Применение технологий распределенного реестра в государственном управлении: возможности и правовые риски

| И  ДЕЛО |

Москва | 2021

Э. В. Талапина
В. Н. Южаков 
А. А. Ефремов
И. А. Черешнева

Применение 
технологий 
распределенного
реестра
в государственном
управлении: 
возможности 
и правовые риски

УДК /:
ББК .
         Т

Коллектив авторов
оллектив авторов

Талапина Эльвира Владимировна,
Талапина Эльвира Владимировна, д-р юрид. наук, ведущий научный сотрудник 
 д-р юрид. наук, ведущий научный сотрудник 

Центра технологий государственного управления Института прикладных экоЦентра технологий государственного управления Института прикладных экономических исследований (ИПЭИ) РАНХиГС
номических исследований (ИПЭИ) РАНХиГС

Южаков Владимир Николаевич
Южаков Владимир Николаевич, д-р филос. наук, проф., директор Центра техно, д-р филос. наук, проф., директор Центра техно
логий государственного управления ИПЭИ РАНХиГС
логий государственного управления ИПЭИ РАНХиГС

Ефремов Алексей Аалександрович, 
Ефремов Алексей Аалександрович, канд. юрид. наук, доц., ведущий научный соканд. юрид. наук, доц., ведущий научный со
трудник Центра технологий государственного управления ИПЭИ РАНХиГС
трудник Центра технологий государственного управления ИПЭИ РАНХиГС

Черешнева Ирина Анатольевна, 
Черешнева Ирина Анатольевна, младший научный сотрудник Центра техноломладший научный сотрудник Центра техноло
гий государственного управления ИПЭИ РАНХиГС
гий государственного управления ИПЭИ РАНХиГС

Рецензенты
Рецензенты

Крохина Ю. А. —
Крохина Ю. А. —  д-р юрид. наук, зав. кафедрой правовых дисциплин Высшей 
  д-р юрид. наук, зав. кафедрой правовых дисциплин Высшей 

школы государственного аудита (факультет) МГУ им. М. В. Ломоносова
школы государственного аудита (факультет) МГУ им. М. В. Ломоносова

Антопольский А. А. 
Антопольский А. А. —  канд. юрид. наук, доцент Государственного академиче—  канд. юрид. наук, доцент Государственного академиче
ского университета гуманитарных наук
ского университета гуманитарных наук

Талапина, Э.В., Южаков, В.Н., Ефремов, А.А., Черешнева, И.А.
Талапина, Э.В., Южаков, В.Н., Ефремов, А.А., Черешнева, И.А.
    Применение технологий распределенного реестра в государствен    Применение технологий распределенного реестра в государственном управлении: возможности и правовые
ном управлении: возможности и правовые риски
 риски / Э. В. Талапина, 
Э. В. Талапина, 

В. Н. Южаков, А. А. Ефремов, И. А. Черешнева.
В. Н. Южаков, А. А. Ефремов, И. А. Черешнева. —  Москва : Издатель Москва : Издатель
ский дом «Дело»
ский дом «Дело» РАНХ
 РАНХиГС
ГС, 2021.
, 2021. —  314 с. 
 314 с.  —  ISBN
  ISBN --
 ----
--

В монографии представлены результаты научного исследования проблем приВ монографии представлены результаты научного исследования проблем применения технологий распределенного реестра в государственном управлении, 
менения технологий распределенного реестра в государственном управлении, 
целью которого являлось изучение как возможностей и перспектив использоцелью которого являлось изучение как возможностей и перспектив использования
вания ТРР
 ТРР, так и возникающих в связи с этим правовых рисков. Исследование 
, так и возникающих в связи с этим правовых рисков. Исследование 

выполнялось в рамках государственного задания
выполнялось в рамках государственного задания РАНХ
 РАНХиГС
ГС. В результате раз. В результате раз
работана авторская концепция развития правовых оснований использования 
работана авторская концепция развития правовых оснований использования 
технологии распределенного реестра в государственном управлении, сформутехнологии распределенного реестра в государственном управлении, сформулированы рекомендации по преодолению правовых рисков.
лированы рекомендации по преодолению правовых рисков.

