Инициативное бюджетирование: эволюция теории и практики

ИНИЦИАТИВНОЕ 
БЮДЖЕТИРОВАНИЕ 

ЭВОЛЮЦИЯ ТЕОРИИ И ПРАКТИКИ

Москва
ИНФРА-М
2022

МОНОГРАФИЯ

Под общей редакцией В.В. Вагина

УДК 336.14(075.4)
ББК 65.261.3
 
И64

И64
  
Инициативное бюджетирование: эволюция теории и практики :
монография / под общ. ред. В.В. Вагина. — Москва : ИНФРА-М, 
2022. — 270 с. — (Научная мысль). — DOI 10.12737/1836241.

ISBN 978-5-16-017247-7 (print)
ISBN 978-5-16-109807-3 (online)
Монография посвящена эволюции теории инициативного бюджетирования. Наряду с вопросами теории, прослеживается развитие 
практик инициативного бюджетирования, а также актуальные вызовы 
и проблемы инициативного бюджетирования, возникавшие в различные периоды. Нашла свое отражение практически вся палитра применения инициативного бюджетирования как инструмента финансирования территориального общественного самоуправления, социальной 
технологии и влияния практик участия граждан в бюджетных решениях на качество жизни. Инициативное бюджетирование, страновая 
версия партисипаторного бюджетирования, в Российской Федерации 
нашла свое отражение в повестке международных экономических организаций, ряде международных форумов и конференций.
Описан первый опыт проведения подобных мероприятий. Также 
описан опыт сформировавшейся в России уникальной методологии 
мониторинга и оценки программ и практик инициативного бюджетирования в субъектах Российской Федерации. Кроме того, описаны 
первые опыты применения методологии инициативного бюджетирования при реализации государственных программ и национальных 
проектов в Российской Федерации. Еще одной темой, вызывающей 
пристальный интерес в обществе, является возможность софинансирования гражданами проектов инициативного бюджетирования 
за счет части уплачиваемых ими налогов. В первую очередь, речь идет 
о местных налогах: на землю, имущество физических и юридических 
лиц.
Для широкого круга читателей и всех интересующихся проблемами бюджетирования.
УДК 336.14(075.4)
ББК 65.261.3

ISBN 978-5-16-017247-7 (print)
ISBN 978-5-16-109807-3 (online)
© Коллектив авторов, 2022

Р е ц е н з е н т ы:
Блохин А.А., доктор экономических наук, главный научный сотрудник Института народнохозяйственного прогнозирования Российской 
академии наук;
Лапушинская Г.К., доктор экономических наук, профессор, заведующий кафедрой государственного управления Тверского государственного университета 

Раздел 1
ВОПРОСЫ ТЕОРИИ ИНИЦИАТИВНОГО 
БЮДЖЕТИРОВАНИЯ

Глава 1
РОЛЬ ИНИЦИАТИВНОГО БЮДЖЕТИРОВАНИЯ 
В ФОРМИРОВАНИИ ЭКОСИСТЕМЫ 
ГРАЖДАНСКОГО УЧАСТИЯ 
В ГОСУДАРСТВЕННОМ И МУНИЦИПАЛЬНОМ 
УПРАВЛЕНИИ

Владимир Владимирович Вагин, кандидат философских наук, руководитель Центра инициативного бюджетирования Научно-исследовательского финансового института Министерства финансов Российской 
Федерации, г. Москва, e-mail: vagin@nifi .ru, ORCID 0000-0001-5570-2593
Екатерина Сергеевна Шугрина, доктор юридических наук, профессор, начальник отдела правовой и методической поддержки органов местного самоуправления Всероссийской ассоциации развития 
местного самоуправления, г. Москва, e-mail: eshugrina@yandex.ru

АННОТАЦИЯ

Целью данной главы является обоснование экосистемного подхода в качестве основы для построения модели участия граждан 
в государственном и муниципальном управлении, которая должна 
найти свое отражение в законах Российской Федерации, документах стратегического планирования, иных нормативных актах, 
а также в партисипаторных практиках бюджетных решений. 
Формирование экосистемы участия граждан в государственном 
и муниципальном управлении является настоятельной необходимостью современного этапа развития гражданского общества 
и всего комплекса государство-гражданских отношений в России. 
Создание такой экосистемы позволит повысить эффективность государственного и муниципального управления, включить граждан 

