Экономика и финансы общественного сектора

Москва
ИНФРА-М
2022

ЭКОНОМИКА И ФИНАНСЫ
ОБЩЕСТВЕННОГО СЕКТОРА

Е.В. ПОНОМАРЕНКО

Рекомендовано УМО вузов России 
по образованию в области финансов, 
учета и мировой экономики в качестве учебника 
для студентов, обучающихся по направлению 
38.03.01 «Экономика» (уровень магистратуры)

УЧЕБНИК

Пономаренко Е.В. 
Экономика и финансы общественного сектора : учебник  / 
Е.В. Пономаренко. — Москва : ИНФРА-М, 2022. — 377 с. — 
(Высшее образование: Магистратура). 

ISBN 978-5-16-005663-0 (print)
ISBN 978-5-16-101883-5 (online)

В учебнике «Экономика и финансы общественного сектора», 
специально разработанном для образовательных программ в магистратуре и программ МВА и МРА, с позиций экономической теории 
общественного сектора излагаются в единстве современные подходы   к целям и механизмам осуществления экономических реформ 
в общественном секторе, финансах общественного сектора, а также 
дается оценка прикладным аспектам их  реализации  в Российской 
Федерации. Особое внимание уделяется  практическим  вопросам  
современного бюджетного устройства, налоговой системы, инструментам межбюджетного регулирования  в федеративном государстве, 
ходу бюджетных реформ и повышению эффективности управления 
общественными финансами в России и  за рубежом.
Курс предназначен для магистров и слушателей  программ МРА 
и МВА, специализирующихся в области  экономики, финансов, государственного и муниципального управления.

ББК 65/.261я73

УДК 33+336(075.8)
ББК 65/.261я73
         П56

П56

ISBN 978-5-16-005663-0 (print)
ISBN 978-5-16-101883-5 (online)
© Пономаренко Е.В., 2013

Рецензенты: 
Н.Н. Думная – д-р экон. наук, профессор, зав. кафедрой микроэкономики 
Финансового университета при Правительстве РФ;
Е.В. Савенкова – д-р экон. наук, профессор экономического факультета 
РУДН;
И .Н. Мысляева – д-р экон. наук, профессор МГУ им. М.В. Ломоносова

ФЗ 
№ 436-ФЗ
Издание не подлежит маркировке 
в соответствии с п. 1 ч. 4 ст. 11



ВВЕДЕНИЕ

В настоящее время сравнительно новая дисциплина «Экономика 
общественного сектора» получила широкое признание и распространение в учебных планах подготовки экономистов, специалистов по 
государственному и муниципальному управлению и т.д. Эта дисциплина в числе региональной (вузовской) компоненты соответствует 
требованиям действующего государственного образовательного 
стандарта высшего профессионального образования по направлению 
«Экономика», а также вошла в состав дисциплин новых государственных образовательных стандартов «третьего поколения».
Уже не только в ведущих (МГУ им. М.В. Ломоносова, НИУ ВШЭ, 
РУДН и т.д.), но и во многих  региональных  российских университетах дисциплина «Экономика общественного сектора» прочно заняла 
важное место в подготовке студентов — бакалавров и магистров по 
направлениям «Экономика», «Менеджмент», «Государственное и 
муниципальное управление». 
В Российском университете дружбы народов (РУДН) на экономическом факультете с 2004 г. дисциплины «Экономика общественного сектора» и «Финансы общественного сектора» читаются 
студентамбакалаврам в течение двух семестров, студентам специалитета — одного семестра. С 2010 г. в рамках  новой магистерской 
программы «Финансовое управление в секторах экономики» проводится дальнейшее углубленное изучение  проблем и механизмов их решений в общественном секторе, секторе регионального управления, 
финансовом секторе, которое основывается на знаниях, полученных 
в бакалавриате.
Разработка настоящего учебника вызвана потребностями разноуровневой подготовки студентов в бакалавриате,  затем  магистратуре 
по программам курсов, которые взаимно дополняют и углубляют 
компетенции обучающихся в рамках читаемых дисциплин по экономике и финансам общественного сектора.
Курс состоит из нескольких составляющих: две первые части читаются на первой образовательной ступени – в бакалавриате, третья 
и четвертая – в магистратуре. Первая часть — экономическая теория 
общественного сектора, посвящена изложению микроэкономической теории государства как субъекта рыночной экономики, теории 
институциональных провалов рынка и изъянов государства, основ институциональной теории современного государства. Вторая часть курса — финансы общественного сектора, носит более прикладной характер и знакомит с основами теории и истории общественных финан

