Оценка эффективности стратегических программ развития туризма (на примере Приволжского федерального округа)

А. Н. ПОЛУХИНА  

В. П. РУКОМОЙНИКОВА 

 
 
 
 

ОЦЕНКА ЭФФЕКТИВНОСТИ  

СТРАТЕГИЧЕСКИХ ПРОГРАММ  

РАЗВИТИЯ ТУРИЗМА  

(НА ПРИМЕРЕ ПРИВОЛЖСКОГО 

ФЕДЕРАЛЬНОГО ОКРУГА) 

 
 

Монография 

 
 
 
 
 
 
 
 

 

Йошкар-Ола 

2015 

УДК 338.48 
ББК  65.05 

П 53 

 

Рецензенты: 

доктор экономических наук, профессор Е. И. Царегородцев; 

доктор экономических наук, профессор Ф. Е. Удалов; 

доктор экономических наук, профессор Е. Е. Шарафанова 

 
 

Монография подготовлена по итогам реализации первого этапа исследова
тельского проекта, направленного на изучение эффективности стратегических 
программ развития территорий в аспекте внутреннего туризма в рамках государственного задания на выполнение НИР. 

 
 
 

Полухина, А. Н. 

П 53   Оценка эффективности стратегических программ развития  

туризма (на примере Приволжского федерального округа): монография. – Йошкар-Ола: Поволжский государственный технологический университет, 2015. – 276 с. 
ISBN 978-5-8158-1574-2 

 

В монографии теоретически обоснованы разработки стратегических программ 

развития туризма, изложены подходы к оценке туристического потенциала, предпринята попытка проанализировать стратегические программы развития туризма в 
регионах Приволжского федерального округа. 

Для преподавателей и исследователей, интересующихся деятельностью в сфе
ре российского туризма, для студентов направлений подготовки «Туризм» и «Сервис», изучающих дисциплины «Менеджмент туризма», «Менеджмент сервиса», 
«Развитие туризма в регионе», «Федеральные и региональные программы в сфере 
туризма», а также для  государственных служащих, разрабатывающих стратегические программы развития территорий, и менеджеров-практиков, работающих в 
сфере туризма.   

УДК 338.48 

ББК 65.05 

 

ISBN 978-5-8158-1574-2 
© Полухина А. Н.,  

 
Рукомойникова В. П., 2015 
© Поволжский государственный 
технологический университет, 2015 

ОГЛАВЛЕНИЕ 

 

Предисловие .................................................................................................. 5 
 
Введение ........................................................................................................ 6 
 
1. МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ПРОВЕДЕНИЯ ОЦЕНКИ  
ЭФФЕКТИВНОСТИ СТРАТЕГИЧЕСКИХ ПРОГРАММ  
РАЗВИТИЯ ТУРИЗМА ................................................................................ 7 

1.1. Выбор и обоснование понятийной системы ................................... 7 
1.2. Концептуальные подходы к разработке стратегических  
программ развития туризма и оценке их эффективности .................. 20 
1.3. Описание экономических методов проведения оценки  
туристического потенциала и программ развития туризма ............... 39 
 

2. СТРАТЕГИЧЕСКИЕ ПРОГРАММЫ РАЗВИТИЯ ТУРИЗМА:  
ЭВОЛЮЦИЯ, ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА ................................................... 66 

2.1. Теоретическое обоснование программного подхода  
для сферы туризма ................................................................................ 66 
2.2. Мировой опыт разработки и внедрения стратегий развития  
туризма ................................................................................................... 86 
2.3. Краткая характеристика современных программ развития 
туризма в России ................................................................................ 105 

 
3. ТУРИСТИЧЕСКИЕ И СОЦИАЛЬНО-КУЛЬТУРНЫЕ  
РЕСУРСЫ  РАЗВИТИЯ ТЕРРИТОРИЙ ПРИВОЛЖСКОГО 
ФЕДЕРАЛЬНОГО ОКРУГА В АСПЕКТЕ ВНУТРЕННЕГО  
ТУРИЗМА ................................................................................................ 124 

3.1. Оценка динамики туристического потенциала  
регионов ПФО с 2009 по 2013 год .................................................... 124 
3.2. Модель сетевого взаимодействия социально  
ориентированных некоммерческих организаций  
и бизнес-сообществ в сфере развития туристских кластеров  
и внутреннего туризма ....................................................................... 149 
 
 
 
 

