О градостроительной политике Российской Федерации

М.Я. ВИЛЬНЕР
Почетный академик РААСН
Президент Гильдии градостроителей
Заместитель директора ЦНИИП градостроительства по науке 

Санкт-Петербург
2011

О ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОЙ 
ПОЛИТИКЕ 
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

УДК 711.4
ББК 85.118
П90
ISBN 978-5-904560-11-9

М.Я. Вильнер. О градостроительной политике Российской Федерации
Сборник статей
© ЗАО «Издательство «ЗОДЧИЙ»
© М.Я. Вильнер

Отпечатано в типографии «Экстрапринт»
Санкт-Петербург, Кронверкская ул., 21
Подписано в печать 6 октября 2011 года

Издательство «Зодчий»
www.zodchiy21.ru
zodchiy21vek@yandex.ru

Санкт-Петербург, 2011

ОТ АВТОРА
Формирование современной инфраструктуры регулирования пространственной организации обустройства терри тории – одна из актуальнейших задач органов государственной власти и местного само управления, на целенных на повышение и поддержание качества среды 
жизнедеятельно сти, необходимого для ус тойчи вого развития общества. Основой такого регулирования является формирование и проведение градостроительной политики. Неэффективное 
использование своей территории, ее инфраструктур и ресурсов на носит нашей стране огромные 
ущербы, резко снижает конкурентоспособность ее экономики. Эффективность регулирования 
пространственной организации обустройства территории органами государственной власти и 
местного самоуправления базируется: 
– на учете ими объективных закономерностей взаимосвязей процессов, изменяющих состояние территории; 
– на согласовании пересекающихся интересов, связанных с различными видами использования территории, ее при родных ресурсов, инфраструктур, недвижимости; 
– на согласовании интересов Российской Федера ции, субъектов Российской Федерации и их 
отраслевых ведомств, интересов муниципаль ных образований, интересов юридических и физических лиц.   
Такое регулирование в России всегда осуществлялось посредством формирования и проведения градостроительной политики. Серьезнейшей проблемой действующей в настоящее 
время системы ее формирования и проведения является дефицит профессионализма, задержка 
установления общепринятых научно обоснованных представлений о предмете, целях и принципах градостроительной деятельности, совокупности и взаимосвязанности средств ее регулирования. 
Результатом сложившейся ситуации стало резкое падение уровня качества принимаемых 
градостроительных решений, связанных:
– с ростом числа градостроительных ошибок, следствием которых являются чрезвычай ные 
ситуации, приводящие к огромным ущербам, наносимым гражданам, обществу, государству;
– с нерациональным использованием городских и межселенных территорий, обострением 
экономических, социальных и экологических проблем.
Профессионально осуществляемое регулирование использования территории – одна из актуальнейших задач органов государственной власти и местного самоуправления. Будучи на целено 
на повышение и поддержание качества среды жизнедеятельно сти, формирующей человеческую 
личность, оно создает предпосылки развития интеллектуального потенциала общества, необходимого для разработки и эффективного использования инновационных технологий, необходимого для его устойчивого социально-экономического развития и повышения конкурентоспособности в современном мире.  Затраты на создание отвечающей современным требованиям системы 
регули рования градостроитель ной деятельности (России, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований) несравнимо ниже, чем ущербы, наносимые им каждый год. 
Планирование пространственной организации обустройства территорий – территориальное 
планирование – ключевая составляющая системы регули рования градостроительной деятельности. Именно им определяется направленность и характер градостроительной политики, проводимой органами государственной власти и местного самоуправления.
По мнению автора, отобранные для размещения в этом сборнике публикации могут представлять интерес в первую очередь для использования в практической деятельности федеральных, региональных и муниципальных структур и организаций, занимающихся разработкой 
документов территориального планирования и градостроительного проектирования или регулированием градостроительной деятельности на профессиональной основе. Некоторую информацию, полезную для себя, могут получить также граждане, озабоченные будущим нашей страны 
и способные оказать на него влияние.