сов, государственных расходов, налогов, бюджетного федерализма 
и инструментов бюджетного регулирования в странах с различным 
государственным устройством, а также основными направлениями 
реформ общественного сектора.
Третья часть курса — реформы общественного сектора, направлена 
на развитие компетенций, углубленное изучение  теоретического 
инструментария экономики общественного сектора и его практического применения в рамках преодоления институциональных изъянов 
рынка и государства в России в ходе реформ естественных монополий — электроэнергетики, жилищнокоммунального хозяйства 
(ЖКХ), российских железных дорог; преодоления бюрократической 
монополии на основе административной реформы; последствий 
мирового экономического кризиса, при производстве различных 
общественных благ — здравоохранения, образования и т.д. Особое 
внимание уделяется современным бюджетным реформам, направленным на повышение эффективности общественных финансов. 
Настоящий учебник подготовлен для магистров и слушателей программ МВА и МРА на основе курсов, читаемых автором в Российской 
академии государственной службы при Президенте РФ (в настоящее время — Российской академии народного хозяйства и государственной службы) и Российском университете дружбы народов. 
Он разработан в продолжение и углубление курсов по экономике и 
финансам общественного сектора на базе учебника,  используемого при подготовке бакалавров и специалистов: Пономаренко Е.В., 
Исаев В.А. Экономика и финансы общественного сектора (основы 
теории эффективного государства). — М.: ИНФРАМ, 2007. 
Автор выражает глубокую благодарность своим коллегам за поддержку идеи создания настоящего учебника: проф. В.А. Исаеву, 
проф. А.Я. Быстрякову, проф. И.В. Подпориной, доц. Е.И. Столяровой и всем другим, с кем все эти годы обсуждались, реализовывались 
в образовательном процессе и научных исследованиях основные идеи 
развития  экономики общественного сектора России.  Надеюсь, что 
предлагаемый учебник будет полезен всем изучающим современные 
проблемы государственного (общественного) сектора экономики, 
общественные финансы России, и буду признательна за конструктивные замечания и предложения по его усовершенствованию.



Часть I

ЗаКОНОМЕРНОстИ ФОРМИРОВаНИЯ  

ОБЩЕстВЕННОГО сЕКтОРа ЭКОНОМИКИ РОссИИ

Раздел 1.  РаЗВИтИЕ тЕОРИИ 

ОБЩЕстВЕННОГО сЕКтОРа ЭКОНОМИКИ 

И РОссИйсКаЯ пРаКтИКа

Глава 1. ЭКОНОМИЧЕсКаЯ тЕОРИЯ 

ОБЩЕстВЕННОГО сЕКтОРа ЭКОНОМИКИ

1.1. ОБЩЕстВЕННый сЕКтОР РыНОЧНОй ЭКОНОМИКИ — 
ЭКОНОМИЧЕсКОЕ сОДЕРжаНИЕ, тЕНДЕНцИИ РаЗВИтИЯ 

