Законодательная техника

Законодательная техника

Д. А. Керимов





                Законодательная техника




Научно-методическое и учебное пособие



Репринтное воспроизведение издания 1997 года






НОРМА ИНФРА-М Москва, 2022

УДК 342.52(07)
ББК 67.400.6я73
      К36

















znamum.com

      Керимов Д. А.
К36     Законодательная техника : научно-методическое и учеб      ное пособие / Д. А. Керимов. — Репр. изд. — Москва : Норма: ИНФРА-М, 2022. — 128 с.
         ISBN 978-5-91768-968-5 (Норма)
         ISBN 978-5-16-014485-6 (ИНФРА-М, print)
         ISBN 978-5-16-106998-1 (ИНФРА-М, online)

         Создание правового государства, установление режима правопорядка в стране предполагает прежде всего наличие совершенных законов. В книге рассмотрены основные правила законодательной техники, приемы и способы формирования и формулирования законов и подзаконных актов. На основе анализа соотношения права и законотворчества определяются сущность, содержание и форма закона, выражение правовых норм в статьях закона, логика, стиль и язык закона, системность права и этапы «технологии» систематизации законодательства.
         Для депутатов законодательных органов всех уровней, служащих государственного аппарата, студентов, аспирантов и преподавателей юридических вузов и факультетов, а также всех тех, кто интересуется современными проблемами права и правотворчества.

                                                 УДК 342.52(07)
                                                 ББК 67.400.6я73

ISBN 978-5-91768-968-5 (Норма)
ISBN 978-5-16-014485-6 (ИНФРА-М, print)
ISBN 978-5-16-106998-1 (ИНФРА-М, online)

© Керимов Д. А., 1997
© Керимов Д. А., 2019

        Предисловие


   Одним из важных условий совершенствования законодательства является овладение системой определенных требований, предъявляемых к процессу создания законов и подзаконных актов. Эти требования, выработанные в течение веков различными государствами, концентрированно формулируются в отрасли знания, именуемой законодательной техникой.
   Данная отрасль знания обстоятельно разработана во многих цивилизованных странах, отражена в многочисленной литературе, подробно описывающей, как следует «делать законы», каким требованиям они должны отвечать, начиная с языка закона до его изящества, красоты и даже поэтичности¹.
   К сожалению, о малочисленной отечественной литературе подобного сказать нельзя. Специалистами в области права явно недостаточно внимания уделяется данной отрасли теории и практики законотворчества. Более того, в юридических вузах страны дисциплина «законодательная техника» не преподается вовсе.
   Не этим ли объясняется то печальное обстоятельство, что наше законодательство страдает множеством недостатков технического порядка, особенно тех законов и иных правовых актов, которые приняты в последнее десятилетие. И вполне оправдано предположение о том, что это обстоятельство (в числе иных) стало одной из причин несовершенства действующего законодательства, сложившегося в массовом сознании впечатления о необязательности исполнения закона, о возможности безнаказанного его на

    ¹ См., например: Fehr Н. Recht und Kunst. 1923; его же. Recht und Dichtung. 1931; его же. Dichtung im Recht. 1925; Triepel H. Vom Stil des Rechts. Heidelberg, 1947.
    Абсурдно, конечно, требовать, чтобы законы писались в стихах, но мудрость и выразительность, логичность и лаконичность, строгость, четкость и ясность закона делают его поистине красивым.

Керимов Д. А. Законодательная техника

рушения, о допустимости «борьбы законов» и использовании «телефонного права».
    Некомпетентность и легкомыслие, с которыми иные должностные лица берутся за сложное, тонкое и ответственное дело — законотворчество, оборачиваются в итоге не только несовершенством законодательства, но нередко трагическими последствиями для общества, его формирований и отдельных членов. Между тем осмелюсь утверждать, что создание содержательного, правильно оформленного и эффективно работающего закона равнозначно иному открытию в науке.
    Потребность в расширении и углублении профессиональной компетентности парламентариев, служащих государственного аппарата (и особенно юристов) в постижении специально-юридических знаний в области права, законодательства и законодательной техники ощущается тем более остро и актуально в попытках создания правового государства.
    Настоящая книга призвана оказать им посильную помощь в изучении приемов и средств законодательной техники. В ней использованы мировой и отечественный опыт¹ ², многолетние изыскания автора, в частности, изложенные в книгах: «Fragen der Gesetzgebungstechnik» (Berlin, 1958), «Кодификация и законодательная техника (М., 1962), «Культура и техника законотворчества» (М., 1991). При этом автор стремился к максимальной краткости изложения материала, воспроизведения лишь основных требований законодательной техники.
    Разумеется, автор далек от мысли, что ему удалось осветить подробности операций, связанных с техническим оформлением законов. Поэтому пусть эта книга послужит приглашением к дальнейшей коллективной работе по совершенствованию нашего законодательства.