и институты гражданского общества в процесс выбора приоритетов действий публичной власти, снизить протестный потенциал, 
вызванный отсутствием комплексного инструментария участия 
граждан в государственном и муниципальном управлении.
Среди первых шагов на пути формирования данной экоси стемы — 
разработка федерального закона об общественном участии в государственном и муниципальном управлении. Данный закон должен стать 
основой для включения в отраслевое законодательство положений, 
регулирующих отношения между институтами публичной власти 
и гражданами, непосредственно участвующими в принятии решений в вопросах государственного и муниципального управления. 
Важную роль в развертывании экосистемы занимает разработка 
и реализация комплекса мер, направленных на включение вопросов 
участия граждан в мероприятия государственных программ и национальных проектов Российской Федерации, реализуемых на всех 
уровнях публичной власти. В данной главе также определены основные принципы развертывания экосистемы гражданского участия 
в государственном и муниципальном управлении.
Ключевые слова: инициативное бюджетирование, партисипаторное бюджетирование, экономическая экосистема, экосистема 
гражданского участия, вовлечение граждан в государственное и муниципальное управление, закон об общественном участии.

ВВЕДЕНИЕ

Термин «экосистема» по праву может претендовать сегодня 
на титул самой распространенной дефиниции, перекочевавшей 
из научных исследований экономики в практику управления. 
Целью данной главы является обоснование экосистемного подхода 
в качестве основы для построения модели участия граждан в государственном и муниципальном управлении, которая должна быть 
закреплена в законах Российской Федерации, документах стратегического планирования, иных нормативных актах, а также в партисипаторных практиках.
Основными задачами данной главы являются: описание потенциала гражданского участия, предусмотренного действующим законодательством Российской Федерации; внесение предложений 
о совершенствовании законодательства для развертывания диалога 
власти и граждан; установление роли и основных факторов легитимации гражданского участия в новых цифровых технологиях.
Для более точного понимания сути явления имеет смысл обратиться к истокам. Эволюция экосистемного подхода в социальноэкономических исследованиях описана Т.С. Соловьевой. В своей 
работе автор называет девять экосистемных парадигм, сформи

ровавшихся в XX в.: природные экосистемы; человеческие экосистемы; социальные, социально-экологические экосистемы; промышленные экосистемы; бизнес-экосистемы; предпринимательские 
экосистемы; цифровые, информационные экосистемы; экосистемы 
социальных предприятий; социально-инновационные экосистемы 
[Соловьева Т.С., 2019, c. 87].
Экосистемный подход вызывает пристальный интерес в различных сферах экономики, в том числе в общественных финансах 
и управлении. Подтверждает это суждение ряд зарубежных авторов 
[Auerswald P.E., Dani L.M., 2018, c. 262], отмечающих важность, 
но одновременно и начальный характер развития экосистемного 
подхода в научных исследованиях данного направления.
В то же время попытки экосистемного описания можно встретить все чаще [Jacobides M.G. et al., 2018]. За последние пять лет 
количество публикаций в ведущих научных журналах, в которых 
содержатся упоминания ключевого слова «экосистема», увеличилось в семьдесят раз. По мнению исследователей, основную массу 
литературы, посвященной «экономике экосистем», можно сгруппировать по трем темам: бизнес-экосистемы, образующиеся вокруг 
фирм и их окружения; инновационные экосистемы, фокусируемые 
на отдельных инновациях, и поддерживающие их агенты; экосистемы как платформы, определяющие действия акторов, организованных вокруг данных платформ.
Авторы названной выше работы следующим образом определяют экономическую экосистему: «Это определенная форма организации экономической деятельности, которая связана специфическими типами взаимодополняемости» [Jacobides M.G. et al., 2018, 
c. 2]. Среди важнейших ее особенностей авторы указывают на многостороннюю, не общую взаимодополняемость основных акторов 
процесса, а также отсутствие иерархического устройства в экосистемном типе управления. Пожалуй, наиболее важной частью 
данной работы является описание будущей исследовательской 
повестки в изучении «экономики экосистем», которая включает 
в себя: исследование экосистемной координации и экосистемного 
взаимодействия, создание добавленных ценностей в рамках экосистем, регулирование и управление экосистемами.