Книга может быть полезна как теоретикам, так и практикам, в том чисКнига может быть полезна как теоретикам, так и практикам, в том чис
ле государственным служащим, интересующимся вопросами регулирования 
ле государственным служащим, интересующимся вопросами регулирования 
цифровых технологий, а также может использоваться в образовательном процифровых технологий, а также может использоваться в образовательном процессе.
цессе.

УДК /:
ББК .

ISBN ----
--

© ФГБОУ ВО «Российская академия народного хозяйства 
и государственной службы при Президенте Российской Федерации», 

    Т 

Содержание

Введение  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  

. Возможности применения ТРР 
в государственном управлении  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  

.. Технологии распределенного реестра: понятие и виды.  .  .  .  

.. Зарубежный опыт в области использования ТРР 
в государственном управлении  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .

1.2.1. Регулирование использования ТРР в государственном 

управлении: документы международных организаций   .  .  .  .  . 

1.2.2. Использование ТРР в государственном управлении 

отдельных зарубежных стран   .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .

.. ТРР в российском государственном управлении: 
эксперименты и размышления  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .

.. Блокчейн vs государственное управление и право  .  .  .  .  .  

1.4.1. Государственно-политическое осмысление 

блокчейна  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  

1.4.2. Правовое регулирование и блокчейн  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  

.. Развитие правовых оснований использования ТРР 
в государственном управлении  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  

. Правовые риски использования ТРР 
в государственном управлении  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  

.. Подходы к определению правовых рисков 
в государственном управлении при применении ТРР   .  .  .  .  . 

2.1.1. Правовые риски: понятие и виды  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 

2.1.2. Классификация правовых рисков 

при использовании ТРР в государственном управлении .  .  .  . 

.. Динамика роли и компетенций государственных органов 
при использовании ТРР  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 

.. Соблюдение основных прав человека 
при использовании ТРР в государственном управлении  .  .  .  . 

2.3.1. Право на защиту персональных данных   .  .  .  .  .  .  .  .  .  .

2.3.2. Право на забвение  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .

2.3.3. Право на судебное обжалование решений 

органов власти   .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 

2.3.4. Система защиты персональных данных.  .  .  .  .  .  .  .  .  . 

.. Юридическая значимость сделок и документов, 
созданных в результате применения ТРР  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 

.. Предложения по преодолению правовых рисков 
использования ТРР в государственном управлении.  .  .  .  .  .  . 

Заключение   .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 

Введение

Довольно удачные примеры применения блокДовольно удачные примеры применения блокчейн-технологии частным бизнесом привели 
чейн-технологии частным бизнесом привели 
к мысли о возможности ее адаптации к услок мысли о возможности ее адаптации к условиям и задачам государственного управления. 
виям и задачам государственного управления. 
Действительно, 
государственное 
управление 
Действительно, 
государственное 
управление 

уже давно находится в состоянии цифровой 
уже давно находится в состоянии цифровой 
трансформации, соответственно, необходима 
трансформации, соответственно, необходима 
определенность по поводу того, что именно 
определенность по поводу того, что именно 
из цифрового арсенала подойдет государству.
из цифрового арсенала подойдет государству.

Зарубежный и российский экспериментальЗарубежный и российский эксперименталь
ный опыт демонстрирует несомненные преный опыт демонстрирует несомненные преимущества технологии распределенного реимущества технологии распределенного реестра (ТРР) и блокчейна, как наиболее распроестра (ТРР) и блокчейна, как наиболее распространенного ее вида, для преодоления таких 
страненного ее вида, для преодоления таких 
проблем в государственном управлении, как 
проблем в государственном управлении, как 
коррупция, длительность процедур, субъективкоррупция, длительность процедур, субъективный фактор. Но зачастую выводы о скорейшем 
ный фактор. Но зачастую выводы о скорейшем 
внедрении блокчейна базируются на завышенвнедрении блокчейна базируются на завышенных ожиданиях, не учитывая риски, в том числе 
ных ожиданиях, не учитывая риски, в том числе 
правовые. Проблема оценки таких рисков являправовые. Проблема оценки таких рисков является актуальной и новой, требующей скорейшеется актуальной и новой, требующей скорейшего разрешения.
го разрешения.

