Цифровая трансформация государственного управления: оценка результативности и эффективности

| И  ДЕЛО |

Москва | 2021

Е. И. Добролюбова 
В. Н. Южаков 
А. Н. Старостина

Цифровая 
трансформация 
государственного 
управления: 
оценка 
результативности
и эффективности

УДК 
ББК 
         Д

Коллектив авторов
оллектив авторов

Южаков Владимир Николаевич
Южаков Владимир Николаевич, , д-р филос. наук, профессор, директор Центра 
д-р филос. наук, профессор, директор Центра 

технологий государственного управления  ИПЭИ РАНХиГС
технологий государственного управления  ИПЭИ РАНХиГС

Добролюбова Елена Игоревна
Добролюбова Елена Игоревна, , канд. экон. наук, ведущий научный сотрудник 
канд. экон. наук, ведущий научный сотрудник 

Центра технологий государственного управления ИПЭИ РАНХиГС
Центра технологий государственного управления ИПЭИ РАНХиГС

Старостина Александра Николаевна
Старостина Александра Николаевна, , младший научный сотрудник Центра техмладший научный сотрудник Центра тех
нологий государственного управления ИПЭИ РАНХиГ
нологий государственного управления ИПЭИ РАНХиГС

Рецензенты
Рецензенты

М. А. Липчанская
М. А. Липчанская, д-р юрид. наук, профессор, и. о. заведующего кафедрой пубд-р юрид. наук, профессор, и. о. заведующего кафедрой пуб
личного права и правового обеспечения управления Государственного универличного права и правового обеспечения управления Государственного университета управления
ситета управления

М. А. Гулиева
М. А. Гулиева, канд. экон. наук, ведущий консультант, руководитель проектов 
канд. экон. наук, ведущий консультант, руководитель проектов 

КонсалтБюро Ставка
КонсалтБюро Ставка

Добролюбова, Е.И., Южаков, В.Н., Старостина, А.Н.
Добролюбова, Е.И., Южаков, В.Н., Старостина, А.Н.
   Цифровая трансформация государственного управления: оценка 
   Цифровая трансформация государственного управления: оценка 
результативности и эффективности
результативности и эффективности / Е. И. Добролюбова, В. Н. ЮжаЕ. И. Добролюбова, В. Н. Южа
ков, А. Н. Старостина.
ков, А. Н. Старостина. —  Москва : Издательский дом «Дело» 
Москва : Издательский дом «Дело» 

РАНХ
РАНХиГС
ГС, 2021.
, 2021. —  234 с.
234 с. —  ISBN
  ISBN ----
 ----

В монографии обоснован и реализован комплексный подход к оценке резульВ монографии обоснован и реализован комплексный подход к оценке результативности и эффективности цифровизации государственного управления 
тативности и эффективности цифровизации государственного управления 
в России для всех его ключевых бенефициаров: граждан, бизнеса и государв России для всех его ключевых бенефициаров: граждан, бизнеса и государства с учетом опыта, накопленного в период пандемии коронавирусной инства с учетом опыта, накопленного в период пандемии коронавирусной инфекции. Проведен анализ тенденций цифровизации государственного управфекции. Проведен анализ тенденций цифровизации государственного управления в зарубежных странах-лидерах цифровой трансформации. На основе 
ления в зарубежных странах-лидерах цифровой трансформации. На основе 
сопоставительного анализа российского и зарубежного опыта сформулировасопоставительного анализа российского и зарубежного опыта сформулированы предложения по повышению результативности и эффективности цифроны предложения по повышению результативности и эффективности цифровизации государственного управления в России.
визации государственного управления в России.

Монография ориентирована на широкий круг читателей, интересующихМонография ориентирована на широкий круг читателей, интересующих
ся вопросами цифровой трансформации государственного управления, а такся вопросами цифровой трансформации государственного управления, а также внедрения цифровых технологий при исполнении отдельных государственже внедрения цифровых технологий при исполнении отдельных государственных функций.
ных функций.

УДК 
ББК 

ISBN ----
--

© ФГБОУ ВО «Российская академия народного хозяйства 
и государственной службы при Президенте Российской Федерации», 

    Д 

Содержание

Введение  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 

. Цифровизация государственного управления: 
понятие и подходы к оценке.  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  

1.1. Цифровизация государственного управления: 

подходы к определению  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .   