ЭКОСИСТЕМНЫЙ ПОДХОД К ГРАЖДАНСКОМУ УЧАСТИЮ 
В ГОСУДАРСТВЕННОМ И МУНИЦИПАЛЬНОМ УПРАВЛЕНИИ

Экосистема социальных инноваций в российской экономической науке все чаще рассматривается как один из элементов инклюзивной социально-экономической системы, а ее развитие и совершенствование — как один из приоритетов развития территорий. 

В то же время экосистемный подход применяется преимущественно 
в отношении системы инноваций в целом, при этом внимания удостаиваются лишь отдельные аспекты развития теории и практики 
реализации социальных инноваций [Соловьева Т.С., 2019].
В научной литературе и практике управления весомое место занимают также предпринимательские экосистемы. Создание и поддержание государством «экосистемы поддержки мелкого и среднего 
бизнеса» приводит к успешным кейсам развития региональной экономики [Баринова В.А., 2019]. Отдельные страны, Эстония в частности, по праву гордятся созданными и эффективно функционирующими экосистемами такого рода [Trabskaja J., Mets T., 2019].
В числе перспективных направлений экосистемных исследований можно назвать и экосистемы «сетевого публичного управления». Попытка анализа сформированности таких экосистем 
в различных федеральных округах предпринята совсем недавно. 
Авторы подчеркивают тот факт, что «создается новая экосистема 
публичного управления, отражающая потребности различных социально-политических акторов быть включенными в разноуровневые 
институциональные форматы взаимодействия государственных, 
частных и общественных структур для выработки и реализации общественно значимых проблем» [Мирошниченко И.В.,
Рябченко Н.А., 2017].
Необходимость гражданского соучастия в публичной политике, 
«новом государственном управлении» укоренена в дискурсе российских политологов, однако налицо лишь единичные публикации 
по экосистемному подходу в данной сфере [Васютин Ю.С., Матвеева Е.В., 2015].
Отдельно следует отметить активно развивающийся в последние два года экосистемный подход применительно к рынкам 
финансовых услуг. «Под цифровой экосистемой понимается многосторонняя цифровая платформа, в которой все сервисы взаимодействуют друг с другом, отвечающая следующим основным критериям: наличие информационно-технологической инфраструктуры, 
открытость партнеров» [Самиев П.А. и др., 2020, c. 88]. Нельзя 
переоценить важность изучения цифровых экосистем, создаваемых крупными банками и финансовыми институтами, которые 
в результате их появления становятся обладателями огромного 
объема информации о поведении и повседневных действиях каждого своего клиента.
Особенного внимания заслуживают идеи Г.Б. Клейнера о развитии социально-экономических экосистем, под которыми ученый 
понимает «локализованный комплекс организаций, бизнес-процессов, инновационных проектов и инфраструктурных образований, 
способный к длительному самостоятельному функционированию 

за счет кругооборота ресурсов продуктов и систем» [Клейнер Г.Б., 
2019, c. 40]. В данной работе автор определяет наиболее часто используемые в современном дискурсе единицы экономического анализа, соответствующие универсальным частям экосистемы:
 
– организационная (структурная) составляющая — кластерная 
система;
 
– инфраструктурная составляющая — платформа;
 
– бизнес-процессная составляющая — сеть;
 