И РаспОлаГаЕМыЕ РЕсуРсы

Современное общество, как известно, состоит из ряда секторов. 
Первый сектор — государственный. Он включает органы государственной власти и управления всех уровней. Второй сектор — предпринимательский, частный. Это сектор  негосударственных коммерческих 
фирм, действующих на основе рыночных законов. Третий сектор — 
некоммерческий, представляющий собой совокупность государственных и негосударственных некоммерческих организаций всех 
направлений деятельности. Еще один сектор представляют домашние 
хозяйства, охватывающие все группы населения.
Рыночная система является идеальной, или «совершенной», если 
все товары и услуги добровольно обмениваются на деньги по рыночным ценам. Такая система извлекает максимум прибыли из существующих ресурсов без вмешательства государства, необходимость 
которого полностью отсутствует, поскольку имеет место абсолютно 
свободная рыночная экономика. Тогда, согласно экономической 
теории благосостояния, если такая экономика является экономикой 
совершенной конкуренции и если в ней существует полный набор 
рынков, она достигает эффективности по Парето: никто не может 
повысить своего благосостояния, не ухудшив благосостояния других. 
Итак, если допустить, что социальные решения должны основываться 
на благосостоянии индивидуума и индивидуумы лучше знают свои 
потребности, можно сделать предположение, что государственное 



вмешательство на основе принципов эффективности не является 
необходимым.
Вместе с тем известные экономисты, лауреаты Нобелевской премии  Энтони Аткинсон и Джозеф Стиглиц, рассматривая теорию благосостояния и государственное вмешательство, опровергли эту точку 
зрения. Данное предположение об эффективности конкурентного 
равновесия используется в качестве отправной точки для объяснения 
роли государства — развивается экономическая теория общественного 
сектора, фактически обосновывающая идею нахождения оптимального государственного вмешательства в рыночную экономику, речь 
идет об эффективном государстве.
Общественный сектор рыночной экономики включает  государственный сектор со всем многообразием его экономических, административных и других ресурсов, инструментов (бюджет, налоги, 
государственные расходы, государственная собственность, государственное предпринимательство), сектор местного самоуправления 
(местные финансы, местная собственность и т.д.), а также некоммерческие организации, обслуживающие домашние хозяйства, поскольку 
деятельность всех трех составляющих направлена на обеспечение и 
предоставление общественных благ потребителям.
Теоретические обоснования объективной необходимости  и экономической сущности государственного (общественного) сектора в 
рыночной экономике принято связывать с именем американского 
профессора-экономиста П. Самуэльсона, ставшего в середине 50х гг. 
ХХ в. основоположником теории общественного блага.  Из анализа 
свойств чистого общественного блага (неделимость, доступность 
всем гражданам и предоставление государством) следует вывод о 
необходимости распределения финансовых ресурсов в обществе 
между государственным и частным рыночным секторами. Исследовав 
провалы рынка, в которых «невидимая рука рынка» не может действовать эффективно в силу объективных обстоятельств, теория общественного блага (или блага коллективного пользования)  доказывает 
необходимость вмешательства государства для снятия отрицательных 
последствий действия рыночных механизмов. Поэтому ведущая роль 
отводится здесь регулированию предложения общественных благ, 
с одной стороны,  и достижению оптимальности государственных 
расходов — с другой. 
Первая предпосылка экономики общественного сектора исходит из 
того, что государство, как и коммерческие фирмы, и некоммерческие 
организации, действует в рыночной среде. Поэтому потребность  его 
участия в экономических  процессах возникает тогда, когда действие 
рынка не обеспечивает оптимального использования ресурсов и 
достижения целей развития всего общества. Государство рассматривается как  конкурент частных фирм на рынке, как партнер, который 