Для государственного управления особенДля государственного управления особен
но важны такие свойства ТРР, как целостность 
но важны такие свойства ТРР, как целостность 

Т    

структуры данных, наряду с безопасностью и доступностью. 
структуры данных, наряду с безопасностью и доступностью. 
Существует большая вероятность того, что использование 
Существует большая вероятность того, что использование 
ТРР позволит улучшить качество предоставляемых государТРР позволит улучшить качество предоставляемых государственных услуг, равно как и государственного управления 
ственных услуг, равно как и государственного управления 
в целом.
в целом.

Однако если государственное управление и власть траОднако если государственное управление и власть тра
диционно выстроены по принципу вертикали и централидиционно выстроены по принципу вертикали и централизации, природа ТРР иная и базируется на принципе децензации, природа ТРР иная и базируется на принципе децентрализации. Такое противоречие представляет основную 
трализации. Такое противоречие представляет основную 
проблему для социальных наук. Совмещение этих разновекпроблему для социальных наук. Совмещение этих разновекторных феноменов порождает многочисленные риски, в том 
торных феноменов порождает многочисленные риски, в том 
числе правовые. Особенно актуально изучение новых поличисле правовые. Особенно актуально изучение новых политических и социальных аспектов, с тем чтобы соизмерить 
тических и социальных аспектов, с тем чтобы соизмерить 
применение цифровых технологий (таких как блокчейн) 
применение цифровых технологий (таких как блокчейн) 
с необходимостью обеспечения фундаментальных прав чес необходимостью обеспечения фундаментальных прав человека.
ловека.

1. Возможности 
применения ТРР 
в государственном 
управлении

1.1. Т  
:   

Прежде всего необходимо определиться с изПрежде всего необходимо определиться с известными на сегодня технологиями распредевестными на сегодня технологиями распределенного реестра. Их существует несколько, хотя 
ленного реестра. Их существует несколько, хотя 
наиболее развита и широко распространена 
наиболее развита и широко распространена 
одна —  блокчейн. В целях настоящего исследоодна —  блокчейн. В целях настоящего исследования нужно как минимум сравнить имеющиеся 
вания нужно как минимум сравнить имеющиеся 
технологии распределенного реестра и уяснить, 
технологии распределенного реестра и уяснить, 
в каком направлении будет развиваться технов каком направлении будет развиваться технологическая мысль. Весьма удачный подход для 
логическая мысль. Весьма удачный подход для 
такого сравнения обнаружен в литературе, когтакого сравнения обнаружен в литературе, когда параметры сопоставления отбирались исходя 
да параметры сопоставления отбирались исходя 
из наиболее узких мест технологии блокчейн, 
из наиболее узких мест технологии блокчейн, 
а также скорости и удобства возможного внедреа также скорости и удобства возможного внедрения и применения ТРР (табл. 1).
ния и применения ТРР (табл. 1).

Таким образом, наиболее распространенной 
Таким образом, наиболее распространенной 

и протестированной технологией распределени протестированной технологией распределенного реестра на настоящий момент является 
ного реестра на настоящий момент является 
блокчейн, в связи с чем зачастую можно встреблокчейн, в связи с чем зачастую можно встретить отождествление этих терминов (что в равтить отождествление этих терминов (что в равной степени относится к нашему исследованию, 
ной степени относится к нашему исследованию, 
в котором мы часто будем употреблять ТРР 
в котором мы часто будем употреблять ТРР 
и блокчейн как равнозначные термины).
и блокчейн как равнозначные термины).

