Система государственного и муниципального управления

НОРМА
ИНФРАМ
Москва, 2021

В. Е. Чиркин
Система
государственного
и муниципального
управления

6е издание, переработанное

Учебник для бакалавриата

Институт государства и права РАН

УДК 351/354(075.8)
ББК 67.401я73
Ч64

Сведения об авторе
Вениамин Евгеньевич Чиркин — доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ, заслуженный юрист РФ, главный научный сотрудник Института государства и права РАН. Автор около 600 публикаций,
в том числе учебников по конституционному праву России и зарубежных
стран, по публичному управлению, государственному и муниципальному
управлению; монографий «Конституционное право: Россия и зарубежный
опыт», «Современное государство», «Конституция: российская модель»,
«Публичная власть», «Государственная власть в развивающихся странах»,
«Основы сравнительного государствоведения», «Юридическое лицо публичного права», «Законодательная власть», «Верхняя палата современного парламента.Сравнительноправовоеисследование»,«Главагосударства.Сравнительноправовое исследование», «Государствоведение», «Конституционное
право:курсдляпреподавателей,аспирантов,магистрантов»,«Конституционнаятерминология»идр.
Рецензенты:
Т. Я. Хабриева, академик РАН, доктор юридических наук, профессор;
Н. Ю. Хаманева, доктор юридических наук, профессор.

Чиркин В. Е.
Ч64
Система государственного и муниципального управления : учебник для бакалавриата / В. Е. Чиркин. — 6е изд.,
перераб. — Москва : Норма : ИНФРАМ, 2021. — 400 с.
ISBN 9785917686127 (Норма)
ISBN 9785160150376 (ИНФРАМ, print)
ISBN 9785161075289 (ИНФРАМ, online)
В учебнике рассматриваются взаимосвязи и особенности государственного и муниципального управления, управленческие структуры, прямые и обратные связи в управленческом процессе, органы государственного и муниципального управления, государственная и муниципальная служба, роль должностных лиц государственного и муниципального управления, вопросы
эффективности различных структур управления. Анализируются возможности и своеобразие управленческих институтов и процедур.
Для студентов вузов, обучающихся по направлениям подготовки «Государственное и муниципальное управление» и «Юриспруденция», а также для сотрудников органов управления.
УДК 351/354(075.8)
ББК 67.401я73

ISBN 9785917686127 (Норма)
© Чиркин В. Е., 2013
ISBN 9785160150376 (ИНФРАМ, print)
© Чиркин В. Е., 2019,
ISBN 9785161075289 (ИНФРАМ, online)
с изменениями

Оглавление

Принятые сокращения ...........................................................................9

Предисловие ........................................................................................10

Глава 1. Государственное, региональное,
муниципальное управление — социальная деятельность,
отрасль знания, учебная дисциплина ..........................................12

§ 1. Сущность государственного, регионального,
муниципального, иного публичного управления .............12
§ 2. Государственное, региональное, муниципальное,
иное публичное управление как отрасль знания
и учебная дисциплина .......................................................23

Глава 2. Территориальный публичный коллектив (сообщество),
публичная власть и публичное управление .................................32

§ 1. Территориальный публичный коллектив (сообщество) ...32
§ 2. Государственное, региональное, муниципальное
управление, управление в других территориальных
публичноправовых образованиях — реализация
публичной власти и публичного управления ...................37

Глава 3. Структура публичного управления .........................................41

§ 1. Субъект, объект, содержание государственного,
регионального, муниципального управления ..................41
§ 2. Представительная, непосредственная
и «управленческая» демократия в государственном,
региональном, муниципальном управлении ....................46
§ 3. Институты, формы и методы в государственном,
региональном, муниципальном управлении ....................59
§ 4. Администрирование и менеджмент в государственном,
региональном, муниципальном управлении ....................66
§ 5. Нормативная основа государственного, регионального,
муниципального управления .............................................84

Глава 4. Территория государства и публичное управление ...................92
§ 1. Территория государства и ее составные части ..................92
§ 2. Формы территориального публичного управления ..........97

Глава 5. Публичное управление: человек, коллектив (сообщество,
объединение), общество ............................................................109
§ 1. Публичное управление и человек ....................................109
§ 2. Публичное управление и коллектив (сообщество) .........117
§ 3. Публичное управление и общество .................................123

Глава 6. Государство как управляющая система ................................130
§ 1. Государство и иные территориальные
публичноправовые образования ....................................130
§ 2. Государственная власть, государственное управление,
формы государства и государственный режим ...............137
§ 3. Государственный аппарат, государственная организация,
государственный орган, государственное учреждение,
государственная служба и должностное лицо .................145
§ 4. Институты непосредственной демократии
в государственном управлении ........................................158

Глава 7. Функции государства и государственное управление ...........163
§ 1. Функции государства .......................................................163
§ 2. Государственное управление в сфере экономики ...........168
§ 3. Государственное управление
в сфере социальных отношений ......................................180
§ 4. Государственное управление
в административнополитической сфере .......................185
§ 5. Государственное управление в сфере культуры
и духовной жизни общества ............................................196
§ 6. Государственное управление
и сфера личной жизни человека ......................................199
§ 7. Межотраслевое государственное управление .................200

Глава 8. Глава государства в системе государственного управления ....202
§ 1. Роль главы государства в управлении государством .......202
§ 2. Полномочия и деятельность
Президента Российской Федерации ...............................209
§ 3. Выборы Президента Российской Федерации,
его ответственность и досрочное прекращение
полномочий ......................................................................223