М.Я. Вильнер родился в 1928 году в городе Иркутске. В 1942–1948 годах учился в Казанском художественном, а затем Московском художественно-про мыш ленном училище. С 1943 года был рабочим на отделочных 
и общестроительных работах, художником, мастеромстроителем; в проектных организациях – чертежником и 
техником-архитектором, архитектором-реставратором; 
окончил школу рабочей молодежи. В 1955 году окончил 
Московский архитектурный институт.
С 1948 по 1966 год работал в должностях от архитектора до главного архитектора проекта. 
Выполнял обмеры и разрабатывал проекты реставрации памятников архитектуры (в основном в 
Москве); проводил обследования состояния памятников деревянного зодчества в Карелии; первым 
в России организовал использование стереофотограмметрической аппаратуры для обмеров памятников архитектуры, участвовал в расчетах конструкций первого в Москве крупнопанельного дома. 
Разрабатывал проекты общественных зданий и осуществлял авторский надзор, успешно участвовал в конкурсах. В качестве автора и главного архитектора проекта (или соавтора) разрабатывал 
градостроительную документацию по новым и развивающимся городам и поселкам Иркутской, 
Московской и Кировской областям, Коми АССР, Казахстана (Свирск, Балаганск, Усть-Уда, Олонки, Нукуты, Эжвакар, Краснозаводск, поселок Можайской ГЭС, Кирово-Чепецк, Асенкритовка, 
Николаевский, Рассвет, Ильинский и др.). Большая часть этих работ начиналась выбором площадки и генпланом, а завершалась проектами застройки и авторским надзором их реализации. 
С 1966 года работает в ЦНИИП градостроительства в должностях от главного архитектора 
проекта до заместителя директора. В качестве главного архитектора и автора проекта разрабатывал проекты планировки и застройки центра, жилых районов и микрорайонов (с ведением авторского надзора застройки) в г. Темиртау (Казахстан). В том же качестве разрабатывал (утвержденные впоследствии) схемы и проекты районной планировки (Тамбовская и Пензенская области; 
Тольятти-Жигулевский промрайон; зона влияния г. Рязани; Шеки-Закатальская, Куба-Хачмасская 
группы районов и Нахичеванская АССР в Азербайджане и др.). Был руководителем тем и автором 
серии работ по планированию развития территории крупных регионов («Основные направления 
взаимодействия городского и сельского расселения и социально-культурного обслуживания населения в Нечерноземной зоне РСФСР», «Схема расселения Дальнего Востока», «Основные направления взаимосвязанного развития территориальных структур расселения в Московской области и 
регионе» и др.). Принимал авторское участие в разработке Генеральной схемы расселения СССР 
(планировочная часть и разделы по проблемным ситуациям). Разрабатывал градостроительную 
часть крупных государственных целевых программ («Планировочная оценка эффективности части стока сибирских рек», «Перспективы развития сети городских поселений и рекреационных 
потребностей областей Европейской части СССР» и др.). 
Первым в России разработал комплексные схемы и проекты районной планировки. Применил 
в них ряд предложенных им методик планирования пространственной организации территорий 
(представление о пространственной организации территории на региональном уровне как о планировочной структуре; комплексная оценка территории; математическое моделирование взаимосвязи 
размещения производства и расселения; выявление проблемных ситуаций и ареалов; использование системного анализа и программно-целевого подхода). Выполнил серию работ по использова

