Книжная полка Сохранить
Размер шрифта:
А
А
А
|  Шрифт:
Arial
Times
|  Интервал:
Стандартный
Средний
Большой
|  Цвет сайта:
Ц
Ц
Ц
Ц
Ц

Система государственного и муниципального управления

Покупка
Основная коллекция
Артикул: 090600.08.01
К покупке доступен более свежий выпуск Перейти
Рассматриваются взаимосвязи и особенности государственного и муниципального управления, управленческие структуры, прямые и обратные связи в управленческом процессе, органы государственного и муниципального управления, государственная и муниципальная служба, роль должностных лиц государственного и муниципального управления, вопросы эффективности различных структур управления, анализируются возможности и своеобразие управленческих институтов и процедур. Для студентов вузов, обучаюшихся по специальностям «Государственное и муниципальное управление», «Юриспруденция». Будет полезен для сотрудников органов управления.
Чиркин, В. Е. Система государственного и муниципального управления: Учебник / В.Е. Чиркин. - 5-e изд., пересмотр. - Москва : Норма, 2018. - 432 с. - ISBN 978-5-91768-365-2. - Текст : электронный. - URL: https://znanium.com/catalog/product/952104 (дата обращения: 22.05.2024). – Режим доступа: по подписке.
Фрагмент текстового слоя документа размещен для индексирующих роботов. Для полноценной работы с документом, пожалуйста, перейдите в ридер.
НОРМА
ИНФРАМ
Москва, 2018

В. Е. Чиркин
Система
государственного
и муниципального
управления

5е издание, пересмотренное

Допущено
Советом УМО по образованию в области менеджмента
в качестве учебника для студентов вузов,
обучающихся по специальности
«Государственное и муниципальное управление»

УДК 351/354(075.8)
ББК 67.401я73
Ч64

Сведения об авторе

ВениаминЕвгеньевичЧиркин—главныйнаучныйсотрудникИнститутагосударства и права РАН, главный научный сотрудник Института законодательстваисравнительногоправоведенияприПравительствеРФ,докторюридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ, заслуженный юрист
РФ. Автор около 500 публикаций, в том числе учебников по конституционному праву России и зарубежных стран, по публичному управлению, государственному и муниципальному управлению; монографий «Конституционное
право: Россия и зарубежный опыт», «Современное государство», «Конституция: российская модель», «Публичная власть», «Государственная власть в развивающихся странах», «Основы сравнительного государствоведения», «Юридическое лицо публичного права», «Законодательная власть», «Верхняя палата современного парламента. Сравнительноправовое исследование», «Глава
государства. Сравнительноправовое исследование», «Государствоведение»
и др.
Рецензенты:

А. Д. Керимов, доктор юридических наук, профессор;
Т. Я. Хабриева, академик РАН, доктор юридических наук, профессор;
Н. Ю. Хаманева, доктор юридических наук, профессор.

Чиркин В. Е.
Ч64
Система государственного и муниципального управления : учебник / В. Е. Чиркин. — 5е изд., пересмотр. — М. :
Норма : ИНФРАМ, 2018. — 432 с.
ISBN 9785917683652 (Норма)
ISBN 9785160065588 (ИНФРАМ, print)
ISBN 9785161064115 (ИНФРАМ, online)
Рассматриваются взаимосвязи и особенности государственного и муниципального управления, управленческие структуры, прямые и обратные связи в
управленческом процессе, органы государственного и муниципального управления, государственная и муниципальная служба, роль должностных лиц государственного и муниципального управления, вопросы эффективности различных структур управления, анализируются возможности и своеобразие
управленческих институтов и процедур.
Для студентов вузов, обучающихся по специальностям «Государственное и
муниципальное управление», «Юриспруденция». Будет полезен для сотрудников органов управления.
УДК 351/354(075.8)
ББК 67.401я73

ISBN 9785917683652 (Норма)
© Чиркин В. Е., 2009
ISBN 9785160065588 (ИНФРАМ, print)
© Чиркин В. Е., 2013,
ISBN 9785161064115 (ИНФРАМ, online)
с изменениями

Оглавление

Принятые сокращения .........................................................................10