– инновационная составляющая — бизнес-инкубатор [Клейнер Г.Б., 
2019, c. 41].
Экосистема, по мнению известного экономиста, играет роль 
«естественной оболочки», в которой, собственно, и осуществляется 
организация взаимодействия кластеров, платформ, сетей и бизнесинкубаторов. Совершенно справедливо ученый приводит в качестве 
примера предприятие, в рамках которого обеспечивается взаимосвязанное функционирование отдельных подразделений, инфраструктурных сред, бизнес-процессов и инновационных проектов.
Обращает на себя внимание и мнение Г.Б. Клейнера о том, что 
экосистемный подход занимает особое место в экономике будущего. 
Ключевыми темами исследований в этом направлении являются: 
построение теории экосистем; построение системы формальных 
и неформальных институтов; разработка теории управления экосистемами; создание нормативных правовых актов, обеспечивающих идентификацию экосистем [Клейнер Г.Б., 2019, c. 41] в регионах на основании экосистемного подхода. «Одно из основных 
направлений региональной политики интенсивного роста — активное внедрение новых управленческих технологий, делающих 
возможным расширение качества общественного участия в целях 
повышения эффективности регулирования и обеспечения в результате более эффективного использования имеющихся ресурсов территории» [Комаров В.М., Сутырина Т.А., 2016, c. 97].
Авторы цитируемой статьи определяют среду обитания, или 
экосистему территории, через эффективные форматы участия 
местных сообществ в формировании своей среды обитания [Комаров В.М., Сутырина Т.А., 2016, c. 95]. Население в этой логике 
выступает «соавтором» создания региональной политики развития 
и активной стороной преобразований. При этом насущной необходимостью становится поиск способов, с помощью которых можно 
наиболее эффективно обеспечить привлечение населения к реализации территориальных изменений.
Нельзя не согласиться с еще одной мыслью авторов: «…оптимизация бюджетных расходов происходит за счет выбора лучших 
из доступных альтернатив вложения средств, другими словами, 
за счет повышения качества регулирования и учета общественных 

потребностей» [Комаров В.М., Сутырина Т.А., 2016, c. 95]. Это 
высказывание приводит к мысли о важности системного общественного участия в принятии бюджетных решений. Именно методология инициативного бюджетирования (далее – ИБ), предоставляющая гражданам возможность выдвигать, обсуждать, выбирать, 
реализовывать проекты, приближает нас к решению ожидаемой задачи — обеспечить широкое участие граждан в развитии поселений 
и территорий их проживания.
В общественных финансах подобный подход проявлен через 
аллокационную эффективность. Эта тема не так часто является 
предметом внимания российских ученых, однако можно с уверенностью говорить о том, что участие граждан в определении приоритетов расходования бюджетных средств в конкретных локациях 
повышает эффективность расходования государственных и муниципальных финансов [Вагин В.В., Петрова И.В., 2020].
В отдельных зарубежных городах — Лиссабоне, Париже, Мадриде — начинают складываться системы гражданского участия, 
которые предоставляют гражданам возможность участвовать 
в жизни города. Так, в Лиссабоне одновременно существуют 
шесть различных инструментов участия горожан в городских изменениях:
1. Orçamento Participativo — партисипаторное бюджетирование
За десять лет, с 2008 по 2018 г., на собраниях или через сайт 
горожане предложили 6204 идеи, из них 1957 были вынесены на голосование и получили 268 536 голосов. Победителями стали 120 
проектов стоимостью 33 805 668 евро.
2. LisBOAidea — круглогодичный краудсорсинг идей
Консультативный ресурс для горожан, запущенный в 2017 г. Горожане предлагают идеи через сайт lisboaparticipa.pt. Они могут касаться 
13 сфер. В течение последующих 60 дней после публикации идеи пользователи сайта могут голосовать «за» или «против». Если положительных оценок наберется минимум на 100 больше, чем отрицательных, 
идея отправляется на рассмотрение в местные органы власти.
3. Приложение для смартфона «На моей улице»
Сбор информации о проблемных точках в городе, нуждающихся 
во внимании городских служб. Можно сообщить о поломках фонарей, ямах, брошенных машинах, протекшей крыше и т.п. Отправитель заявки может следить в приложении за ходом ее выполнения.
4. Lisboa em Debate — городские обсуждения
Система общественных обсуждений проектов, инициируемых 
городской администрацией. Среди них социальные инициативы, 
проекты в сфере культурного наследия и др. Жители могут на