4. СТРАТЕГИЧЕСКИЕ ПРОГРАММЫ РАЗВИТИЯ  
В РЕГИОНАХ ПРИВОЛЖСКОГО ФЕДЕРАЛЬНОГО ОКРУГА ....... 171 

4.1. Сравнительная характеристика стратегических программ 
развития туризма в ПФО ................................................................... 171 
4.2. Анализ финансирования туристической отрасли  
в ПФО .................................................................................................. 200 
4.3. Сравнение эффективности реализации программ развития  
туризма в ПФО ................................................................................... 228 

 
Заключение ............................................................................................... 254 
 
Библиографический список .................................................................... 257 
 
 
 

ПРЕДИСЛОВИЕ 

 

Представленная вниманию читателей монография является итогом 

первого этапа исследований, проводимых в рамках выполнения конкурсной части государственного задания Минобрнауки России по проекту № 1378 «Социально-культурные ресурсы модернизации в оценке 
эффективности стратегических программ развития территорий в аспекте 
внутреннего туризма». Авторами монографии являются профессор кафедры сервиса и туризма А. Н. Полухина и доцент кафедры социальных 
наук и технологий Поволжского государственного технологического 
университета В. П. Рукомойникова. 

Монографическое исследование посвящено проблеме разработки 

стратегических программ развития туризма для регионов России и 
оценки их эффективности. Авторы посчитали необходимым представить проведенный ими анализ республиканских программ развития 
туризма в регионах Приволжского федерального округа и анализ туристских и социально-культурных ресурсов территорий. Одним из 
задач проектного исследования является оценка эффективности реализации стратегических программ развития регионов ПФО, сравнение 
заявленных и достигнутых целей программ, определение проблемных 
зон и методов решения выявленных проблем. В течение первого этапа 
проекта глубоко изучен программный подход к сфере туризма и осуществлено практическое исследование современного состояния стратегических программ развития туризма. Завершающим итогом можно 
считать проведение оценки степени эффективности инвестиций в региональный туризм на примере ПФО. 

Но многие проблемные области, выявленные в ходе исследований, 

требуют дальнейшего изучения на втором и третьем этапах реализации 
проекта. Значительным достижением исследовательского коллектива 
можно назвать разработку модели сетевого взаимодействия социально 
ориентированных некоммерческих организаций и бизнес-сообществ в 
сфере развития туристских кластеров и внутреннего туризма. 

Предложенные разработки и рекомендации авторов могут быть  

использованы в образовательной деятельности вузов, специализирующихся в области подготовки и переподготовки кадров высшей квалификации для предприятий, органов государственной власти и местного 
самоуправления при чтении курсов по направлениям подготовки бакалавров и магистров «Менеджмент», «Экономика», «Туризм», «Сервис», 
«Гостиничное дело». 
 

ВВЕДЕНИЕ 

 

Особенности устройства российского федеративного государства, 

специфика территориальной организации экономики, активизация противоречивых процессов регионализации и глобализации привели к усилению дифференциации национального экономического пространства и 
региональных диспропорций. Туризм является одновременно и видом 
экономической деятельности, привлекательной для предпринимателей, 
и способом реализации инициатив местных сообществ. Актуальность 
исследования обусловлена усилением региональных диспропорций в 
связи с нарастающим экономическим кризисом. Существование различных форм предпринимательской активности в рамках отдельных 
территорий требует специального изучения воздействия социальнокультурных факторов среды на развитие экономики региона. Данное 
исследование особенно важно для регионов с депрессивным уровнем 
развития экономики, но имеющих значительный, слабо используемый 
потенциал. 

Развитие внутреннего туризма в России сдерживается комплексом 

экономических, организационных и социально-культурных факторов. 
Одним из самых значимых является отсутствие в регионе стратегической 
программы развития туризма либо неэффективность ее реализации.  В 
случае плохо продуманной и слабо организованной политики государственного регулирования регионального туризма даже самые привлекательные местные инициативы не будут воплощены в действительность. В 
идеальной модели развития туризма должны присутствовать государство, 
предпринимательские структуры и НКО. Необходимым организационным условием деятельности в этом направлении является расширение 
сетевого взаимодействия НКО, государства и предпринимательских 
структур. Они могут внести существенный вклад в формирование благоприятной  для развития туризма социокультурной среды. 

Таким образом, задачей исследования является анализ структуры и  

особенностей туристских и социально-культурных ресурсов региона как 
важного фактора динамики развития и модернизации территории. Также необходимо проанализировать эффективность реализации стратегических программ развития регионов ПФО (в аспекте внутреннего туризма), оценить степень эффективности финансовых вложений в туризм 
в регионах ПФО.  