Предисловие ........................................................................................11

Глава 1. Государственное и муниципальное управление —
социальная деятельность, отрасль знания,
учебная дисциплина ....................................................................13

§ 1. Государственное и муниципальное управление —
системное управление .......................................................13
§ 2. Государственное и муниципальное управление
как отрасль знания и учебная дисциплина ......................25

Глава 2. Территориальный публичный коллектив,
публичная власть и публичное управление .................................33

§ 1. Территориальный публичный коллектив ..........................33
§ 2. Государственное и муниципальное управление —
реализация публичной власти
и публичного управления .................................................38

Глава 3. Структура государственного
и муниципального управления ....................................................42

§ 1. Субъект, объект, содержание государственного
и муниципального управления .........................................42
§ 2. Представительная, непосредственная
и «управленческая» демократия
в государственном и муниципальном управлении ..........47
§ 3. Институты, формы и методы
в государственном и муниципальном управлении ..........58
§ 4. Администрирование и менеджмент
в государственном и муниципальном управлении ..........66
§ 5. Нормативная основа государственного
и муниципального управления .........................................84

Глава 4. Территория в государственном
и муниципальном управлении .....................................................91

§ 1. Территория государства и ее составные части ..................91
§ 2. Территория государства и общегосударственное
управление .........................................................................96
§ 3. Территория и государственное
(государствоподобное) управление субъекта
Российской Федерации ...................................................101
§ 4. Административнотерриториальные единицы,
муниципальные образования и управление ...................104
§ 5. Особенности управления крупными городами ...............107

Глава 5. Государственное и муниципальное управление:
человек, коллектив (объединение), общество ...........................112

§ 1. Публичное управление и человек ....................................112
§ 2. Публичное управление и коллектив ................................120
§ 3. Публичное управление и общество .................................127

Глава 6. Государство как управляющая система ................................136

§ 1. Государство, государственное образование,
территориальная автономия и административнотерриториальное деление ................................................136
§ 2. Государственная власть, государственное
управление, формы государства
и государственный режим ...............................................148
§ 3. Государственный аппарат,
государственная организация, государственный орган,
государственное учреждение,
государственная служба и должностное лицо ................158
§ 4. Институты непосредственной демократии
в управлении государством .............................................175

Глава 7. Функции государства и государственное управление ............178

§ 1. Функции государства .......................................................178
§ 2. Государственное управление в сфере экономики ............183
§ 3. Государственное управление в сфере
социальных отношений ..................................................194

6
Оглавление

§ 4. Государственное управление в административнополитической сфере ........................................................200
§ 5. Государственное управление в сфере
духовной жизни общества ...............................................211
§ 6. Государственное управление и сфера
личной жизни человека ...................................................213
§ 7. Межотраслевое государственное управление .................214

Глава 8. Глава государства в системе
государственного управления ...................................................216

§ 1. Рольглавыгосударствавуправлениигосударством ...........216
§ 2. Полномочия и деятельность Президента РФ .................223
§ 3. Выборы Президента РФ, его ответственность
и досрочное прекращение полномочий ........................237
§ 4. Глава администрации субъекта
Российской Федерации и его роль в управлении ...........240

Глава 9. Законодательная власть в системе
государственного управления ...................................................246

§ 1. Роль законодательной власти
в государственном управлении .......................................246
§ 2. Формирование, структура, полномочия
и порядок деятельности российского парламента ..........251
§ 3. Совет Федерации и его участие
в управлении государством .............................................257
§ 4. Государственная Дума и ее участие
в управлении государством .............................................264
§ 5. Законодательный процесс ...............................................269
§ 6. Законодательные органы субъектов Федерации
и их роль в управлении ....................................................276

Глава 10. Исполнительная власть в системе
государственного управления ...................................................281

§ 1. Роль органов исполнительной власти
в государственном управлении .......................................281
§ 2. Состав, порядок формирования и функции
Правительства РФ ...........................................................284
§ 3. ПолномочияПравительстваРФиегодеятельность ...........289

Оглавление
7

§ 4. Ответственность Правительства РФ
и прекращение его полномочий ......................................297
§ 5. Правительства в субъектах Федерации
и их роль в управлении ....................................................300

