Основы государственного и муниципального управления

ОСНОВЫ
ГОСУДАРСТВЕННОГО
И  МУНИЦИПАЛЬНОГО

УПРАВЛЕНИЯ

УЧЕБНОЕ  ПОСОБИЕ

Москва
РИОР
ИНФРА-М

О.Б. УГУРЧИЕВ
Р.О. УГУРЧИЕВА

Допущено Советом Учебно-методического 
объединения по образованию в области менеджмента 
в качестве учебного пособия

для студентов высшего образования,
обучающихся по направлению подготовки
«Государственное и муниципальное управление» 

(квалификация (степень) «бакалавр»)

УДК 351/354(075.8)
ББК 67.401я73
          У27

Р е ц е н з е н т ы :
Боров Х.Ю. — канд. экон. наук, заместитель министра экономического развития Республики Ингушетия;
Льянова С.А. — канд. экон. наук, доцент, начальник отдела управления качеством Ингушского государственного университета

Угурчиев О.Б., Угурчиева Р.О.

У27 
 
Основы государственного и муниципального управления :  учеб
ное пособие / О.Б. Угурчиев, Р.О. Угурчиева. — Москва : РИОР : 
ИНФРА-М, 2022. — 378 с. — (Высшее образование). — DOI: https://
doi.org/10.12737/12584

ISBN 978-5-369-01473-8 (РИОР)
ISBN 978-5-16-011425-5 (ИНФРА-М, print)
ISBN 978-5-16-103679-2 (ИНФРА-М, online)
Учебное пособие обобщает теоретический и практический опыт орга
низации государственного и муниципального управления, дает всестороннее представление о происходящих преобразованиях в этой сфере, связанных с необходимостью изменения форм, методов, технологий управления 
органов государственного и муниципального управления. Основное внимание уделено теоретическим основам формирования и функционирования 
органов государственного и муниципального управления. Представлены 
основные участники и институты государственного и муниципального 
управления.

Содержание учебного пособия соответствует актуальным требованиям 

Федерального государственного образовательного стандарта высшего образования.

Книга адресована студентам бакалавриата, изучающим государственное 

управление и политику, магистрантам, преподавателям, а также работникам 
органов государственной власти и местного самоуправления, общественным деятелям, бизнесменам и всем интересующимся проблемами трансформации современного государства.

УДК 351/354(075.8)
ББК 67.401я73

ISBN 978-5-369-01473-8 (РИОР)
ISBN 978-5-16-011425-5 (ИНФРА-М, print)
ISBN 978-5-16-103679-2 (ИНФРА-М, online)

ФЗ 
№ 436-ФЗ
Издание не подлежит маркировке 
в соответствии с п. 1 ч. 4 ст. 11

© Угурчиев О.Б.,
     Угурчиева Р.О.

СПИСОК ПРИНЯТЫХ 
СОКРАЩЕНИЙ

1. ДОКУМЕНТЫ

Европейская хартия местного самоуправления — Европейская хартия 
местного самоуправления ETS № 122 (Страсбург, 15.10.1985)
Конституция РФ — Конституция Российской Федерации (принята 
всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных 
Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 
30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ)
БК РФ — Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 
№ 145-ФЗ
ГК РФ — Гражданский кодекс Российской Федерации: часть первая — от 30.11.1994 № 51-ФЗ; часть вторая — от 26.01.1996 № 14-ФЗ; часть 
третья — от 26.11.2001 № 146-ФЗ; часть четвертая — от 18.12.2006 № 230-ФЗ
КоАП РФ — Кодекс Российской Федерации об административных 
правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ
НК РФ — Налоговый кодекс Российской Федерации: часть первая — 
от 31.07.1998 № 146-ФЗ; часть вторая — от 05.08.2000 № 117-ФЗ
Федеральный закон от 28.08.1995 № 154-ФЗ — Федеральный закон от 
28.08.1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 
Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ — Федеральный закон от 
06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной 
власти субъектов Российской Федерации»

Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ — Федеральный закон от 
06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 

2. ОРГАНЫ ВЛАСТИ

Госдума — Государственная Дума Федерального Собрания Российской 
Федерации

ГУСП — Главное управление специальных программ Президента Российской Федерации (федеральное агентство) 
ГФС России — Государственная фельдъегерская служба Российской 
Федерации 
МВД России — Министерство внутренних дел Российской Федерации
МИД России — Министерство иностранных дел Российской Федерации
Минвостокразвития России — Министерство Российской Федерации 
по развитию Дальнего Востока
Минздрав России — Министерство здравоохранения Российской Федерации
Минкавказ России — Министерство Российской Федерации по делам 
Северного Кавказа
Минкомсвязь России — Министерство связи и массовых коммуникаций Российской Федерации 
Минкрым России — Министерство Российской Федерации по делам 
Крыма 
Минобороны России — Министерство обороны Российской Федерации
Минобрнауки России — Министерство образования и науки Российской Федерации
Минприроды России — Министерство природных ресурсов и экологии 
Российской Федерации 
Минспорт России — Министерство спорта Российской Федерации
Минстрой России — Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации
Минтранс России — Министерство транспорта Российской Федерации
Минэкономразвития России — Министерство экономического развития Российской Федерации
Минэнерго России — Министерство энергетики Российской Федерации
Минюст России — Министерство юстиции Российской Федерации
МЧС России — Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий 
стихийных бедствий
Росимущество — Федеральное агентство по управлению государственным имуществом
Росфинмониторинг — Федеральная служба по финансовому мониторингу 
СВР России — Служба внешней разведки Российской Федерации  
Спецстрой России — Федеральное агентство специального строительства
ФАС России — Федеральная антимонопольная служба