править свои жалобы, замечания и предложения официальным 
письмом на адрес мэра Лиссабона.
5. Lisboa Aberta — политика открытых данных
Максимальное раскрытие информации о работе муниципальных 
органов власти для исследователей и широкого круга лиц. Цель — 
содействовать участию граждан, поощрять использование информации и обмен данными, стимулировать предпринимательство 
и инновации, содействовать развитию города как инклюзивного, 
интеллектуального и инновационного.
6. Fórum da cidadania — гражданский форум
Площадка диалога между органами власти, представителями некоммерческих организаций и гражданскими активистами. В июне 
2017 года была принята «Лиссабонская хартия прав и обязанностей», регламентирующая взаимодействие граждан и властей 
Лиссабона [Гаврилова Н.В., 2019].
Попытки создания прообраза экосистемы предпринимаются 
и властями Парижа [Cabannes Y., 2017]. Отдельно следует указать на тот факт, что в столице Франции последовательно на протяжении ряда лет реализуется самая масштабная в мире программа партисипаторного бюджетирования в городах. Мэр Парижа 
А. Идальго подтвердила необходимость масштабирования партисипаторного бюджетирования и на следующий срок ее полномочий. 
Кроме того, в самой Франции сложилась и успешно действует Комиссия по общественным дебатам, целью которой является организация участия граждан в обсуждении крупных инфраструктурных 
проектов, предлагаемых для реализации.
Масштабный характер развертывания практик гражданского 
участия в городском развитии, программы цифровизации городов 
заставляют задуматься о том, на каких принципах должна строиться 
экосистема гражданского участия в целом. Ученые из «Центра 
смелых городов» [Center for BOLD cities, 2020] сделали попытку 
разработать набор таких принципов для «умных городов». Первый 
принцип — участие граждан должно быть устойчивым. Вовлечение 
граждан — это не разовый процесс на стадии запуска проектов, 
а постоянное использование ими цифровых решений. Второй — 
вовлечение должно быть гармоничным, соответствующим законодательству, в свою очередь и законодательство не должно ограничивать возможности участия граждан в городских делах. Третий — 
признание и уважение разной степени вовлеченности граждан, 
проистекающей из различного уровня заинтересованности в проектах и степени владения гражданами цифровыми инструментами. 
Четвертый — необходимость вовлечения в решения стейкхолдеров, 
на которых напрямую влияют различные аспекты развертывания 
«умного города». Пятый — вовлечение граждан должно содей

ствовать более глубокому их погружению в проблематику «умного 
города». Шестой — вовлечение граждан должно учитывать разнообразие городского населения, их гендерные, этнические, религиозные, классовые особенности, ограничения по состоянию здоровья 
[Center for BOLD cities, 2020].
Наряду с вышеназванными принципами следует указать еще 
на ряд принципов, необходимых для формирования устойчивого 
фундамента экосистемы гражданского участия в государственном 
и муниципальном управлении:
 
– принцип комплексности, предполагающий возможность охвата процедурами участия граждан всех ключевых сфер государственного и муниципального управления;
 
– принцип этапности развития, определяющий поступательный, по мере готовности институциональной инфраструктуры, а не единовременный характер складывания 
экосистемы гражданского участия. В случае же их инициирования органами публичной власти необходимо их экспертное, научное обоснование и апробация;
 
– принцип поддержки гражданских инициатив. Именно 
через создание условий и инструментов для инициативных 
граждан, которые редко когда составляют больше 10% 
от общей численности граждан, проживающих на территории 
городов и сельских поселений, можно добиться устойчивости 
существования экосистемы гражданского участия.

РОССИЙСКОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО ОБ УЧАСТИИ ГРАЖДАН 
В ГОСУДАРСТВЕННОМ УПРАВЛЕНИИ И РЕШЕНИИ ВОПРОСОВ 
МЕСТНОГО ЗНАЧЕНИЯ

Анализ действующего законодательства, правоприменительной практики показывает, что существует огромное количество форм участия граждан в решении вопросов государственного и местного значения. Есть формы, которые сложились еще в советское время и являются довольно привычными 
(например, собрания, конференции); другие формы стали появляться в период перехода от советского к современному государству (например, территориальное общественное самоуправление возникло в конце 1980-х гг.); есть формы, которые 
переходят из зарубежных практик (например, инициативное 
бюджетирование); некоторые формы стали возникать по мере 
развития цифровизации и новых технологий (например, электронное голосование, краудфандинг) — анализ истории появления и эволюции разных форм непосредственного народовластия является отдельной интереснейшей задачей.