 
 

1. МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ПРОВЕДЕНИЯ 

ОЦЕНКИ ЭФФЕКТИВНОСТИ СТРАТЕГИЧЕСКИХ 

ПРОГРАММ РАЗВИТИЯ ТУРИЗМА

 
 
 

1.1. Выбор и обоснование понятийной системы 

 

В течение последних двух десятков лет существует ряд дискусси
онных вопросов по поводу понятийного аппарата, использованного в 
данной работе. К одной из самых сложных и нерешенных проблем 
понятийного аппарата сферы туризма относится возможность применения термина «отрасль» к сфере туризма. С 1 января 1976 г. в нашей 
стране действует Единый классификатор «Отрасли народного хозяйства», который был разработан Госкомитетом СССР по статистике, 
Госпланом СССР и Госкомитетом СССР по стандартам. С учетом изменений, внесенных Госстандартом СССР (№ 1-17) и Госстандартом 
Российской Федерации (№ 18/95, 18/96, 20/97, 21/97), этот классификатор приобрел современный вид и получил официальное название 
Общероссийский классификатор «Отрасли народного хозяйства» 
1.75.018. (ОКОНХ)1. Согласно классификатору, отрасли народного 
хозяйства подразделяются на сферу материального производства и 
непроизводственную сферу. В перечне отраслей непроизводственной 
сферы туризм не рассматривается в качестве  самостоятельной отрасли народного хозяйства.  

Исследователи давно попытаются  определить место туризма в 

иерархической отраслевой классификации. В классификаторе ОКОНХ 
выделяется  пять разрядов. Первый разряд включает отрасли, которые 
состоят из подотраслей, те, в свою очередь, делятся на виды; виды – на 
группы, а группы – на подгруппы. Туризм под кодом 91620 выделен  в 
отдельную отраслевую подгруппу. Следовательно, туристическая деятельность относится к пятому, низшему, разряду в иерархии отраслей 

 

1 Общероссийский классификатор «Отрасли народного хозяйства» (ОКОНХ). 1.75.018.  / 
Издание официальное Минтруда России, Госстандарта России. М.: Издательство стандартов, 1995.  

народного хозяйства России. Однако во многие отраслевые подгруппы 
входят  предприятия, учреждения и организации, производящие услуги, 
необходимые для обслуживания туристов и экскурсантов. Вполне очевидно, что под термином «туризм» выделяется далеко не полный перечень предприятий, чья деятельность необходима для удовлетворения 
туристских потребностей. Анализ классификатора ОКОНХ дает основание утверждать, что роль и значение туризма в нашей стране недооцениваются.  

В 2003 г. был веден в действие Общероссийский классификатор 

видов экономической деятельности (ОКВЭД), в  котором «туризм» 
выделен как деятельность турагентств и отнесен в подраздел «вспомогательная и дополнительная транспортная деятельность». Многие стороны экономической деятельности, связанные с туризмом, в ОКВЭД 
поставлены в разделы: «здравоохранение и предоставление социальных услуг», «гостиницы и рестораны», «предоставление прочих коммунальных и социальных услуг». В связи с этим на заседании Межведомственной рабочей группы по статистике туризма (Ростуризм и 
Росстат) 19.06.2007 был рассмотрен представленный Федеральным 
агентством по туризму документ, определяющий порядок определения 
внутренних туристских потоков в Российской Федерации, но пока не 
принят2.  

В 2008 г. в Стратегии развития туризма в Российской Федерации на 

период до 2015 года была поставлена задача на первом этапе (до 2010 
года) совершенствования существующих классификаторов экономической и производственной деятельности (ОКВЭД и ОКПД) «с целью 
внедрения в них показателей сферы туризма»3. 

Обратимся к термину «туристический потенциал». Туристическим 

потенциалом какого-либо объекта (или территории) именуется совокупность приуроченных к данному объекту (территории) природных и 
рукотворных тел и явлений, а также условий, возможностей и средств, 
пригодных для формирования туристского продукта и осуществления 
соответствующих туров, экскурсий, программ4. Под потенциалом по
 

2 Ростуризмом одобрен порядок определения внутреннего туристского потока в РФ. URL: 
http://www.priroda.ru/news/detail.php?ID=8331 
3 Стратегия развития туризма в Российской Федерации на период до 2015 года. М., 2008. 
URL: http: //russiatourism.ru/  
4 Кусков А.С., Голубев В.Л., Одинцова Т.Н. Рекреационная география. М.: Флинта, 2005. 