Глава 11. Судебная власть в системе
государственного управления ....................................................302

§ 1. Роль судебной власти в государственном
управлении .......................................................................302
§ 2. Судебная система Российской Федерации .....................306
§ 3. Конституционные принципы правосудия ......................315

Глава 12. Прокуратура в системе
государственного управления ...................................................318

§ 1. Место и роль прокуратуры
в государственном управлении .......................................318
§ 2. Прокурорский надзор ......................................................322

Глава 13. Другие органы в системе
государственного управления и органы
государственного управления на местах ...................................324

§ 1. Центральные органы с особым статусом .........................324
§ 2. Органы государственного управления на местах ............335

Глава 14. Муниципальная публичная власть
и местное самоуправление ........................................................338

§ 1. Понятие местного самоуправления .................................338
§ 2. Правовые основы и гарантии
местного самоуправления ...............................................342

Глава 15. Муниципальное образование ..............................................346

§ 1. Классификация местных территориальных единиц
и понятие муниципального образования .......................346
§ 2. Муниципальные образования
и объединения муниципальных образований
в России ...........................................................................350

Глава 16. Полномочия органов Российской Федерации,
ее субъектов и муниципальных образований
в сфере местного самоуправления .............................................354

8
Оглавление

Глава 17. Экономические основы местного самоуправления .............360

Глава 18. Институты непосредственной демократии
в местном самоуправлении ........................................................370

§ 1. Формы непосредственного осуществления
населением местного самоуправления ...........................370
§ 2. Формы участия населения в местном
самоуправлении ...............................................................386
§ 3. Территориальное общественное самоуправление ..........391

Глава 19. Органы и должностные лица
местного самоуправления .........................................................395

§ 1. Роль органов и должностных лиц
местного самоуправления в обществе ............................395
§ 2. Представительные органы местного
самоуправления ...............................................................397
§ 3. Выборные должностные лица
местного самоуправления ...............................................405
§ 4. Администрация муниципального образования ..............409
§ 5. Муниципальная служба ...................................................412
§ 6. Государственный контроль за деятельностью
органов местного самоуправления .................................415

Глава 20. Ответственность в государственном
и муниципальном управлении ...................................................419

§ 1. Правонарушения и ответственность ...............................419
§ 2.Ответственностьгосударственных
имуниципальныхорганов,организаций,служащих
заправонарушениявсферегосударственного
имуниципальногоуправления ........................................421
§ 3. Ответственность негосударственных организаций
и лиц, не находящихся на государственной
или муниципальной службе, за правонарушения
в сфере государственного
и муниципального управления .......................................426

Оглавление
9

Принятые сокращения

АиФ — «Аргументы и факты»
ГК РФ — Гражданский кодекс Российской Федерации
ГПК РФ — Гражданский процессуальный кодекс Российской
Федерации
КоАП РФ — Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях
РГ — «Российская газета»
ТК РФ — Трудовой кодекс Российской Федерации
УК РФ — Уголовный кодекс Российской Федерации
УПК РФ — Уголовнопроцессуальный кодекс Российской Федерации

Предисловие

Подготовка по специальности 081100 «Государственное и муниципальное управление» (федеральный стандарт 2011 г.) предполагает изучение многих общегуманитарных (например, философия),
общепрофессиональных (теория управления) и специальных (административное право и др.) дисциплин. Данный учебник призван
дать студенту, будущему менеджеру, управленцу, общее представление о системе государственного и муниципального (от лат.
municipium — самоуправляющаяся община) управления1.
В учебнике государственное и муниципальное управление
изучается в целостном виде, как определенная система элементов
(организаций, органов, учреждений, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих), связей между ними, их
деятельности. Где бы ни работал потом выпускник вуза — в центральном аппарате министерства, у губернатора субъекта РФ
(края, области, автономного округа и др.), в мэрии, районной
управе, общественном объединении, акционерном обществе
и т. д., он должен иметь представление о целостной системе публичного управления в обществе.
Автором используется в основном российский материал, но
поскольку название курса в федеральном стандарте не ограничивается словами «российская» или «в России», в учебнике даются
сведения о системах управления в некоторых зарубежных странах. При изучении тех или иных вопросов выявляются позитивные и негативные стороны различных управленческих структур и
процедур, анализируются проблемы повышения эффективности
управления, необходимые и своеобразные взаимосвязи в деятельности различных управленческих институтов, в том числе различия и взаимосвязи государственного и муниципального управле1 Публичное управление осуществляется также со стороны органов и должностных лиц субъектов федераций и автономных образований (в тех странах, где
такие публичноправовые образования существуют). В связи с этим можно было
бы обсудить вопрос об уточнении названия данной учебной дисциплины, о ее
более широком наименовании.