нию математических методов и компьютерных технологий в работах регионального уровня («Руководство по моделированию расселения», «САПР районной планировки» и др.). Выполнил 
серию работ по методикам разработки градостроительной документации этого уровня; методикам 
создания и ведения градостроительного кадастра; проектам правовых и нормативных документов, 
по планированию и регулированию градострои тельной деятельности, градостроительно му кадастру и мониторингу. Заложил основы создания и ведения системы информационного обеспечения 
градостроительной деятельности в России, разработал ее концепцию и методическую базу («Концепция базы данных для проектно-планировочных работ», «Концепция структуры территориального кадастра и его места в системе государственных кадастров», «СНиП 14-01-96 – Основные 
положения создания и ведения Государственного градостроительного кадастра РФ» и др.). Разработал концепцию и методические основы системы градостроительных регламентов («Основные 
положения системы градостроительных регламентов – Проект СНиП и др.). Разработал методологические основы, методики и технологии выполнения работ по территориальному планированию, 
использованные впоследствии в серии работ, выполненных под его руководством, в том числе 
схемы территориального планировании Смоленской, Новосибирской, Белгородской, Владимирской областей, Алтайского края, Республики Алтай, ряда муниципальных районов и генеральных 
планов городских округов и поселений.
В условиях длительного отсутствия в стране востребованности в выполнении работ по планированию развития территорий регионов ему удалось сохранить и возродить это направление 
деятельности института в созданном им научно-методическом центре «Теринформ». 
В качестве главного архитектора проекта и автора им выполнено более 180 проектных работ 
по отдельным зданиям, градостроительным комплексам, планировке и застройке городов и поселений, планировочной организации территории регионов. В качестве руководителя научных тем 
и автора им выполнено более 250 научных ра бот. Опубликовано более 100 его докладов, сообщений и статей. Его работы отмечены бронзовой, се ребря ной, золо той ме далями ВДНХ, медалью 
РААСН, медалями и грамотами Союза архитекторов России. 
С 1967 года он оказывал методическую и консульта тивную помощь ор ганизациям, разрабатывающим градостроительную до кументацию, создающим системы информационного обеспечения 
градостроительной деятельности. Участвовал в разработке и экспертизе по поручению Госстроя 
(Минстроя), Минрегиона России проектной документации и документов по норма тивному правовому и информационному обеспечению градостроительной деятельности. В Москве и СанктПетербурге вел и ведет курсы лекций и семинары по разработке градостроительной документа ции, 
по технологиям, правовому, нормативному и информационному обеспечению градострои тельной 
деятельности, организовал ведение курса лек ций по этой тема тике в ИПК СК Госстроя России. 
Вел курс лекций в Центре повышения квалификации при ЦНИИП градостроительства, на факультете повышения квалификации Московского архитектурного института, в Академии переподготовки кадров и повышения ква лификации специалистов строительного комплекса, в Академии народного хозяйства Пра вительства РФ, в Государственной академии переподготовки и повышения 
квалификации руководящих работников и специалистов инвестиционной сферы и др. 
В настоящее время М.Я. Вильнер является заместителем директора ЦНИИП градостроительства по науке, почетным академиком, членом бюро отделения градостроительства РААСН, членом 
градостроительного экспертного совета Комитета по промышленности, строительству и наукоемким технологиям Государственной Думы РФ, членом Общественного совета при Министерстве 
регионального развития, президентом Гильдии градостроителей. Основные направления его деятельности в настоящее время: методологии, методики и технологии территориального планирования, информационного обеспечения, использования математических методов и компьютерных 
технологий в нем; разработка научных основ градостроительной политики. Работы М.Я. Вильнера 
способствуют поддержанию профессионализма, возрождению градостроительной науки, совершенствованию нормативно-правового регулирования градостроительной деятельности в современной России.
Начальник отдела территориального 
планирования ЦНИИП градостроительства РААСН
Л.И. Корсунская

О ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОЙ ДОКТРИНЕ РОССИИ
(ЗАМЕТКИ К ОБСУЖДЕНИЮ) 