производит специфические товары и услуги (общественные блага) 
и несет ответственность за  их поставку, действует в условиях, свойственных смешанной рыночной экономике. 
Вторая исходная предпосылка  экономики общественного сектора 
заключается в том, что для достижения целей государство использует 
главным образом финансовые инструменты (налоги, государственные 
расходы и т.д.). Почему именно финансовые? Ответ прост: потому 
что представляющие государство органы власти и управления, в 
отличие от других субъектов рынка, обладают особыми правами 
или преимуществами — правом принуждения, причем на основании 
закона. Именно государство устанавливает и поддерживает экономический порядок, защищает права других субъектов — предприятий, 
домохозяйств, некоммерческих организаций. Для реализации этих 
прав, а также для других функций, делегированных обществом, 
государство аккумулирует государственные финансовые ресурсы на 
основе законного изъятия (налогообложения) части дохода других 
субъектов рыночных отношений. Концептуальной задачей для 
экономики общественного сектора  является определение возможности оптимизации принудительного перераспределения ресурсов для 
достижения оптимальных параметров экономической и социальной 
эффективности.
В рыночной экономике существует целый ряд ситуаций, при которых свободное действие рыночных сил не обеспечивает оптимального использования ресурсов. В  экономической науке эти ситуации 
получили название провалов рынка, а сама теория, исследующая эти 
ситуации,  была названа теорией провалов рынка.
Провалы рынка — это ситуации, в которых субъекты рыночного 
хозяйства, действующие в рыночной среде, не могут или не имеют 
стимулов производить блага (услуги) в социально приемлемых размерах и с должным качеством.
К основным недостаткам, или провалам рынка, экономическая 
теория относит:
развитие монополий, в том числе естественные монополии (когда 
конкуренция либо ограничена, либо невозможна);
наличие внешних эффектов (производитель блага может переложить часть своих издержек на других либо предоставить дополнительные блага, не располагая возможностью потребовать оплату за 
их предоставление);
проблему асимметричной информации (например, в здравоохранении, когда пациент самостоятельно не может выбрать оптимальный 
метод лечения, поэтому на рынке может возникать диктат производителя);
наличие неполных рынков (например, в страховании — невозможность рынка обеспечить страхование потерь вкладчиков при банк



ротстве банков, страхование недвижимости при массовых пожарах 
или наводнениях, страхование от болезней пожилых людей и т.д.);
производство общественных благ (или благ коллективного пользования);
макроэкономическую нестабильность (колебания экономической 
активности, безработица, инфляция, недогрузка производственных 
мощностей и т.д.). 
Центральное место  в анализе провалов рынка занимают исследования общественных товаров или общественных благ. Теория общественного блага весьма важна для понимания возможных механизмов 
разрешения противоречий между свободным выбором индивида и 
долгосрочными предпочтениями общества, которые невозможно 
решить без вмешательства государства.
Выделим основные критерии,  характеризующие общественные 
блага.
Вопервых, исходя из возможности только коллективного либо 
только индивидуального потребления все блага (товары, услуги) 
делятся на чистые общественные блага, чистые частные блага и 
смешанные общественные блага.
Общественное благо  общедоступно   как, например, национальная 
оборона или охрана правопорядка, причем их потребление одним 
человеком не исключает других потребителей.  Такие экономические 
характеристики убеждают в нецелесообразности взимания платы за 
потребление общедоступных общественных благ, поэтому у частных 
производителей нет стимулов к их производству. Такие общественные блага называются чистыми общественными благами в отличие от 
чистых частных благ, которые обладают конкурентностью и исключаемостью из потребления.  Никто добровольно не хочет платить за 
благо общего пользования, считая, что он либо без него обойдется, 
либо сможет им воспользоваться не оплачивая.
Для решения этой проблемы государство может принять решение 
о производстве общественных благ на  государственных предприятиях, может привлечь к производству общественных благ частные 
предприятия на основе государственного заказа, однако для этого 
необходимы ресурсы, которые аккумулируются с помощью системы 
общих и местных налогов.
Налоги выступают особой формой платы за общественные блага  и 
услуги. Решение проблемы производства общественных благ ведет к 
развитию государственного предпринимательства, налогообложения, 
системы государственных закупок.
Между двумя полюсами экономических благ (чистые общественные блага и чистые частные блага) находится огромный спектр смешанных общественных благ, которые обладают исключаемостью, но 
неконкурентны в потреблении, — это блага общей собственности и 