нимаются в основном памятники культуры, достопримечательности, 
которые могут включать как этнокультурные особенности региона, так 
и заповедные зоны. Во многих словарях под туристическим потенциалом понимают определенные средства, возможности и запасы, с помощью которых решаются и выполняются поставленные задачи5. В 
туристической сфере данное понятие используется довольно часто 
вследствие своей емкости и универсальности, способности охватывать 
большое число понятий и определений. При использовании термина 
«туристический потенциал» необходимо наполнять его правильным 
содержанием, прежде всего учитывая объект, потенциал которого используется, а также задачи, которые могут быть выделены и реализованы в ходе решения определенной проблемы. Следует отметить, что 
при описании и выявлении характеристик какого-либо региона, как 
правило, имеет место быть  оценка ее потенциала путем сравнения с 
потенциалом другого, близкого по определенным свойствам и характеристикам региона.  

Важнейшим понятием, употребляемым в монографии, является «ту
ризм» и связанные с ним термины «турист», «турпродукт», «туриндустрия», «туроператор», «турагент». Согласно федеральному закону «Об 
основах туристской деятельности», туристская деятельность – это туроператорская и турагентская деятельность, а также иная деятельность по 
организации путешествий6. В закон внесены поправки в определения 
терминов «туризм», «турист», «туристский продукт». Термин «тур» 
выведен из официального обращения. Туризм – это временные выезды 
(путешествия) граждан Российской Федерации, иностранных граждан и 
лиц без гражданства с постоянного места жительства в лечебнооздоровительных, 
рекреационных, 
познавательных, 
физкультурно
спортивных, профессионально-деловых, религиозных и иных целях без 
занятия деятельностью, связанной с получением дохода от источников в 
стране (месте) временного пребывания. Турист – лицо, посещающее 
страну (место) временного пребывания в лечебно-оздоровительных, 
рекреационных, познавательных, физкультурно-спортивных, профессионально-деловых, религиозных и иных целях без занятия деятельностью, связанной с получением дохода от источников в стране (месте) 

 

5 Ушаков Д.С. Прикладной туроперейтинг. М., 2004. 
6 Об основах туристской деятельности Российской Федерации: федеральный закон РФ от 
04.10.96 № 132-ФЗ. 

временного пребывания,  на период от 24 часов до 6 месяцев подряд или 
осуществляющее не менее одной ночевки в стране (месте) временного  
пребывания. Туристский продукт – комплекс услуг по перевозке и размещению, оказываемых за общую цену  (независимо от включения в 
общую цену стоимости экскурсионного обслуживания и (или) других 
услуг)  по договору о реализации туристского продукта7.  

Туризм не является товаром первой жизненной необходимости, по
этому  он становится насущной потребностью человека только  при  
определенном  уровне его дохода и определенном уровне богатства общества. Оказание туристических услуг или услуг отдыха и развлечения 
относится к процессу удовлетворения вторичных услуг, направленных 
на процесс социализации и самореализации (исходя из концепции 
А. Маслоу). Следовательно, потребность человеческого общества в туристических услугах необходимо формировать специально, чем и 
должны заниматься субъекты туристической индустрии. 

Туристическая индустрия включает в себя организаторов туризма – 

туристические предприятия по разработке, продвижению и реализации 
туристского продукта (туроператоры и турагенты). Туроператоры выполняют функции организаторов и создателей комплексного продукта 
для группового туризма, а турагенты  выступают посредниками по продаже сформированных туроператором туристских продуктов.  

Другой сегмент в индустрии туризма – предприятия, предоставля
ющие услуги по размещению (гостиницы, мотели, пансионаты, дома 
отдыха). Размещение занимает центральное место в комплексе услуг, 
предоставляемых туристам во время путешествия, и является неотъемлемой частью каждого туристского продукта. Средства размещения, под 
которыми понимают любой объект, регулярно или эпизодически предоставляющий места для ночевки, составляют основу туристической индустрии. На сектор предприятий размещения приходится до 65% занятых в туристической сфере и 68% поступлений от туризма8. 

В системе туристической индустрии важными являются предприя
тия питания: рестораны, кафе, бары. При организации питания туристов 
используются различные методы обслуживания.  

 

7 О внесении изменений в федеральный закон «Об основах туристской деятельности Российской Федерации»: федеральный закон РФ от 17.01.2007-ФЗ. 
8 Сенин В.С., Денисенко А.В. Гостиничный бизнес: классификация гостиниц и других 
средств размещения. М., 2006. С. 16.