшихся представлений в органах внутренних дел, главным образом в Госавтоинспекции, где пришлось заниматься уже социотехническим, а затем и 
просто социальным управлением. Последние двадцать лет связаны с 
внедрением исследовательского опыта в разрешение широкого спектра проблем деятельности органов исполнительной власти в целом, 
иных административно-правовых вопросов, в частности применения 
административной ответственности, и, наконец, в изучение методов 
государственного управления.
Книга не отвечает канонам сугубо монографических работ. Изложение научного материала сочетается с отвлечениями на публицистические, нередко даже философские размышления, авторские суждения 
о тех или иных процессах в стране. Без этого, думается, монография 
представлялась бы во многом набором ряда известных положений, обзором других работ, была бы сухой и неинтересной, не смогла бы выполнить основную задумку автора — увлечь читателей, особенно молодого поколения, административно-правовыми идеями (надеюсь, в 
чем-то оригинальными), воплощение которых в жизнь должно способствовать совершенствованию государственного управления.
Может быть, кто-то из читателей сочтет некоторые идеи, содержащиеся в монографии, фантазиями. Не страшно. Я всегда относился к 
фантастике с уважением и интересом, воспринимая ее как прогноз будущего. Буду считать книгу успешной, если хотя бы небольшая часть 
предложенного в ней воплотится в реальную практику государственного управления.
В процессе многолетних исследований мне посчастливилось общаться с большим числом лиц, занимавших руководящие должности 

От автора 
7

в государственных органах СССР и постсоветской России, беседовать 
с ними, выясняя их мнение по тем или иным проблемам государственного управления. Обобщение услышанных точек зрения использовано при формулировании отдельных выводов. Однако при подготовке 
публикаций последних лет и написании данной монографии применен 
также нечастый в юридической литературе методологический подход, 
связанный с анализом мемуарных источников.
Дело в том, что теоретические разработки в области государственного управления, даже основанные на добротном социологическом 
изучении соответствующей практики государственных органов и их 
должностных лиц, не могут дать полного представления о всех возможных деталях, тонкостях и нюансах этого сложного процесса. Многих людей, чьи опыт и суждения были бы интересны, увы, уже нет в 
живых, и понять подходы, ранее реализоваанные при решении тех или 
иных проблем, возникавших в механизме государственного управления, можно, лишь анализируя воспоминания этих лиц. Безусловно, 
мемуарная литература нередко грешит субъективизмом, тенденциозностью, неточностями (авторов, как говорится, подводит память), излишней эмоциональностью этих лиц и нередко, к сожалению, недосказанностью и полунамеками. Но точно так же, как при изучении любых явлений, отличающихся разбросом данных, анализ значительного 
числа мемуарных источников позволяет с достаточной степенью достоверности представить реальную картину происходившего.
Работая над проблемой, я проанализировал прежде всего большое 
число научных публикаций, в которых наряду с соответствующими 
теоретическими размышлениями рассмотрены как достоинства, так и 
недостатки управления конкретными социальными системными объединениями (коллективами людей, предприятиями, общественными 
формированиями, муниципальными образованиями, регионами) и даны необходимые практические рекомендации. Лишь часть из них указана в библиографическом списке, хотя он сам по себе внушителен.
Дополнительно к этому были изучены воспоминания крупных хозяйственных руководителей, видных военачальников, политических 
деятелей России, СССР, зарубежных стран и их советников, где в той 
или иной степени освещены проблемы управления отраслями промышленности, государствами в целом, международными сообществами, возникавшие в разные исторические периоды, в частности в годы 
войны, при других социальных потрясениях, с аргументацией принятых тогда организационных решений по оптимизации систем управления, направленных на устранение этих проблем. В целом проанали

От автора

зировано около шестисот источников (книг, статей, текстов выступлений, опубликованных интервью с этими лицами), основные семьдесят 
из которых указаны в библиографическом списке воспоминаний. Обобщение материалов данных источников помогло прийти к определенным суждениям, которые предлагаются в книге.
Во многом материалы монографии зиждутся на многочисленных 
статьях, написанных мной в последние годы по вопросам государственного управления, деятельности органов исполнительной власти 
и административной ответственности. Отдельные из этих статей обсуждались в административно-правовой научной среде, и коллегами были высказаны по ним как положительные, так и отрицательные 
суждения. Большинство негативных оценок с благодарностью приняты во внимание, о каких-то стоит задуматься. Все это побудило меня с уточненных позиций обобщить результаты имеющихся исследований в данной монографии и представить ее на суд читателей. Буду 
крайне признателен всем, кто ознакомится с книгой и выскажет о ней 
свое мнение.