ния, обратные связи населения и управляющих структур, формы
участия граждан, их объединений в государственном и муниципальном управлении.
В учебнике использован широкий подход к определению
управления. В данном случае оно понимается не в узком юридическом смысле этого слова, как администрирование, а в более
широком, социологическом аспекте. В некоторых языках для таких различий есть особые термины (например, англ. government,
administration, management). Думается, что такой подход наилучшим образом способствует подготовке менеджеров в различных
областях общественной жизни.
Учебник имеет комплексный характер. Он написан с учетом
требований разносторонней подготовки студентов по данной
специализации. Часто приводятся для сравнения примеры из
опыта зарубежных стран. Эти данные предназначены не для
«зубрежки», а для понимания системы государственного и муниципального управления в России в действии.
Учебник условно можно разделить на три части. В первой рассматриваются общие вопросы публичного управления. В основном это теоретическая часть. Далее отдельно рассматриваются
вопросы государственного и муниципального управления. Хотя в
названии курса говорится только о государственном и муниципальном управлении, в учебнике рассматривается также публичное (государствоподобное) управление в субъектах РФ и затрагивается управление в территориальных автономных образованиях
в зарубежных странах (в России территориальных автономий
нет). Студент должен иметь в виду это обстоятельство, поскольку
некоторые общие положения первой части относятся не только к
государственному и муниципальному управлению, но и к публичному управлению со стороны субъектов Федерации и автономных образований. Словосочетание «государственное и муниципальное управление», употребляемое в учебнике, не ограничивается только этими двумя частями.
Нормативные правовые акты, на которые делаются ссылки,
неоднократно изменялись. В учебнике указывается дата принятия (издания) акта.
При подготовке пятого издания учебника учтены принципиальные изменения законодательства, практики публичноправового управления.

12
Предисловие

Гл а в а 1

ГОСУДАРСТВЕННОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ
УПРАВЛЕНИЕ — СОЦИАЛЬНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ,
ОТРАСЛЬ ЗНАНИЯ, УЧЕБНАЯ ДИСЦИПЛИНА

§ 1. Государственное и муниципальное управление —
системное управление

Управление в природе и обществе. «Система государственного и
муниципального управления» (в этой системе присутствует также
управление со стороны субъектов федерации и территориальных
автономий в тех странах, где они созданы) — комплексная учебная
дисциплина. Ее название состоит из нескольких слагаемых1. Одним из ключевых слов является «управление». В предельно широком смысле управление — это воздействие субъекта (субъектов) на
объект (объекты), изменяющее положение, поведение или свойства объекта (объектов). Управление — универсальный и необходимый элемент окружающего нас мира. Существуют различные виды
управления: техническое (управление автомобилем или ядерной
реакцией в целях получения «мирной» энергии, а не взрыва); биологическое (управление процессами жизнедеятельности живых
организмов); социальное (управление людьми, их объединениями, общественными процессами). Государственное и муниципальное управление — социальная деятельность органов и учреждений, созданных людьми, должностных лиц, государственных и
муниципальных служащих, особая разновидность социального
управления в обществе.
Управление необходимо. Без него невозможно равновесие в
системе мироздания (например, тяготение планет Солнечной
системы можно в какойто мере рассматривать как взаимное
многостороннее управление), развитие в природе (превращение
семечка в могучее дерево), деятельность коллективов людей,

1 Ниже для краткости говорится о государственном и муниципальном управлении, но рассматриваются и управление со стороны субъектов РФ, система публичного управления в целом.