Т 1. Сравнительная таблица технологий распределенного реестра 1

Направление 
исследования
Блокчейн
Tangle
Hashgrapf
TraceChain

Пропускная 
способность
6 тр/с
1000 тр/с
с 4000 тр/с
50 000 тр/с

Ограничение скорости
Мощность 
оборудования
Скорость 
распространения 
радиоволн

Скорость 
интернета
–

Наличие майнеров
Да
Нет
Да
Да

Структура
Цепочка
Дерево
Дерево
Кольца

Необходимость 
дополнительного 
оборудования

Да
Нет
Нет
Нет

Стадия разработки
Внедрение 
и освоение
Масштабное 
тестирование
Ранние стадии 
разработки
Бета-тестирование

Анонимность
Да 
(в соответствующей
сети)

Нет
Нет
Нет

 
         1 Помазкова Е. Е. Сравнительный анализ блокчейна и альтернативных технологий распределенного реестра // Международный журнал гуманитарных и естественных наук. 2019. № 4–2. С. 47.

1. В  ТРР  

9

В настоящее время по всему миру запущено более 200 
В настоящее время по всему миру запущено более 200 

проектов, основанных на технологии распределенного репроектов, основанных на технологии распределенного реестра (далее —  ТРР), нацеленных на трансформацию систеестра (далее —  ТРР), нацеленных на трансформацию системы государственного управления. Технологии распределенмы государственного управления. Технологии распределенного реестра, в частности блокчейн (blockchain), сравнивают 
ного реестра, в частности блокчейн (blockchain), сравнивают 
по степени революционности с появлением сети Интернет 
по степени революционности с появлением сети Интернет 
и представляют в качестве новой «машины доверия», пои представляют в качестве новой «машины доверия», позволяющей совершенно незнакомым людям взаимодействозволяющей совершенно незнакомым людям взаимодействовать и совершать транзакции друг с другом без посредника 
вать и совершать транзакции друг с другом без посредника 
в лице банка или государства, обеспечивающего законность 
в лице банка или государства, обеспечивающего законность 
транзакции 
транзакции 1. Суть в том, что технологии распределенного 
. Суть в том, что технологии распределенного 

реестра позволяют проводить транзакцию (т. е. передавать 
реестра позволяют проводить транзакцию (т. е. передавать 
некоторую ценную информацию, например, валюту или коннекоторую ценную информацию, например, валюту или контрактные обязательства) без ее копирования и дальнейшего 
трактные обязательства) без ее копирования и дальнейшего 
сравнения копий методом распределения (share) между мносравнения копий методом распределения (share) между множеством независимых и анонимных пользователей (узлов) 
жеством независимых и анонимных пользователей (узлов) 2.

Данные о блокчейне хранятся в децентрализованной выДанные о блокчейне хранятся в децентрализованной вы
числительной системе, состоящей из узлов, сообщающихся 
числительной системе, состоящей из узлов, сообщающихся 
друг с другом. Данные, хранящиеся на блокчейне, одновредруг с другом. Данные, хранящиеся на блокчейне, одновременно содержатся на всех устройствах системы, функциоменно содержатся на всех устройствах системы, функционирующих как полные узлы. Это может быть любое устройнирующих как полные узлы. Это может быть любое устройство с IP-адресом, способное запускать программу, которая 
ство с IP-адресом, способное запускать программу, которая 
проверяет транзакции на блокчейне 
проверяет транзакции на блокчейне 3. Данные на этих узлах 
. Данные на этих узлах 

хранятся в блоках. Они были задуманы для хранения данных 
хранятся в блоках. Они были задуманы для хранения данных 
о транзакциях биткоина, однако теоретически они могут 
о транзакциях биткоина, однако теоретически они могут 
хранить любые данные, поэтому приложения технологии 
хранить любые данные, поэтому приложения технологии 
blockchain могут быть такими разнообразными 
blockchain могут быть такими разнообразными 4.

 
         1 Berryhill J., Bourgery Т. and Hanson А. Blockchains Unchained: Blockchain Technology and its Use in the Public Sector. http://dx.doi.
org/10.1787/3c32c429-en.

 
         2 Цифровая экономика и пути ее развития. Цифровая экономика —  прорывные технологии и регулирование. https://wtcmoscow.ru/services/
international-partnership/analitycs/tsifrovaya-ekonomika-proryvnyetekhnologii-i-regulirovanie/.