ФМС России — Федеральная миграционная служба 
ФНС России — Федеральная налоговая служба
ФСБ России — Федеральная служба безопасности Российской Федерации  
ФСВТС России — Федеральная служба по военно-техническому сотрудничеству
ФСКН России — Федеральная служба Российской Федерации по 
контролю за оборотом наркотиков 
ФСО России — Федеральная служба охраны Российской Федерации 
ФСТЭК России — Федеральная служба по техническому и экспортному контролю
ФСФР — Федеральная служба по финансовым рынкам

3. ПРОЧИЕ СОКРАЩЕНИЯ

ВПК — военно-промышленный комплекс
ГМУ — государственное и муниципальное управление
ЗАГС — запись актов гражданского состояния
ЗАТО — закрытое административно-территориальное образование
НКО — некоммерческая организация
ООП — основная образовательная программа
СМИ — средства массовой информации
США — Соединенные Штаты Америки
ФРГ — Федеративная Республика Германия
ЦБ РФ — Центральный Банк Российской Федерации

ВВЕДЕНИЕ

Произошедшее в конце XX в. изменение государственного строя в России привело к значительным преобразованиям в сфере государственного 
управления. Бывшее советское государство, имевшее плановую экономику, превратилось в капиталистическую страну с демократическим 
принципом управления и рыночной экономикой. В то же время эти 
преобразования потребовали проведения реформы политической системы на основе научного подхода к государственному и муниципальному управлению, сформированного на объективных законах и принципах 
управления. Реформа политической системы базируется на конституционном принципе разделения властей, федеративном устройстве государства и организации местного самоуправления. Эти условия вызвали 
необходимость внесения существенных изменений в организацию деятельности органов государственного управления и преобразования местных органов государственного управления в органы местного самоуправления.
Однако теория и практика государственного управления оказались не 
готовы к реализации этих реформ. В результате произошло резкое ослабление ГМУ, что в значительной степени снизило его эффективность.
Причинами сложившегося негативного положения в названной сфере 
явилось:
1. Отставание науки ГМУ от требований практики управления. Наука ГМУ находится еще в стадии формирования. Это характерно 
не только для России, но и для развитых западных стран, в том 
числе и для США. 
2. Недостаточный уровень научных знаний работников органов 
ГМУ в области социального управления, ограничивающий их 
возможности в создании научно-обоснованных систем ГМУ и 
обеспечения их эффективного функционирования. 
В настоящее время система ГМУ в большинстве стран претерпевает 
серьезные изменения, что находит свое проявление не только в необходимости развития концептуальных основ ГМУ, но и в изменении форм, методов и технологий управления государственной и муниципальной власти.
В России также проблема оптимального построения системы ГМУ 
является одной из важнейших. Ее решение на основе научного осмысления отечественного и зарубежного опыта, новых социальных реалий дает 
возможность избежать перекосов при институциональном структурировании этой системы. В стране осуществляется переход на новую систему 
организации государственной и муниципальной власти, главной чертой 
которой стало более четкое разделение полномочий и ответственности 
между различными уровнями власти.

В предлагаемом пособии авторами предпринята попытка системного 
представления теории и практики ГМУ, в основе которого лежит установка на сбалансированное отображение взаимоувязанных элементов, входящих в систему ГМУ. Данная система, являясь отражением характера и 
уровня политического и социокультурного развития общества, его административной культуры, детерминирована самыми различными факторами. Это исторические и географические условия, экономическое состояние и культура общества, политические традиции и влияние процессов 
глобализации.
Одной из ключевых особенностей предлагаемой работы является комплексное рассмотрение форм, институтов, функций системы ГМУ, заключающееся в выделении заложенных в основу их дифференциации характеристик. 
В пособии значительное внимание уделено организации и функционированию органов местного самоуправления, законодательной базе муниципального управления, развитию экономики муниципального хозяйства.
Структура пособия подчинена логике формирования и развития ГМУ, 
рассматриваемого с системных позиций и стремящегося согласовать государственный и муниципальный интерес и развивающиеся потребности 
гражданского общества. В результате этого предоставляется возможность 
не только получить определенные теоретические знания, но и глубже разработать эту сложную и актуальную проблему, приобрести навыки творческого разрешения возникающих практических ситуаций в системе ГМУ.
В работе показана ведущая роль российских ученых, аргументировавших роль государственного управления и местного самоуправления в повышении качества жизни населения государства и местных сообществ и 
наметивших направления его реализации. В издании обобщен значительный объем информации, представленной в исследованиях российских и 
зарубежных авторов. В частности, существенную помощь в написании 
пособия оказали труды отечественных ученых: Г.В. Атаманчука, Р.В. Бабуна, Л.А. Велихова, Н.И. Глазуновой, В.Б. Зотова, А.В. Пикулькина, 
А.И. Родченко, О.М. Роя, В.Е. Чиркина, Г.М. Шамаровой и др.
Во времена СССР в России отсутствовала система профессиональной 
подготовки кадров для органов ГМУ. Не было такой отрасли и в перечне 
специальностей высшего и среднего специального образования. Специальность «Государственное и региональное управление» появилась в мае 
1992 г., а в апреле 1994 г. была переименована в «Государственное и муниципальное управление». По этой специальности осуществлялась подготовка и переподготовка кадров органов государственного и муниципального управления вплоть до 2010 г. В настоящее время, в связи с переходом 
России на двухуровневую систему обучения, данная специальность вклю

