Доктрина финансово-правового статуса муниципальных образований в Российской Федерации и его реализация

ДОКТРИНА ФИНАНСОВО-ПРАВОВОГО 

СТАТУСА МУНИЦИПАЛЬНЫХ 

ОБРАЗОВАНИЙ В РОССИЙСКОЙ 
ФЕДЕРАЦИИ И ЕГО РЕАЛИЗАЦИЯ

С.М. МИРОНОВА

Под научной редакцией доктора юридических наук,  

профессора Е.В. Покачаловой

Москва 
ИНФРА-М 

2022

МОНОГРАФИЯ

УДК 347.73(075.4)
ББК 67.402
 
М64

Миронова С.М.

М64  
Доктрина финансово-правового статуса муниципальных обра
зований в Российской Федерации и его реализация : монография / 
С.М. Миронова ; под науч. ред. д-ра юрид. наук, проф. Е.В. Покачаловой. — Москва : ИНФРА-М, 2022. — 480 с. — (Научная мысль). — 
DOI 10.12737/1819040.

ISBN 978-5-16-017197-5 (print)
ISBN 978-5-16-109740-3 (online)
В монографии сформирована доктрина финансово-правового статуса 

муниципальных образований и выявлены особенности его реализации 
в Российской Федерации на современном этапе. Комплексно представлена структура финансово-правового статуса муниципального образования 
в целом, определены его элементы, дана их подробная характеристика; обозначены особенности реализации финансово-правового статуса отдельных видов муниципальных образований (городских и муниципальных 
округов, муниципальных районов, городских и сельских поселений и др.), 
тех из них, которые имеют особый правовой статус (моногорода, ЗАТО, 
наукограды) или расположены на территории с особым экономическим 
статусом (территории опережающего социально-экономического развития, свободный порт Владивосток), а также в рамках межмуниципального 
сотрудничества и развития городских агломераций; установлена система 
гарантий реализации муниципальными образованиями своего финансовоправового статуса.

Особое внимание в работе уделено раскрытию социального блока фи
нансово-правового статуса муниципальных образований, представленного 
механизмом участия граждан в финансовой деятельности муниципальных 
образований, в том числе вовлечения граждан в участие в бюджетном процессе на муниципальном уровне и осуществление общественного финансового контроля за местными финансами.

Для научных работников, преподавателей, аспирантов и студентов юри
дических вузов, работников органов государственной власти и местного 
самоуправления.

УДК 347.73(075.4) 

ББК 67.402

Р е ц е н з е н т ы:

Порохов Е.В., доктор юридических наук, директор Научно-иссле
довательского института финансового и налогового права, профессор 
Каспийского общественного университета (г. Алма-Ата);

Арзуманова Л.Л., доктор юридических наук, доцент, профессор ка
федры финансового права Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА)

ISBN 978-5-16-017197-5 (print)
ISBN 978-5-16-109740-3 (online)
© Миронова С.М., 2021

Список сокращений

БК РФ — Бюджетный кодекс Российской Федерации 
НК РФ — Налоговый кодекс Российской Федерации 
СПВ — свободный порт Владивосток 
ТОСЭР — территории опережающего социально-экономиче
ского развития

Федеральный закон № 6-ФЗ — ст. 3 Федерального закона от 

07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований»

Введение

В современной финансово-правовой науке муниципальным 

образованиям как субъектам финансового права уделяется особое 
внимание, что обусловлено развитием местного самоуправления 
в России. Базируясь на Европейской хартии местного самоуправления, закрепляющей за органами местного самоуправления право 
на «собственные достаточные финансовые ресурсы, которыми 
они могут свободно распоряжаться в рамках своих полномочий»1, 
данное положение конкретизируется в Конституции РФ, которая 
в главе 8 закрепляет финансовые основы местного самоуправления 
в России. Внесенные в 2020 г. изменения в Конституцию РФ 
в части регулирования местного самоуправления привели к изменению ряда положений о финансовой деятельности муниципальных образований, в частности о вхождении органов местного 
самоуправления в единую систему публичной власти и необходимости пересмотра финансовых полномочий муниципальных образований.

Многочисленные проблемы, возникающие в муниципальных 

образованиях, в первую очередь отсутствие достаточного уровня 
собственных доходов местных бюджетов, возложение на органы 
местного самоуправления неограниченного числа государственных 
полномочий, высокий уровень межбюджетных трансфертов, необходимость совершенствования межбюджетных отношений, предопределили разработку проекта Основ государственной политики 
развития местного самоуправления до 2030 года, ключевым разделом которых должно стать совершенствование финансовой самостоятельности местного самоуправления.