    ¹ Опыт законодательной практики предоставляет в наше распоряжение требования, правила и приемы законодательной техники, которые в процессе их длительного исторического применения доказали свою ценность. Бесспорно, этот опыт заслуживает повсеместного практического использования в законотворчестве.

            Глава I


        Право, законотворчество и законодательная техника

   В современном обществе люди и различного рода их объединения постоянно соприкасаются с правилами (нормами), зафиксированными в законах и подзаконных актах — с их требованиями, запретами и дозволениями, с необходимостью их соблюдения, исполнения и применения, с теми последствиями, которые наступают при их нарушении. Каждое государство устанавливает в общественных отношениях определенный порядок, который с помощью законодательства и законности формулирует их в правовых нормах, обеспечивает, охраняет и защищает. Законодательство охватывает большинство сфер человеческой жизнедеятельности, расширяет границы своего регулирующего воздействия на общественные отношения по мере усложнения социального бытия, непосредственно сопровождая людей в их общении друг с другом.
   Столь значительная роль законодательства в жизни личности и общества предполагает знание, прежде всего, того, каким образом оно создается, формируется и развивается, в чем суть законотворчества. Без такого знания исключается сколько-нибудь успешная деятельность по созданию законов и подзаконных актов, призванных служит задачам обеспечения свободы личности и прогресса общества.
   Законотворчество, как и всякое творчество, предполагает у законодателей не только общую культуру, но требует от них специальных знаний, определенных навыков овладения искусством формирования и формулирования законодательных актов. Эти знания в мировой юридической теории и практике именуются законодательной техникой, представляющей собой определенную систему требований при создании нормативно-правовых правил, законов и подзаконных актов, их систематизации.

Керимов Д. А. Законодательная техника

    Прежде чем непосредственно перейти к теме данной книги необходимо усвоить соотношение права, законодательства и законодательной техники’.
    Вопрос о том, что такое право, обыденным сознанием решается довольно просто: право — это все те законы и иные правовые акты, которые создаются компетентными органами государства для регулирования отношений между людьми и охраняются путем использования средств государственного принуждения. В этой простоте есть определенная доля истины, но нет главного — строго научного определения сущности, социальной ценности и назначения права, которое ошибочно отождествляется обычно с законодательством.
    В отличие от законодательства право является объективным феноменом, вырабатывается исторически в процессе общечеловеческого общения, познания и деятельности. Оно вытекает из объективной необходимости упорядочения отношений между людьми, их стабильности и определенности. Законодательство же представляет собой категорию субъективную, создается уполномоченными на то должностными лицами государства, правотворческими органами государства. Из этого различения права и законодательства следует, что творчество законодательных актов должно осуществляться в соответствии с общепризнанными принципами права³ ⁴, что оно вовсе не

     ³ Ю. А.Тихомиров отмечает: «...концептуальное правопонима-ние оказывало и оказывает в большей или меныпей степени, прямо или косвенно влияние на процесс законотворчества, развитие законодательства и реализацию законов и иных нормативных актов» (Тихомиров Ю. А. Юридическая коллизия. М., 1994.;С. 21).