чена в подготовку студентов по двум направлениям с присвоением по 
окончании вуза квалификации «бакалавр» и «магистр» соответственно.
Цель данного учебного пособия — помочь студентам, а также слушателям различных систем повышения квалификации и профессиональной 
подготовки разобраться в содержании ГМУ как объекта изучения, определить его место в сфере профессиональной деятельности, ознакомиться 
с технологией освоения этой профессии, с основами теории и организации ГМУ.

РАЗДЕЛ I. ГОСУДАРСТВЕННОЕ 
И МУНИЦИПАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ 
КАК ОБЩЕСТВЕННОПОЛИТИЧЕСКОЕ ЯВЛЕНИЕ

ГЛАВА 1. ВВЕДЕНИЕ В ДИСЦИПЛИНУ 

1.1. ХАРАКТЕРИСТИКА ПРОФЕССИОНАЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ 
БАКАЛАВРОВ ПО НАПРАВЛЕНИЮ «ГОСУДАРСТВЕННОЕ 
И МУНИЦИПАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ»

Специальность «Государственное и муниципальное управление» имеет 
относительно небольшую по времени историю. Она была включена в 
образовательную программу вузов в апреле 1994 г., заменив созданную 
в 1992 г. специальность «Государственное и региональное управление». 
Следует отметить, что в СССР отсутствовала система профессиональной подготовки кадров для органов ГМУ, и в перечне специальностей 
высшего и среднего специального образования такая отрасль отсутствовала. 
С 2011 г. в связи с переходом России на двухуровневую систему подготовки студентов по программе «бакалавр-магистр», их обучение ведется 
по соответствующим направлениям бакалавриата и магистратуры по дисциплине «Государственное и муниципальное управление». По окончании 
вуза выпускникам присваивается квалификация (степень) «бакалавр» или 
«магистр» соответственно.

Область профессиональной деятельности выпускников, освоивших программы бакалавриата, включает:

 
• профессиональную служебную деятельность граждан РФ на 
должностях государственной гражданской службы РФ, на должностях государственной гражданской службы субъектов РФ, на 
должностях муниципальной службы, направленную на обеспечение исполнения основных функций, административных регламентов органов государственной власти РФ, органов государственной 
власти субъектов РФ, органов местного самоуправления; государственных и муниципальных предприятий и учреждений, научноисследовательских и образовательных организаций, политических 
партий, общественно-политических, НКО и коммерческих организаций;

• профессиональную деятельность на должностях в государственных и муниципальных предприятиях и учреждениях, в 
научно-исследовательских и образовательных организациях, в 
политических партиях, общественно-политических, НКО и 
коммерческих организациях, политических партий, общественно-политических, НКО и коммерческих организаций.

Объектами профессиональной деятельности выпускников, освоивших 
программы бакалавриата с присвоением квалификации «академический 
бакалавр», являются:

 
• органы государственной власти РФ, органы государственной 
власти субъектов РФ; 
 
• органы местного самоуправления; 
 
• государственные и муниципальные предприятия и учреждения; 
 
• институты гражданского общества, в том числе общественные 
организации;
 
• НКО и коммерческие организации; 
 
• международные организации;  
 
• научно-исследовательские и образовательные организации.
Объектами профессиональной деятельности выпускников, освоивших 
программы бакалавриата с присвоением квалификации «прикладной бакалавр», являются:

 
• органы государственной власти РФ, органы государственной 
власти субъектов РФ; 
 
• органы местного самоуправления; 
 
• государственные и муниципальные предприятия и учреждения; 
 
• институты гражданского общества; 
 
• общественные организации; 
 
• НКО и коммерческие организации; 
 
• международные организации.
Виды профессиональной деятельности, к которым готовятся выпускники, освоившие программы бакалавриата с присвоением квалификации 
«академический бакалавр»:

 
• организационно-управленческая;
 
• информационно-методическая;
 
• коммуникативная;
 
• проектная;
 
• вспомогательная технологическая (исполнительская).
Виды профессиональной деятельности, к которым готовятся выпускники, освоившие программы бакалавриата с присвоением квалификации 
«прикладной бакалавр»:

 
• организационно-регулирующая;
 
• исполнительно-распорядительная.