В соответствии со ст. 10 Федерального закона от 6 октября 

2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Федеральный 
закон № 131-ФЗ) местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях, муниципальных районах, городских 
округах, муниципальных округах, городских округах с внутригородским делением и внутригородских районах, на внутригородских территориях городов федерального значения. По состоянию 
на 1 января 2021 г. в России насчитывается 20 303 муниципальных 

1 
Европейская хартия местного самоуправления ETS № 122 (Страсбург, 
15 октября 1985 г.). Доступ из справ.-правовой системы «Гарант».

образования1. Каждый из названных видов муниципальных образований имеет свой финансово-правовой статус, обусловленный 
особенностями создания, кругом полномочий, порядком формирования органов и рядом других вопросов, что вызывает необходимость подробного исследования их финансово-правового статуса. 
Тенденция последних лет по объединению муниципальных образований требует исследования данного вопроса с финансово-правовой точки зрения — с позиции как причин такого объединения, 
так и их финансово-правовых последствий.

Интерес для финансово-правовой науки представляют муници
пальные образования с особым правовым статусом (моногорода, 
наукограды, закрытые административно-территориальные образования (далее — ЗАТО), а также расположенные на территориях 
с особым экономическим статусом, поскольку финансово-правовой 
статус таких муниципальных образований будет иметь ряд особенностей, связанных с ограниченным периодом действия такого 
статуса, дополнительной финансовой поддержкой со стороны государства, необходимостью предоставления гарантий при изменении 
их статуса. Однако комплексные исследования такого рода в финансовом праве отсутствуют.

В целом представляет интерес определение понятия, содержания 

и структуры финансово-правового статуса муниципального образования, его реализация с учетом современных изменений законодательства и правоприменительной практики. Перспективным направлением совершенствования местного самоуправления следует 
назвать межмуниципальное сотрудничество, финансово-правовые 
аспекты которого будут раскрываться через возможность предоставления «горизонтальных» субсидий, что требует совершенствования бюджетного законодательства. Одним из основных векторов 
пространственного развития Российской Федерации является 
становление городских агломераций, что невозможно без установления финансово-правовых связей между муниципальными образованиями, входящими в состав агломерации. В связи с этим актуальным становится исследование финансовых правоотношений 
между такими муниципальными образованиями.

Другим направлением становления финансово-правового ста
туса муниципальных образований является расширение возможностей граждан по участию в финансовой деятельности муниципальных образований, в том числе вовлечение их в бюджетный 
процесс, что при грамотно выстроенной работе способствует повышению доверия населения к органам местного самоуправления 

1 
База данных показателей муниципальных образований // Росстат. URL: 
https://rosstat.gov.ru/opendata/7708234640-numberofmunicipalities2021 
(дата обращения: 22.06.2021).

и проводимой государством финансово-правовой политике. Исследование форм такого участия в рамках финансового права только 
начинается и требует своего дальнейшего развития.

С этим неразрывно связано одно из важных требований, кото
рому должна отвечать финансовая деятельность муниципальных 
образований, — открытость деятельности органов местного самоуправления при реализации своих финансовых полномочий. Реализация принципа открытости как непременное условие эффективности финансовой деятельности муниципальных образований 
достигается путем размещения информации на сайтах органов 
местного самоуправления, в средствах массовой информации, налаживании взаимодействия, в том числе в электронной форме, между 
гражданами и органами местного самоуправления при реализации 
последними своих финансовых полномочий.

Как отмечал еще в начале XX века И.Х. Озеров, «при рацио
нальной постановке самоуправления всегда возможны ошибки, 
и для этого нужен хороший контроль, и первое условие этого последнего — широкая гласность, развитие прессы, ничем не стесняемой, кроме закона»1. Открытость финансовой деятельности муниципальных образований приведет к повышению общественного 
контроля за расходованием бюджетных средств, обоснованием принятия финансовых решений органами местного самоуправления, 
что, в свою очередь, повысит доверие населения к власти. Повышению открытости способствует внедрение цифровых технологий 
и их использование при осуществлении финансовой деятельности 
муниципальных образований.

Все перечисленные аспекты свидетельствуют об актуальности 

концептуального осмысления финансово-правового статуса муниципального образования, направленного на совершенствование его 
практической реализации.

Данная работа предназначена для всех, кто интересуется проб
лемами финансового права в Российской Федерации и реализацией финансово-правового статуса муниципальных образований.