функционирование общества. При сбоях команд генов, отвечающих за наследственность, в организме возникают необратимые
последствия, при потере управления учебной ракетой она сбивает
гражданский самолет, без должного управления фирма терпит
банкротство и т. д.
Управление может обладать преобразующими качествами, но
они не беспредельны. Путем управления нельзя изменить природу
вещей. В противном случае речь идет не об управлении, а о чемто
ином (ликвидации объекта воздействия, революции и т. д.).
Управление и самоуправление (саморегулирование), прямые и обратные связи в управлении. Управление может осуществляться путем внешнего воздействия (регулирования извне) подобно оператору, управляющему машиной, или руководителю учреждения,
направляющего его деятельность, и путем внутреннего управления в самой системе, саморегулирования. Последнее имеет место
не только в природе, но и в обществе (демографические процессы, применение референдума (голосования избирателей, участников референдума) для решения общественных вопросов).
В курсе, посвященном системе государственного и муниципального управления, изучаются процессы управления и самоуправления, но не как стихийное, а как целенаправленное воздействие
людей, созданных ими организаций, органов, учреждений на
объекты, которые поддаются регулированию со стороны человека. Государственное и муниципальное управление — осознаваемое управление.
Управление является особым видом связей в системе субъект —
объект. Это — активная и организующая деятельность. Она может
осуществляться лишь должным субъектом. Не всякий человек
способен быть лидером политической партии или руководить
предприятием (для этого нужна определенная подготовка), талантливому руководителю оркестра бесполезно поручать управление городским транспортом. Для управления следует выбирать
должный объект. Не все явления, события или состояния могут
быть предметом управления людей (например, глобальные проблемы погоды, землетрясения или космос). Применять управленческие меры к недолжному объекту бесполезно.
При управлении необходимо ставить реальные цели. Задача,
поставленная в 70х гг. ХХ в. в Китае, — путем «большого скачка»
построить за несколько лет коммунизм — была нереальной, и, ес14
Глава 1. Управление — социальная деятельность, отрасль знания

тественно, от этого пришлось отказаться. Управление должно
быть результативным. Однако не всегда целенаправленное воздействие на должный объект и с реальной целью дает тот результат, к которому стремился управляющий. Иногда принимаемые
меры не дают результата, а нередко приводят к обратным последствиям. Последнее не означает, что управление отсутствовало,
просто воздействие не достигло желаемой цели.
Чаще всего воздействие при управлении понимается как однолинейные связи: субъект — объект. Мы видим обычно лишь эти
прямые связи, но существуют и обратные связи: воздействие объекта на управляющий субъект. Это имеет место и при использовании человеком технических систем, и в общественной жизни. Водитель управляет автомобилем, но способы применяемого управления определяются во многом автомобилем, им нельзя управлять
так же, как, скажем, велосипедом. Без учета обратных связей государственное и муниципальное управление в демократическом обществе невозможно. Реакция населения на мероприятия органов
государства и местного самоуправления может изменить и часто
изменяет управленческие решения, заставляет принимать иные
меры. К тому же субъект и объект в этом процессе могут поменяться местами, объект становится действующим субъектом (подчиненные требуют, чтобы начальник, который утратил доверие,
ушел с занимаемой должности, и добиваются этого). Обратное
воздействие тоже может рассматриваться в определенном смысле
как управление, в нем иногда есть должный объект, цель, результативность (администрация предприятия повышает заработную
плату в результате забастовки работников), но в государственном
и муниципальном управлении для характеристики обратных связей термином «управление» не пользуются, под ним обычно понимаются прямые связи «командного» характера.
В обществе применяются различные способы «прямого» управления. Техническое управление, например, железнодорожным
транспортом (расписание поездов, установление автоматических
систем на переездах и т. д.) отличается от управления воинскими
подразделениями, а последнее — от управления в сфере пенсионного обеспечения. В государственном и муниципальном управлении используются разные приемы, в том числе технического характера (организация работы канцелярии государственного учреждения, руководство размножением бюллетеней для голосования

§ 1. Государственное управление — системное управление
15

К покупке доступен более свежий выпуск Перейти