совместного пользования, за которые может быть установлена цена 
(дороги, мосты, музеи, больницы и т.д.). 
Большинству  смешанных общественных благ присущи следующие 
свойства: потребление их невозможно вне ограниченной зоны или 
вне особой категории лиц. В этих случаях вмешательство государства 
не всегда необходимо. Частные инициативы типа «клубов», для которых установлено право входа, часто в состоянии в достаточной мере 
снижать издержки на исключение, что позволяет сделать экономически возможным предоставление локального общественного блага. 
Смешанные общественные блага могут производиться государством, 
рынком и некоммерческим сектором (пример – развитие частных больниц, негосударственных образовательных учреждений, строительство 
и эксплуатация автомобильных и железных дорог и т.п.).
Другим важным критерием, характеризующим общественные 
блага, является масштаб их потребления: национальный, региональный, 
местный, локальный. Существуют общенациональные общественные 
блага (обороноспособность, общедоступность образования),  а также 
региональные, локальные — хорошие дороги, парки и т.д.  Примером 
общественного блага может быть  внедрение инноваций, формирование и использование знания, интеллекта.
В экономической литературе в последние годы представлены 
различные виды классификаций общественных благ в зависимости от выбранных критериев анализа. Выделим следующий подход, 
который носит выраженный прикладной характер с точки зрения 
производства общественных благ и их предоставления населению 
сектором  государственной власти и управления1. 

Все виды деятельности сектора государственного управления объединены в три большие группы:
1) оказание услуг (общественных благ) общегражданского характера;
2) виды деятельности по развитию экономики;
3) предоставление социальных благ и услуг. 
К первой группе общественных благ относятся общественные 
услуги общего назначения — проведение выборов, референдумов 
для реализации демократических свобод, формирование исполнительных, законодательных и судебных органов власти, защита прав 
собственности и других прав, обеспечение национальной обороны, 
общественного порядка, безопасности и  т.п. Важнейшей целью предоставления общественных благ общегражданского характера является обеспечение макроэкономической, политической и социально
1 
Данная классификация  принадлежит И.А. Погосову и представлена  в 
учебнике: Экономика общественного сектора / Под ред. П.В. Савченко, 
И.А. Погосова, Е.Н. Жильцова. – М.: ИНФРАМ, 2009. Гл. 1.

экономической стабильности  в стране, определение стратегических 
приоритетов ее развития и тактических методов их достижения.
В демократической стране  выявление предпочтений граждан 
осуществляется на основе общественного выбора (на основе оценки предвыборных программ различных партий, движений), а также 
согласования разнонаправленных интересов граждан, их групп. 
Механизмом такого согласования и определения преобладающих 
предпочтений в  производстве и потреблении общественных благ 
выступает деятельность избранных органов власти и управления, в 
стране с федеративным устройством  такие органы власти действуют 
на всех уровнях: федеральном, региональном и местном.
К общедоступным благам относятся  также услуги по обеспечению 
обороны, внутренней (правоохранительная деятельность) и внешней 
безопасности страны.  
К следующей группе относятся виды деятельности сектора государственного управления, направленные на развитие экономики. Речь 
идет о проведении экономической политики (денежно-кредитной, 
инвестиционной, инновационной, политики труда и занятости, 
бюджетной, налоговой, тарифной, валютной и т.д.), в том числе — 
организации денежного обращения и кредита (в большинстве 
стран этим занимаются центральные банки, принадлежащие государству), разработке и обеспечении стратегических приоритетов 
экономического развития, создании и поддержке транспортной, 
коммуникационной, информационной, рыночной инфраструктуры, 
поддержке конкуренции, фундаментальных и прикладных научных 
исследований. 
Важнейшими направлениями в экономической сфере является регулирование деятельности естественных монополий в сфере 
электроэнергетики, пассажирского транспорта, предоставления 
услуг жилищнокоммунального хозяйства, от количества и качества 
которых напрямую зависит уровень жизни всех граждан, развитие 
муниципалитетов, городских и сельских поселений.
Третья группа общественных благ, предоставляемых общественным сектором, представлена социальными благами и услугами. Речь 
идет о формировании социальной политики в целом и о реализации 
всех ее составляющих — регулирование доходов, занятости, обеспечение социальной инфраструктурой, развитие образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологической безопасности.
 В действительности ни одна экономика не соответствует идеальной системе, в которой без всяких затруднений действуют принципы 
«невидимой руки» рынка. Любая рыночная экономическая система 
испытывает недостатки, которые неизбежно приводят к социальным 
болезням: загрязнение окружающей среды, безработица, расслоение 
общества на богатых и бедных.  В качестве регулятора экономической