Автор выражает благодарность всему коллективу кафедры фи
нансового, банковского и таможенного права имени профессора 
Нины Ивановны Химичевой Саратовской государственной юридической академии и лично ее заведующему — Покачаловой Елене 
Вячеславовне за ценные замечания и рекомендации при написании 
монографии.

1 
См.: Озеров И.Х. Большие города. Их задачи и средства управления. М., 
1906. С. 134.

Раздел 1. 

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ 

ФИНАНСОВОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ 

МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ 

В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Глава 1. 

МУНИЦИПАЛЬНЫЕ ОБРАЗОВАНИЯ 

КАК СУБЪЕКТЫ ФИНАНСОВОГО ПРАВА

1.1. МУНИЦИПАЛЬНОЕ ОБРАЗОВАНИЕ: ПОНЯТИЕ И МЕСТО 

В СИСТЕМЕ СУБЪЕКТОВ ФИНАНСОВОГО ПРАВА

Необходимость исследования муниципальных образований 

в качестве самостоятельных субъектов финансового права является одним из приоритетных направлений теоретического осмысления в финансово-правовой науке. Будучи публично-правовыми 
образованиями наряду с Российской Федерацией и субъектами 
Федерации, муниципальные образования вместе с тем имеют особенности финансово-правового положения, обусловленные тем, что 
в местной власти сочетаются между собой государственное и общественное начало1.

В советский период интеграция местных органов власти в го
сударственную систему не способствовала широкому вниманию 
ученых к финансовым правоотношениям на муниципальном 
уровне2, тем не менее следует выделить ряд основополагающих 
работ советского периода, исследующих бюджетно-правовой статус 

1 
См.: Крохина Ю.А. Город как субъект финансового права: монография. Саратов, 2000. С. 10.

2 
Gliniecka J., Mironova S. The sources of financing local government in Poland 
and Russia: Comparative analysis. Gdansk: Gdańsk University Press, 2019. 
P. 59.

отдельных местных органов власти1. Признание Конституцией РФ2 
в 1993 г. самостоятельности местного самоуправления, установление гарантий местного самоуправления, впоследствии закрепленных федеральным законодательством3, предопределили интерес 
финансово-правовой науки к финансовой деятельности муниципальных образований, а также их финансово-правовому статусу, 
что способствовало увеличению числа научных публикаций, посвященных муниципальным образованиям как субъектам финансового 
права.

Отделение органов местного самоуправления от системы 

органов государственной власти, закрепленное ст. 12 Конституции РФ, позволило по-другому взглянуть на их финансовую 
компетенцию, раскрывая ее особенности с учетом всех доктринальных положений современного финансового права. При этом 
представляется важным, чтобы нормативно закрепляемая система 
управления муниципальными финансами в современной России 
базировалась на передовых доктринальных разработках, как это 
происходило при создании системы управления финансами еще 
в Российской империи4.

В первую очередь необходимо раскрыть сущность муниципаль
ного образования как субъекта права с точки зрения теории права, 
а также муниципального права как отрасли права, в которой муниципальное образование, как правовое явление, подвергается наи
1 
См.: Пискотин М.И. Бюджетные права местных советов депутатов трудящихся. М.: Государственное издательство юрид. лит-ры, 1961; Химичева Н.И. Бюджетные права районного, городского совета. М.: Юридическая 
литература, 1973. 95 с. (Библиотечка для работников районных, городских 
советов); Химичева Н.И. Бюджетные права сельского, поселкового Совета / 
ред. К.Ф. Шеремет. М.: Юридическая литература, 1969. 56 с. (Библиотечка 
для работников сельских, поселковых Советов).

2 
Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12.12.1993 (с изм., одобренными в ходе общероссийского голосования 
01.07.2020) // Рос. газета. 1993. 25 дек.; Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 04.06.2020).

3 
Федеральный закон от 28.08.1995 № 154-ФЗ (с изм. и доп. от 21.07.2005 
№ 97-ФЗ) «Об общих принципах организации местного самоуправления 
в Российской Федерации» // СЗ РФ. 1995. № 35, ст. 3506; СЗ РФ. 2005. 
№ 30, ч. I, ст. 3108 (далее — Федеральный закон № 154-ФЗ). В настоящее 
время утратил силу. Федеральный закон от 25.09.1997 № 126-ФЗ (с изм. 
и доп. от 28.12.2004 № 126-ФЗ) «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. 1997. № 39, ст. 4464; 
СЗ РФ. 2005. № 1, ч. 1, ст. 9. В настоящее время утратил силу.

4 
См., например: Сапунов М.В. Правовые основы становления и развития 
системы государственного управления финансами в Российской империи 
XIX века: дис. … канд. юрид. наук. М., 2012. С. 6.