1.2. Подходы к оценке результативности и эффективности 
цифровизации государственного управления: 

краткий обзор литературы .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  

1.3. Комплексный подход к оценке результативности 
и эффективности цифровизации 

государственного управления  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 

. Оценка результативности и эффективности 
цифровизации государственного управления 
на федеральном и региональном уровнях.  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 

2.1. Оценка результативности и эффективности 

цифровизации государственного управления для граждан  .  .  .  

2.2. Оценка результативности и эффективности 

цифровизации государственного управления для бизнеса  .  .  . 

2.3. Оценка результативности и эффективности 
цифровизации государственного управления 

для государства.  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .   

2.4. Выводы по итогам оценки результативности 
и эффективности цифровизации государственного 

управления для ключевых бенефициаров  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .

. Сопоставительная оценка результативности 
и эффективности цифровизации государственного 
управления в России и зарубежных странах-лидерах в сфере 
развития цифрового государственного управления  .  .  .  .  .  . 

3.1. Основные тенденции цифровизации государственного 

управления в зарубежных странах .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 

3.2. Ключевые сходства и различия в подходах 
к цифровизации государственного управления в России 
и зарубежных странах-лидерах в сфере развития цифрового 

государственного управления  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 

3.3. Сопоставление результативности и эффективности 
цифровизации государственного управления в России 
и зарубежных странах-лидерах в сфере развития цифрового 

государственного управления  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 

3.4. Выводы по итогам сопоставительной оценки 
результативности и эффективности цифровизации 
государственного управления в России 

и зарубежных странах  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 

. Предложения по повышению результативности 
и эффективности цифровизации российского 
государственного управления .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 

4.1. Предложения по корректировке состава мероприятий 

по цифровой трансформации  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 

4.2. Предложения по совершенствованию подходов 

к управлению цифровизацией в государственных органах  .  .  . 

Заключение   .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 

Литература .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 

Приложение А. Система показателей влияния 
цифровой трансформации государственного 
управления на повышение его качества   .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 

Приложение Б. Исходные данные для расчета 
индекса цифровизации взаимодействия государства 
и граждан .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .

Перечень сокращений 
и обозначений

В настоящей монографии применяются следующие сокращения и обозначения:

АПК
АПК
 
– агропромышленный комплекс

АСИ
АСИ
 
– агентство стратегических инициатив

ГИС
ГИС
 
– геоинформационные системы

ГИС ГМП
ГИС ГМП
 
– Государственная информационная система 
о государственных и муниципальных 
платежах

ДЗЗ
ДЗЗ
 
– дистанционное зондирование земли

ДТП
ДТП
 
– дорожно-транспортное происшествие

ДФО
ДФО
 
– Дальневосточный федеральный округ

ЕАО
ЕАО
 
– Еврейская автономная область

ЕАЭС
ЕАЭС
 
– Евразийский экономический союз

ЕИС
ЕИС
 
– Единая информационная система

ЕПГУ
ЕПГУ
 
– Единый портал государственных услуг

ЕС
ЕС
 
– Европейский союз

ЕСИА
ЕСИА
 
– Единая система идентификации 
и аутентификации

ЕЭК
ЕЭК
 
– Евразийская экономическая комиссия

ИИ
ИИ
 
– искусственный интеллект

ИКТ
ИКТ
 
– информационно-коммуникационные 
технологии

ИНН
ИНН
 
– индивидуальный номер налогоплательщика

ИП
ИП
 
– индивидуальный предприниматель

ККТ
ККТ
 
– контрольно-кассовая техника

КНД
КНД
 
– контрольно-надзорная деятельность

КЧР
КЧР
 
– Карачаево-Черкесская Республика

МСП
МСП
 
– малые и средние предприятия

МФЦ
МФЦ
 
– многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг

НИУ ВШЭ
НИУ ВШЭ
 
– Национальный исследовательский университет «Высшая школа экономики»

ООН
ООН
 
– Организация Объединенных Наций

ОРВ
ОРВ
 
– оценка регулирующего воздействия

ОЭСР
ОЭСР
 
– Организация экономического сотрудничества 
и развития

ПДД
ПДД
 
– правила дорожного движения

ПФО
ПФО
 
– Приволжский федеральный округ

ПФР
ПФР
 
– Пенсионный фонд РФ

РАНХиГС
РАНХиГС
 
– Российская академия народного хозяйства 
и государственной службы при Президенте 
РФ