     ⁴ Приходится, однако, с сожалением отметить, что принципы права - основополагающие правовые установки - не сложились с достаточной полнотой и до сих пор не нашли своего четкого отражения ни в мировой, ни в отечественной литературе (и в этом существенный пробел широкого правопонимания). В различных правовых системах принципами права признаются различные основополагающие правовые установки: вечность, неизменность, универсальность, непререкаемость божественных норм шариата (мусульманское право), справедливость, т. е. «подчинение права велениям справедливости в том виде, как последняя понимается в определенную эпоху и определенный момент»(Давн<? Р. Основные правовые системы современности. М., 1988. С. 145), «высшее право» (романо-германское право), право, основанное на разуме, естественной справедливости (principles of natural justice),

Глава I. Право, законотворчество и законодательная техника 5

сводится лишь к совокупности законов, официально-ин-ституированному законодателем законодательству, оно шире действующего законодательства, поскольку существуют фактические общественные отношения, имеющие правовую природу, вне зависимости от их закрепления в законодательных актах. Более того, иные законодательные акты могут и не соответствовать правовым принципам, и тогда возникает противоречие между правом и данными законодательными актами. Анализируя гегелевское положение о таком противоречии, К. Маркс писал: «Видимость противоречит сущности. Видимостью тут является сознательно установленный закон государственного строя, а сущностью — его бессознательный закон, стоящий в противоречии к первому. Сознательно установленный закон тут не выражает того, что заложено в природу вещей; напротив, он составляет противоположность этой последней»⁵.
    Государственный акт (закон или подзаконный акт) выступает в роли «подлинного закона» лишь тогда, «когда в его лице бессознательный естественный закон свободы становится сознательным государственным законом”.г’
    Нет сомнений в том, что право следует понимать не только как сумму законов, установленных государством, но и значительно шире, усматривая его сущность в более глубоких пластах социальной действительности. Право (и генетически, и функционально, и с точки зрения развития) — это определенная система общественных отношений, природа которых имеет правовой характер и которые объективно запрограммированы именно как правовые, требуют правового выражения. Так, вне зависимости от законодательного закрепления каждый человек имеет право на жизнь; любая сделка по купле-продаже имеет правовую природу вне зависимости от того, закреплен или не закреплен соответствующий акт в законе.
    Сказанным не отрицается (илц, умаляется) значение совокупности законов, законодательства в Целом, а указы

«добрая совесть», запрет обратной силы закона, защита прав человека (англосаксонское право). Эта неопределенность и нечеткость и в отечественной литературе (см., например: Теория права и государства. М., 1995. С. 171—177).

    ⁵ Маркс К., Энгельс Ф. Соч. Т. 1. С. 282—283.
    “ Там же. С. 637.

Керимов Д. А. Законодательная техника

вается, что эта совокупность — лишь часть правовой целостности, одно из проявлений права.
    Из изложенных соображений вытекает принципиальный для законотворчества вывод. Если право — это прежде всего жизнь, а не формально-абстрактное ее отражение, то законы лишь постольку являются правом, поскольку адекватно отражают динамику объективного общественного развития. Смысл связи права и закона состоит в том, что закон, как выражение государственной воли, призван быть точной и в научном отношении безупречной формулировкой действительного, объективно возникшего, фактически существующего и развивающегося в обществе права. Законодатель должен видеть право в самой действительности, ибо содержание закона, которое предстоит выразить в акте государственной воли, дано как нечто реальное самими общественными отношениями, закономерностями, тенденциями их развития. Иначе говоря, законотворчество призвано перевести, выражаясь марксовым языком, «правовую природу вещей» на законодательный язык, воплотить в законе объективные потребности общественного развития⁷. А это означает необходимость тщательного, глубокого и всестороннего изучения тех общественных отношений, которые подлежат законодательной регламентации.
    Успешная деятельность по созданию законов (иных правовых нормативных актов) зависит прежде всего от правовой культуры законодателя, его подлинно творческого отношения к своей миссии, от владения юридической наукой и приемами законодательной техники. Суть правовой культуры законодателя, как составной части всеобщей культуры, в образе мышления и соответствующего действия, основанного на признании и познании общечеловеческих ценностей права, требований законности и режима правопорядка, в соответствии с которыми осуществляются законотворческая деятельность и правореализующая практика. * S.

    ’ Разделяя эту позицию, крупный немецкий теоретик права Вернер Майхофер пишет, что «природа вещей» развивается «по естественным законам, и законодатель, создающий нормы, противоречащие естественным процессам, создает таким образом «неюридические» нормы» (Maihofer W. Die Natur der Sache. 1965.

S. 67—68).