В первой половине XX века градостроительством называли планировку и застройку городов. 
Однако уже во второй половине этого века градостроительная деятельность в СССР практически 
стала включать в себя планировку и застройку всех населенных мест, а также районную планировку – планирование развития систем расселения и пространственную организацию обустройства межселенных территорий.
Градостроительная деятельность нужна человеческим сообществам как способ преобразования материальной среды обитания их граждан в целях повышения качества их жизни посредством 
пространственной организации обустройства занимаемой этими сообществами территории. 
Именно характер и качество преобразованной градостроительной деятельностью материальной 
среды все более становится одной из важнейших составляющих качества жизни и формирования 
человеческой личности.
Характер градостроительной деятельности определяется реальными природными и исторически сложившимися условиями ее осуществления и проводимой с их учетом органами государственной власти и местного самоуправления политики ее регулирования – градостроительной 
политики.
Соответственно согласно современным представлениям:
– градостроительная деятельность – это пространственная организация обустройства территории как материальной среды жизнедеятельности и формирования личности граждан человеческих сообществ;
– градостроительная политика – это совокупность решений органов государственной власти 
и (или) местного самоуправления, определяющих цели, принципы и характер градостроительной 
деятельности, порядок ее регулирования, меры установления и обеспечения соблюдения этого 
порядка. 
От характера проводимой градостроительной политики в конечном счете зависит качество 
среды жизнедеятельности и формирования личностей граждан, а следовательно трудового и 
интеллектуального потенциала, определяющего конкурентоспособность их сообщества в мире. 
Степень соответствия характера градостроитель ной политики действительным потребностям 
общества, на каждом этапе его развития, в свою очередь зависит от степени обоснованности установленных целей, принципов и средств ее проведения.
При определении характера градостроительной политики необходимо учитывать:
– взаимосвязанность и объективные закономерности взаимодействия различных природных, 
экономических, социальных процессов, влияние внутренних и внешних связей и воздействий на 
развитие территории, тенденций их изменений; 
– связанные с потребностями в использовании территории балансы интересов различных слоев общества и различных видов деятельности, отвечающие особенностям предстоящего этапа его 
развития;
– особенности России, связанные с разнообразием условий освоения территории, очаговым 
характером освоенности ее расселением; вызванные этим проблемы согласования действий органов власти различных регионов и территориальных уровней между собой;
– связанные с задачами поддержания целостности и геополитических амбиций государства 
потребности в развитии его инфраструктур.
Возможность такого учета обеспечивается проведением научных исследований и разработкой научных основ определения целей, принципов и средств, формирования и проведения градостроительной политики. После принятия в качестве официального документа, утвержденного 
одним из первых лиц органов государственной власти, цели, принципы и средства формирования 
и проведения градостроительной политики становятся градостроительной доктриной. Соответственно можно считать, что государственная градостроительная доктрина – это научно обоснованное представление о характере (целях, принципах и средствах формирования и проведения) 
градостроительной политики, получившее статус официального акта государства.

6

Реализация положений государственной градостроительной доктрины должна обеспечиваться системой правовых и организационных средств формирования и проведения градостроительной политики. 
Правовые основы проведения градостроительной политики обеспечиваются разработкой, 
принятием и контролем соблюдения положений соответствующих правовых и нормативных документов (Градостроительный кодекс, правовые и подзаконные акты, конкретизирующие его 
положения в системе административного и гражданского права). Градостроительный кодекс в 
конечном счете должен представлять собой систему законов, устанавливающих на профессиональной основе:
– определение согласованных между собой требований к каждому из видов градостроительной деятельности (территориальное планирование каждого из его уровней, градостроительное 
проектирование, разработка правил землепользования и застройки, нормативное обеспечение, 
информационное обеспечение, проведение изысканий, разработка научных основ градостроительной политики, управленческая деятельность и др.);
– порядок обеспечения согласованного регулирования градостроительной деятельности всех 
территориальных уровней между собой и между различными субъектами градостроительного 
права на каждом из уровней; 
– средства поддержания высокого уровня профессионализма в градостроительной деятельности; 
– права, обязанности и ответственность каждого из участников градостроительной деятельности и пользователей ее резуль татами.
Организационные основы проведения градостроительной политики включают в себя подготовку, согласование, утверждение, мониторинг и контроль реализации градостроительных решений, принимаемых посредством разработки документов территориального планирования и 
градостроительного проектирования, которые обеспечиваются деятельностью:
– органов власти, уполномоченных формировать и проводить градостроительную политику 
на профессиональной основе; 
– профессиональных организаций, разрабатывающих документы территориального планирования и градостроительного проектирования; 
– изыскательских и научно- исследовательских организаций, обеспечивающих разработку документов территориального планирования и градостроительного проектирования необходимой 
исходной информацией, методологией, методиками и технологиями;
– информационных служб, проводящих мониторинг состояния и условий использования территории, сбор, хранение и предоставление информации, необходимой для формирования и проведения градостроительной политики;
– инвесторов, застройщиков и кредитно-финансовых организаций, участвующих в обеспечении подготовки и реализации градостроительных решений;
– проектных архитектурно- строительных, строительных и строительно- монтажных организаций, конкретизирующих и реализующих градостроительные решения. 
Государственная градостроительная политика России на каждом из крупных исторических 
этапов ее осознанного проведения преследовала определенные цели, осуществлялась в соответствии с определенными принципами, с использованием определенных средств. 
В качестве таких этапов, представляющих для нас интерес, может быть выделена градостроительная политика, проводимая Российской империей, СССР, постсоветской Россией в настоящее 
время. С учетом исторических особенностей каждого из этих периодов и особенностей периода, 
который России предстоит пройти, можно рассмотреть альтернативы характера градостроительной политики ближайшего будущего.
Главными целями градостроительной политики Российской империи были: 
– геополитические – закрепление территориальных завоеваний и внешнеполитиче ских позиций страны появлением новых городов и коммуникаций, связывающих их с центром империи; 
формирование транспортно- расселенческого каркаса страны, способствующего поддержанию 
связности ее частей, созданию материальных предпосылок эффективного экономического и социального освоения территории, формирования архитектурно- градостроительными средствами 
образа великой державы, закрепляющего ее роль в этом статусе; 