СКФО
СКФО
 
– Северо-Кавказский федеральный округ

СНИЛС
СНИЛС
 
– страховой номер индивидуального лицевого 
счета

СФО
СФО
 
– Сибирский федеральный округ

ТРР
ТРР
 
– технологии распределенного реестра

УИН
УИН
 
– уникальный идентификатор начислений

УФО
УФО
 
– Уральский федеральный округ

ФНС
ФНС
 
– Федеральная налоговая служба

ФОИВ
ФОИВ
 
– федеральные органы исполнительной власти

ХМАО
ХМАО
 
– Ханты-Мансийский автономный округ —  
Югра

ЦТ
ЦТ
 
– цифровые технологии

ЭЦП
ЭЦП
 
– электронная цифровая подпись

ЮЛ
ЮЛ
 
– юридическое лицо

ЯНАО
ЯНАО
 
– Ямало-Ненецкий автономный округ

Введение

С цифровизацией связывают основные надежды 
С цифровизацией связывают основные надежды 
в сфере повышения качества государственного 
в сфере повышения качества государственного 
управления как в России, так и за рубежом. В науправления как в России, так и за рубежом. В нашей стране цифровизация государственного 
шей стране цифровизация государственного 
управления является частью Стратегии развития 
управления является частью Стратегии развития 
информационного общества [1] и осуществляетинформационного общества [1] и осуществляется с использованием проектных методов в рамся с использованием проектных методов в рамках реализации федерального проекта «Цифроках реализации федерального проекта «Цифровое государственное управление», включенного 
вое государственное управление», включенного 
в состав национальной программы «Цифровая 
в состав национальной программы «Цифровая 
экономика Российской Федерации» и проектов 
экономика Российской Федерации» и проектов 
на региональном уровне.
на региональном уровне.

Целями федерального проекта «Цифровое 
Целями федерального проекта «Цифровое 

государственное управление» являются внедрегосударственное управление» являются внедрение цифровых технологий и платформенных 
ние цифровых технологий и платформенных 
решений в сферах государственного управлерешений в сферах государственного управления и оказания государственных услуг, в том 
ния и оказания государственных услуг, в том 
числе в интересах граждан и субъектов малочисле в интересах граждан и субъектов малого и среднего предпринимательства, и разраго и среднего предпринимательства, и разработка и внедрение национального механизма 
ботка и внедрение национального механизма 
осуществления согласованной политики госуосуществления согласованной политики государств —  членов Евразийского экономического 
дарств —  членов Евразийского экономического 

Ц   

союза в развитии цифровой экономики 
союза в развитии цифровой экономики 1. Для оценки дости. Для оценки дости
жения данных целей в федеральном проекте предусмотрены 
жения данных целей в федеральном проекте предусмотрены 
показатели, характеризующие долю взаимодействия гражпоказатели, характеризующие долю взаимодействия граждан и коммерческих организаций с государственными (мудан и коммерческих организаций с государственными (муниципальными) органами и бюджетными учреждениями, 
ниципальными) органами и бюджетными учреждениями, 
осуществляемого в цифровом виде; долю приоритетных гоосуществляемого в цифровом виде; долю приоритетных государственных услуг и сервисов, соответствующих целевой 
сударственных услуг и сервисов, соответствующих целевой 
модели цифровой трансформации (предоставление этих усмодели цифровой трансформации (предоставление этих услуг без необходимости личного посещения государственных 
луг без необходимости личного посещения государственных 
органов и иных организаций, с применением реестровой 
органов и иных организаций, с применением реестровой 
модели, онлайн (в автоматическом режиме), проактивно); 
модели, онлайн (в автоматическом режиме), проактивно); 
долю отказов при предоставлении приоритетных государдолю отказов при предоставлении приоритетных государственных услуг и сервисов от числа отказов в 2018 г.; долю 
ственных услуг и сервисов от числа отказов в 2018 г.; долю 
внутриведомственного и межведомственного юридически 
внутриведомственного и межведомственного юридически 
значимого электронного документооборота государствензначимого электронного документооборота государственных и муниципальных органов и бюджетных учреждений; 
ных и муниципальных органов и бюджетных учреждений; 
долю основных данных, прошедших гармонизацию, а такдолю основных данных, прошедших гармонизацию, а также долю электронного документооборота между органами 
же долю электронного документооборота между органами 
государственной власти Российской Федерации и органами 
государственной власти Российской Федерации и органами 
государственной власти государств —  членов ЕАЭС и ЕЭК 
государственной власти государств —  членов ЕАЭС и ЕЭК 
в общем объеме документооборота.
в общем объеме документооборота.