6
Оглавление

Глава 9. Законодательная власть
в системе государственного управления ....................................227
§ 1. Роль законодательной власти
в государственном управлении ........................................227
§ 2. Формирование, структура, полномочия
и порядок деятельности российского парламента ..........231
§ 3. Совет Федерации и его участие
в управлении государством ..............................................236
§ 4. Государственная Дума и ее участие
в управлении государством ..............................................244
§ 5. Законодательный процесс ................................................249

Глава 10. Исполнительная власть
в системе государственного управления ....................................257
§ 1. Роль органов исполнительной власти
в государственном управлении ........................................257
§ 2. Состав, порядок формирования и функции
Правительства Российской Федерации ..........................260
§ 3. Полномочия Правительства Российской Федерации
и его деятельность ............................................................265
§ 4. Ответственность Правительства Российской Федерации
и прекращение его полномочий ......................................273

Глава 11. Судебная власть в системе государственного управления .....276
§ 1. Роль судебной власти в государственном управлении ....276
§ 2. Судебная система Российской Федерации .....................280
§ 3. Конституционные принципы правосудия ......................289

Глава 12. Прокуратура в системе государственного управления ........292
§ 1. Место и роль прокуратуры
в государственном управлении ........................................292
§ 2. Прокурорский надзор ......................................................295

Глава 13. Другие органы в системе государственного управления
и органы государственного управления на местах ....................298
§ 1. Центральные органы с особым статусом .........................298
§ 2. Органы государственного управления на местах ............307

Глава 14. Публичное управление
в субъектах Российской Федерации .........................................310
§ 1. Публичнотерриториальное устройство
субъектов Российской Федерации ..................................310

Оглавление
7

§ 2. Законодательный (представительный) орган
субъекта Российской Федерации ....................................311
§ 3. Органы исполнительной власти
субъекта Российской Федерации ....................................319
§ 4. Институты непосредственной демократии
в управлении субъекта Российской Федерации .............327

Глава 15. Муниципальная публичная власть
и местное самоуправление ........................................................330
§ 1. Понятия местного управления
и местного самоуправления .............................................330
§ 2. Муниципальное образование ..........................................341
§ 3. Полномочия органов Российской Федерации,
ее субъектов и муниципальных образований
в сфере местного самоуправления ...................................347
§ 4. Органы и должностные лица
местного самоуправления ................................................352
§ 5. Муниципальная служба ...................................................366
§ 6. Институты непосредственной демократии
в местном самоуправлении ..............................................368

Глава 16. Ответственность в государственном, региональном,
муниципальном управлении ......................................................383
§ 1. Правонарушения и ответственность ...............................383
§ 2. Государственный контроль за деятельностью
органов местного самоуправления
и ответственность государственных
и муниципальных органов, организаций,
служащих за правонарушения
в сфере государственного и муниципального
управления .......................................................................385
§ 3. Ответственность негосударственных организаций
и лиц, не находящихся на государственной
или муниципальной службе, за правонарушения
в сфере государственного и муниципального
управления .......................................................................394

8
Оглавление

Принятые сокращения

АиФ — «Аргументы и факты»
ГК РФ — Гражданский кодекс Российской Федерации
ГПК РФ — Гражданский процессуальный кодекс Российской
Федерации
КоАП РФ — Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях
МРОТ — минимальный размер оплаты труда
ООН — Организация Объединенных Наций
РГ — «Российская газета»
ТК РФ — Трудовой кодекс Российской Федерации
УК РФ — Уголовный кодекс Российской Федерации
УПК РФ — Уголовнопроцессуальный кодекс Российской Федерации

Предисловие

Подготовка бакалавров по направлению «Государственное и
муниципальное управление» (федеральный стандарт 2014 г.)1
предполагает изучение многих общегуманитарных (например,
философия), общепрофессиональных (теория управления и т. д.)
и специальных (административное право и проч.) дисциплин.
Данный учебник призван дать студенту, будущему менеджеру,
управленцу, знание об основах государственного и муниципального2 (от лат. municipium — самоуправляющаяся община) управления, а также управления в субъектах федераций, в выделяемых административнотерриториальных единицах (например, префектуры в округах Москвы).
В учебнике все эти уровни публичного управления изучаются в
целостном виде, как определенная система элементов (организаций, органов, учреждений, должностных лиц, государственных,
региональных муниципальных публичных служащих), связей
между ними, их деятельности. Где бы ни работал потом выпускник вуза — в центральном аппарате министерства, у губернатора
субъекта РФ (края, области, автономного округа и др.), в учреждении социального обслуживания, мэрии, районной управе, общественном объединении, акционерном обществе и т. д., он должен иметь представление о целостной системе публичного управления в обществе.

1 См. приказ Министерства образования и науки РФ от 10 декабря 2014 г.
№ 1567 «Об утверждении Федерального государственного образовательного
стандарта высшего образования по направлению подготовки 38.03.04 Государственное и муниципальное управление (уровень бакалавриата)». Название «Государственное и муниципальное управление» не исчерпывает всех форм публичного управления. Такое управление осуществляется также от имени субъектов РФ
(многие субъекты РФ (республики в составе Российской Федерации) имеют свои
конституции), а за рубежом — и от имени территориальных автономных образований (например, Шотландия в Великобритании).
2 Публичное управление осуществляется также со стороны органов и назначенных должностных лиц в административнотерриториальных единицах. Региональное управление в России — это прежде всего управление от имени субъектов РФ. Управление в административнотерриториальных единицах рассматривается отдельно.