более пристальному изучению. При этом в рамках настоящего исследования труды теоретиков права и ученых по муниципальному 
праву будут использованы лишь в той степени, чтобы раскрыть 
как можно более точно финансово-правовой статус муниципального образования, выделить его структуру и основные элементы. 
В литературе рекомендуют при регулировании вопросов организации местного самоуправления в России руководствоваться совокупностью ряда факторов, включая следование международным 
нормам, учет российских особенностей, а также исторического 
опыта и исторического этапа развития государства1.

Муниципальное образование является публично-правовым 

образованием. Подробное исследование публично-правовых образований, включая муниципальное образование как его разновидность, проводит в своих работах В.Е. Чиркин. Автор рассматривает 
публично-правовое образование с трех сторон: как территориальный публичный коллектив, сообщество жителей; как определенную организацию2; как властвующую, управляющую структуру3.

Одним из признаков муниципального образования следует на
звать привязанность к определенной территории. Так, В.Е. Чиркин, 
проводя классификацию публичных коллективов, выделяет «территориальный публичный коллектив, особое территориальное сообщество, к которым относит объединения людей по территориальному признаку для совместной жизни, для самостоятельного 
(в пределах конституции и законов государства) решения вопросов 
жизненного значения»4. Обеспечение жизнедеятельности определенных территориальных образований и есть главная цель. Членами конкретного территориального публичного коллектива становятся все жители, проживающие на данной территории.

Е.В. Гриценко называет такие субъекты территориальными ком
мунальными корпорациями, а жителей и граждан характеризует 
в качестве «источника» права на местное самоуправление территориальной корпорации5. Муниципальное образование в России 

1 
Бялкина Т.М. Народное представительство в местном самоуправлении: теоретико-правовые основы и современная практика // Вестник Воронежского государственного университета. Серия: Право. 2018. № 2 (33). С. 43.

2 
В.Е. Чиркин определяет публично-правовое образование как юридическое 
лицо публичного права.

3 
Чиркин В.Е. Публично-правовое образование М.: Норма: ИНФРА-М, 2013. 
С. 11.

4 
Чиркин В.Е. Конституция и современные модели публичной власти: идеологемы и реалии // Государство и право. 2011. № 6. С. 8.

5 
Гриценко Е.В. Местное самоуправление и государство в условиях федерализма: сравнительно-правовое исследование на примере Германии 
и России: автореф. дис. … д-ра юрид. наук. СПб., 2002. С. 25.

автор сопоставляет с понятием общин и их объединений как территориальных коммунальных корпораций в Германии1.

Территориальный публичный коллектив — форма есте
ственной, самостоятельной самоорганизации людей. В то же время 
В.Е. Чиркин отмечает, что поселение, хотя и может сложиться естественным путем, все-таки становится территориальным публичным 
коллективом лишь после официального признания и закрепления 
этого факта соответствующими правовыми актами2. Это относится 
и к муниципальным образованиям: территориальный публичный 
коллектив муниципального образования является источником 
публичной власти муниципального образования — местного самоуправления.

Публично-правовое образование выступает как организаци
онная форма самоопределения или самоорганизации территориального публичного коллектива. Таким образом, публично-правовое образование «вырастает» из территориального публичного 
коллектива3.

В.Е. Чиркин, выделяя ряд признаков публично-правового обра
зования, дает ему следующее определение: «это территориальная 
структурно-функциональная форма организации территориального публичного коллектива, обладающая собственной публичной 
властью, использующая ее (наряду с действием на данной территории (кроме государства, органов власти других публично-правовых образований)) для организации и регулирования жизнедеятельности данного территориального публичного коллектива, 
являющаяся де-факто или де-юре юридическим лицом публичного 
права, несущим ответственность за действия (бездействие) своих 
органов и должностных лиц»4.

Можно раскрыть понятие публично-правового образования 

и с точки зрения финансового права. Так, Х.В. Пешкова понимает 
под публично-правовыми образованиями как субъектами бюджетного права «целостные обособленные составные части территории 
государства, имеющие сходные природные, социально-экономические, демографические, исторические характеристики, наделенные определенной компетенцией в рамках бюджетной деятель
1 
Гриценко Е.В. Местное самоуправление и государство в условиях федерализма: сравнительно-правовое исследование на примере Германии 
и России: автореф. дис. … д-ра юрид. наук. СПб., 2002. С. 36.

2 
Чиркин В.Е. Публично-правовое образование. М.: Норма: ИНФРА-М, 2013. 
С. 25, 28.

3 
Там же. С. 51–52.

4 
Там же. С. 59.