Федеральный проект «Цифровое государственное управФедеральный проект «Цифровое государственное управ
ление» реализуется в рамках подпрограммы «Информациление» реализуется в рамках подпрограммы «Информационное государство» государственной программы «Инфоронное государство» государственной программы «Информационное общество в Российской Федерации» [2]. В состав 
мационное общество в Российской Федерации» [2]. В состав 
подпрограммы помимо показателей федерального проекта 
подпрограммы помимо показателей федерального проекта 
«Цифровое государственное управление» включены пока«Цифровое государственное управление» включены показатели, характеризующие качество эксплуатации инфразатели, характеризующие качество эксплуатации инфраструктуры электронного правительства, удовлетворенность 
структуры электронного правительства, удовлетворенность 
граждан качеством предоставления государственных услуг, 
граждан качеством предоставления государственных услуг, 
а также показатели, отражающие успешность реализации ота также показатели, отражающие успешность реализации отдельных цифровых инициатив.
дельных цифровых инициатив.

В соответствии с Указом Президента РФ цифровая трансВ соответствии с Указом Президента РФ цифровая транс
формация провозглашена одной из национальных целей 
формация провозглашена одной из национальных целей 
России [3]. В сфере государственного управления в рамках 
России [3]. В сфере государственного управления в рамках 

 
         1 https://digital.gov.ru/uploaded/fi les/pasport-federalnogo-proekta-tsifrovoegosudarstvennoe-upravlenie.pdf.

В

9

достижения этой национальной цели установлены два подостижения этой национальной цели установлены два показателя:
казателя:

 
– достижение «цифровой зрелости» ключевых отраслей экономики и социальной сферы, в том числе здравоохранения и образования, а также государственного управления;
 
– увеличение доли массовых социально значимых услуг, доступных в электронном виде, до % [].

Таким образом, указом президента установлены целевые 
Таким образом, указом президента установлены целевые 
показатели, призванные характеризовать, во-первых, пропоказатели, призванные характеризовать, во-первых, продвижение Российской Федерации в освоении цифровых 
движение Российской Федерации в освоении цифровых 
технологий, переход к более поздним этапам «цифровой 
технологий, переход к более поздним этапам «цифровой 
зрелости», а во-вторых —  доступность массовых социально 
зрелости», а во-вторых —  доступность массовых социально 
значимых услуг в электронном виде.
значимых услуг в электронном виде.

В связи с принятием указа необходима корректировка 
В связи с принятием указа необходима корректировка 

системы целей и задач как национального проекта «Цифсистемы целей и задач как национального проекта «Цифровая экономика» (в данном случае в части федерального 
ровая экономика» (в данном случае в части федерального 
проекта «Цифровое государственное управление»), так и гопроекта «Цифровое государственное управление»), так и государственной программы «Информационное общество». 
сударственной программы «Информационное общество». 
На момент подготовки настоящей монографии такая корНа момент подготовки настоящей монографии такая корректировка не завершена.
ректировка не завершена.

Следует отметить, что анализ стратегических и проектСледует отметить, что анализ стратегических и проект
ных документов показывает, что в настоящее время в России 
ных документов показывает, что в настоящее время в России 
не сформирована единая система планирования, монитоне сформирована единая система планирования, мониторинга и оценки результативности и эффективности цифроринга и оценки результативности и эффективности цифровизации государственного управления.
визации государственного управления.