Глава 1  
Система государственного управления

1.1. Системно-информационная природа  
государственного управления

Понятие «система», употребляемое в управленческом и информационном смысле этого слова в правоведении, было определено Д. А. Керимовым как интеграция правовых установлений и процессов в структурно упорядоченное целостное единство, обладающее относительной 
самостоятельностью, стабильностью и автономностью функционирования. При этом элементы правовой системы сами, обладая системными свойствами, являются подсистемами большой правовой системы1. 
К построению систем органов и законодательной, и исполнительной, 
и судебной власти следует подходить как к созданию подсистем единой системы органов государственной власти. Будучи социальными 
образованиями, все эти системы (подсистемы) обладают свойствами, 
присущими социальным системам.
Характеризуя социальную систему, исследователи обязательно 
подчеркивают то, что она не является простым конгломератом общественных институтов, их произвольным сочетанием, а представляет 
собой такое органическое соединение социальных элементов, которое позволяет системе обеспечивать целостное функционирование общества, решать стоящие перед ним задачи2. Отвечая на вопрос, какое 
системное свойство позволяет это сделать, Д. Д. Цабрия справедливо 
говорит, что упорядочивание взаимодействия элементов социальной 
системы, оптимальное регулирование их связей и возможность в си
1  См., например: Керимов Д. А. Философские основания политико-правовых исследований. М., 1986. С. 214—229; Он же. Методология права. М., 2000. С. 239—276.
2  См., например: Афанасьев В. Г. Общество: системность, познание и управление. 
М., 1981. С. 19; Вицин С. Е. Системный подход и преступность. М., 1980. С. 27—39; 
Цабрия Д. Д. Система управления: к новому облику (государственно-правовые аспекты). М., 1990. С. 34—35; и др.

Глава 1. Система государственного управления

лу этого развития общества в необходимом направлении обеспечивает социальное управление1.
Но и управление, органической частью которого являются сбор, 
передача и анализ информации, невозможно без взаимодействия элементов системы и организации между ними соответствующих каналов связи. Именно поэтому порядок взаимодействия входящих в 
систему элементов наряду с самой ее структурой — важнейшая характеристика системы, существеннейшая черта управления вообще 
и социального управления в частности. Социальное управление, будучи одним из компонентов общественной суперсистемы, также является системой, состоящей из большого числа взаимодействующих 
между собой элементов, соединенных широкой сетью прямых и обратных связей. Связи, соединяя составные элементы системы социального управления, ее управляющие и управляемые блоки и обеспечивая движение информации по системе, позволяют ей приобрести новые качества, дающие обществу возможность решать стоящие 
перед ним задачи2.
В. И. Кнорринг по этому поводу пишет, что «каждый из управляемых объектов является системой, состоящей из отдельных, но взаимосвязанных частей, элементов. Причем система приобретает новые 
свойства, которыми не обладают составляющие ее элементы. Так, толпа — это не сумма отдельных личностей, это новое образование, новый организм со своими особенностями, который подчиняется иным 
законам, чем составляющие ее отдельные люди»3. И далее: «...в сложных системах целое больше, чем сумма их составляющих элементов, 
свойства и возможности целого превышают свойства и возможности 
их частей...»4.
Абсолютно прав Ю. А. Тихомиров, когда, анализируя организацию 
управленческой деятельности государственных органов, в том числе 
обмен информацией между ними, приходит к выводу о том, что нель
1  См.: Цабрия Д. Д. Указ. соч. С. 34—37.
2  Подробнее см.: Россинский Б. В. Информационные подходы к необходимости формирования административного судопроизводства // Административное судопроизводство в Российской Федерации: развитие теории и формирование административнопроцессуального законодательства. Серия: Юбилеи, конференции, форумы. Вып. 7. 
Воронеж, 2013; Россинский Б. В., Уманская В. П. О системно-информационной природе правовых актов управления // Современные проблемы административного и полицейского права. Омск, 2013; Уманская В. П. Правовые акты органов исполнительной 
власти: системный подход / отв. ред. Б. В. Россинский. М., 2014; и др.
3  Кнорринг В. И. Теория, практика и искусство управления. М., 2001. С. 29.
4  Там же. С. 119.