7

– внутриполитические – поддержание устойчивости общественного строя посредством создания предпосылок, обеспечения семей каждого слоя общества достойным для него местом проживания с обслуживающими инфраструктурами, создающими предпосылки его воспроизводства.
Главным принципом было поддержание величия империи градостроительными средствами.
Главным средством было административное регулирование градостроительной деятельности.
Главными целями градостроительной политики СССР были:
– геополитические – создание градостроительными средствами предпосылок освоения природных ресурсов и обеспечения производства трудовыми ресурсами в условиях форсирования 
процесса индустриализации страны и ускорения развития ее военно-промышленного комплекса (посылка – страна во враждебном окружении); развитие транспортно-расселенческого каркаса, способствующего поддержанию связности частей страны, созданию материальных предпосылок эффективного экономического и социального освоения ее территории, формирования 
архитектурно-градостроительными средствами образа великой державы, закрепляющего ее роль 
в этом статусе; 
– внутриполитические – поддержание устойчивости общественного строя посредством формирования среды жизнедеятельности с инфраструктурами, отвечающими представлениям общества о его потреб ностях.
Главным принципом было повышение роли страны в мире градостроительными средствами.
Главным средством было административно- правовое регулирование градостроительной деятельности при ее преимущественно государственном финансировании.
Главной целью градостроительной политики постсоветской России фактически стало создание предпосылок ускоренной приватизации недвижимости (в первую очередь земельных участков, представляемых как способ закрепления перехода к рыночной экономике). 
Главным принципом стало предоставление возможности приобретения недвижимости будущим владельцем, при максимальном сужении ограничений ее использования в интересах общества.
Главным средством осталось административно- правовое регулирование. 
Для подавляющего количества случаев приватизация недвижимости не связана с градостроительной деятельностью, предпосылки ее приватизации не создаются градостроительными средствами и не связаны напрямую с механизмами регулирования градостроительной деятельности. 
Более того, в реальных современных условиях в России они только способствуют появлению 
коррупционной составляющей в этом процессе. В действительности для создания предпосылок 
приватизации недвижимости необходимо и достаточно использования системы правового, административного и экономического регулирования взаимоотношений граждан, муниципальных образований и государства в процессе смены форм собственности. В качестве средств правового 
регулирования, в частности, используются специальные положения Гражданского кодекса или 
его подзаконных актов, устанавливающих порядок осуществления и характер правоотношений 
участников процесса купли-продажи; права и обязанности, связанные с владением, распоряжением и пользованием недвижимостью и др. Административными средствами осуществляется 
обслуживание оформления актов купли-продажи и регистрации недвижимости; контроль соблюдения прав и обязанностей, связанных с владением, распоряжением и пользованием недвижимостью и др. В качестве средств экономического регулирования используются такие средства, как 
ипотека, кредитование, субвенции.
В действительности градостроительными средствами на государственном уровне должны 
решаться задачи создания эффективной пространственно-организованной материальной основы 
осуществления геополитических и социально-экономических целей. Это способствует повышению устойчивости развития общества. На муниципальном уровне должны решаться задачи 
эффективной пространственной организации обустройства и повышения на этой основе уровня 
качества материальной среды обитания и формирования личностей граждан. Это способствует 
повышению их трудового и интеллектуального потенциала.
Некорректность установления цели градостроительной политики на федеральном уровне 
привела к серии решений, уже нанесших огромные моральные и материальные ущербы гражданам, обществу и государству. Такими решениями стали, в частности:

8