 
         3 Drake N. How to run a full Bitcoin node. https://www.techradar.com/.

 
         4 Walport M. Distributed ledger technology: Beyond blockchain. https://www.
gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/fi le/492972/
gs-16–1-distributed-ledger-technology.pdf.

Т    

Блоки содержат полную историю сохраненных на них данБлоки содержат полную историю сохраненных на них дан
ных. Каждый новый блок данных связан с предыдущим блоных. Каждый новый блок данных связан с предыдущим блоком, тем самым создается цепочка информации —  блокчейн. 
ком, тем самым создается цепочка информации —  блокчейн. 
Процесс хранения данных на блокчейне автоматизирован 
Процесс хранения данных на блокчейне автоматизирован 
и подчиняется определенным правилам. Каждый блок имеет 
и подчиняется определенным правилам. Каждый блок имеет 
метку о времени и криптографическую печать. Это означает, 
метку о времени и криптографическую печать. Это означает, 
что данные, введенные в блокчейн, могут быть прослежены 
что данные, введенные в блокчейн, могут быть прослежены 
до того момента, когда они были введены, и не могут быть 
до того момента, когда они были введены, и не могут быть 
изменены позже. Этот процесс использует алгоритм хешиизменены позже. Этот процесс использует алгоритм хеширования SHA-256. Он создает хеш транзакции: строку текста 
рования SHA-256. Он создает хеш транзакции: строку текста 
фиксированной длины, которая однозначно отражает данфиксированной длины, которая однозначно отражает данные, поступающие в точный момент создания хеша. Даже 
ные, поступающие в точный момент создания хеша. Даже 
небольшие изменения данных и повторное применение 
небольшие изменения данных и повторное применение 
хеш-алгоритма создадут другое хеш-значение. Хеш предыхеш-алгоритма создадут другое хеш-значение. Хеш предыдущего блока включается в каждый вновь написанный блок. 
дущего блока включается в каждый вновь написанный блок. 
Таким образом, вмешательство в данные будет немедленно 
Таким образом, вмешательство в данные будет немедленно 
замечено, так как хеши больше не будут совпадать 
замечено, так как хеши больше не будут совпадать 1.

Для обеспечения включения последующих блоков в цепь 
Для обеспечения включения последующих блоков в цепь 

необходимо создать систему проверки, чтобы убедиться 
необходимо создать систему проверки, чтобы убедиться 
в том, что данные хранятся надлежащим образом в распрев том, что данные хранятся надлежащим образом в распределенных реестрах. Такая операция определяется как проделенных реестрах. Такая операция определяется как процесс формирования распределенного консенсуса (distributed 
цесс формирования распределенного консенсуса (distributed 
consensus process) 
consensus process) 2. Самый распространенный из этих про. Самый распространенный из этих про
цессов, также применяемый в биткоин-блокчейне, просит 
цессов, также применяемый в биткоин-блокчейне, просит 
предоставить доказательство выполненной работы. Хеш 
предоставить доказательство выполненной работы. Хеш 
каждого блока содержит информацию о данных, хранящихся 
каждого блока содержит информацию о данных, хранящихся 
внутри блока, а также криптографическую задачу, требуювнутри блока, а также криптографическую задачу, требующую решения, для того чтобы связать новый блок с предыщую решения, для того чтобы связать новый блок с предыдущим. Данная операция требует определенного количества 
дущим. Данная операция требует определенного количества 
вычислительной мощности и усилий со стороны тех, кто ховычислительной мощности и усилий со стороны тех, кто хочет хранить данные на блокчейне. Хотя криптографическую 
чет хранить данные на блокчейне. Хотя криптографическую 

 
         1 Kossow N., Dykes V. Beyond the Hype: Distributed ledger technology in 
the fi eld of public administration. https://www.researchgate.net/publication/324212349_Beyond_the_Hype_Distributed_ledger_technology_in_the_
fi eld_of_public_administration.

 
         2 Crosby M. et al. Blockchain technology: Beyond bitcoin // Applied Innovation. 
2016. № 2. P. 6–10.