Так, системы показателей, используемые для разных доТак, системы показателей, используемые для разных до
кументов и процедур на федеральном и региональном уровкументов и процедур на федеральном и региональном уровнях, недостаточно синхронизированы и ограничиваются 
нях, недостаточно синхронизированы и ограничиваются 
оценкой электронных сервисов и интенсивности электроноценкой электронных сервисов и интенсивности электронного документооборота в ущерб остальным возможным наного документооборота в ущерб остальным возможным направлениям цифровизации госуправления. Не учитывается 
правлениям цифровизации госуправления. Не учитывается 
использование в государственном управлении передовых 
использование в государственном управлении передовых 
цифровых технологий (интернета вещей, больших данных, 
цифровых технологий (интернета вещей, больших данных, 
искусственного интеллекта, технологий распределенного 
искусственного интеллекта, технологий распределенного 
реестра и т. д.). При принятии решений о реализации тех 
реестра и т. д.). При принятии решений о реализации тех 
или иных цифровых проектов, при проведении мониторинили иных цифровых проектов, при проведении мониторин

Ц   

га и оценки хода и итогов цифровизации не оценивается 
га и оценки хода и итогов цифровизации не оценивается 
эффект от цифровизации государственного управления для 
эффект от цифровизации государственного управления для 
всех интересантов —  граждан, бизнеса, государства. Испольвсех интересантов —  граждан, бизнеса, государства. Используемые в практике системы показателей не всегда позволязуемые в практике системы показателей не всегда позволяют соотнести уже выявленные промежуточные результаты 
ют соотнести уже выявленные промежуточные результаты 
цифровизации в России и в передовых с точки зрения разцифровизации в России и в передовых с точки зрения развития цифрового государственного управления странах [4].
вития цифрового государственного управления странах [4].

В отсутствие системной работы по комплексному мониВ отсутствие системной работы по комплексному мони
торингу и оценке результативности и эффективности цифторингу и оценке результативности и эффективности цифровизации государственного управления, позволяющей 
ровизации государственного управления, позволяющей 
выявить и оценить ее влияние на качество государственновыявить и оценить ее влияние на качество государственного управления, существуют риски формальной реализации 
го управления, существуют риски формальной реализации 
инициатив в данной сфере, неэффективного использования 
инициатив в данной сфере, неэффективного использования 
бюджетных средств, реализации решений, не соответствуюбюджетных средств, реализации решений, не соответствующих уровню передовых зарубежных стран, и как следствие 
щих уровню передовых зарубежных стран, и как следствие 
потери возможностей роста конкурентоспособности российпотери возможностей роста конкурентоспособности российского государственного управления за счет внедрения переского государственного управления за счет внедрения передовых цифровых технологий. На решение данной проблемы 
довых цифровых технологий. На решение данной проблемы 
и направлено настоящее исследование.
и направлено настоящее исследование.

Ц елью монографии является проведение мониторинга 
Ц елью монографии является проведение мониторинга 

и оценки результативности и эффективности цифровизации 
и оценки результативности и эффективности цифровизации 
государственного управления по состоянию на 2020 г.
государственного управления по состоянию на 2020 г.

В первой, вводной главе монографии представлен обзор 
В первой, вводной главе монографии представлен обзор 

теоретических подходов к определению и оценке результатеоретических подходов к определению и оценке результативности и эффективности цифровизации, в том числе цифтивности и эффективности цифровизации, в том числе цифровой трансформации государственного управления, а также 
ровой трансформации государственного управления, а также 
обоснован использованный в монографии авторский подход 
обоснован использованный в монографии авторский подход 
к проведению такой оценки. Во второй главе монографии 
к проведению такой оценки. Во второй главе монографии 
приведены итоги оценки результативности и эффективности 
приведены итоги оценки результативности и эффективности 
цифровизации российского государственного управления 
цифровизации российского государственного управления 
для трех ключевых групп бенефициаров —  граждан, бизнедля трех ключевых групп бенефициаров —  граждан, бизнеса и государства. Третья глава посвящена сопоставительной 
са и государства. Третья глава посвящена сопоставительной 
оценке результативности и эффективности цифровизации 
оценке результативности и эффективности цифровизации 
государственного управления в России и в странах-лидегосударственного управления в России и в странах-лидерах цифровой трансформации государственного управлерах цифровой трансформации государственного управления (входящих в первую десятку стран по уровню развития 
ния (входящих в первую десятку стран по уровню развития 
электронного правительства). В четвертой главе приведены 
электронного правительства). В четвертой главе приведены