Государственное регулирование деятельности социально ориентированных некоммерческих организаций

ГОСУДАРСТВЕННОЕ

РЕГУЛИРОВАНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
СОЦИАЛЬНО ОРИЕНТИРОВАННЫХ
НЕКОММЕРЧЕСКИХ ОРГАНИЗАЦИЙ

Москва

ИНФРА-М

2022

МОНОГРАФИЯ

УДК 36(075.4)
ББК 65.27
 
Г72

Г72

 
 
Государственное регулирование деятельности социально ориентирован
ных некоммерческих организаций : монография / А.В. Барков, Г.Ф. Ручкина, М.В. Демченко [и др.]. — Москва : ИНФРА-М, 2022. — 181 с. —
DOI 10.12737/monography_5b7a6e4f1ce829.99193826.

ISBN 978-5-16-016706-0 (print)
ISBN 978-5-16-107114-4 (online)

В монографии рассмотрены вопросы функционирования социаль
но ориентированных некоммерческих организаций в современных 
экономических условиях. Обоснованы предложения по государственному обеспечению привлечения внебюджетных средств поддержки 
СОНО с помощью механизмов стимулирования государственно-частного партнерства, волонтерства, благотворительности. Проведен анализ и сформулированы конкретные предложения развития института 
социально ориентированных НКО в сфере здравоохранения, образования и культуры. В работе подготовлен ряд предложений и практических рекомендаций для органов исполнительной власти.

Представляет интерес для всех интересующихся государственным 

регулированием сферы социального обслуживания.

УДК 36(075.4)

ББК 65.27

Р е ц е н з е н т ы:

Морозов Сергей Юрьевич, доктор юридических наук, профессор, 

заведующий кафедрой гражданского права и процесса Ульяновского 
государственного университета, заслуженный юрист Ульяновской области;

Серова Ольга Александровна, доктор юридических наук, профессор, 

заведующий кафедрой гражданского права и процесса Балтийского 
федерального университета имени И. Канта

Р е д а к ц и о н н а я  к о л л е г и я :

Г.Ф. Ручкина, доктор юридических наук, профессор, руководитель 

Департамента правового регулирования экономической деятельности 
Финансового университета при Правительстве РФ; 

М.В. Демченко, кандидат юридических наук, доцент, доцент Депар
тамента правового регулирования экономической деятельности Финансового университета при Правительстве РФ

Монография подготовлена по результатам исследований, выполненных 
за счет бюджетных средств по государственному заданию Финансового 
университета РФ 2017 года, и выполнена в рамках исследований научной 

школы Финансового университета при Правительстве Российской Федерации «Государственное регулирование предпринимательской деятельности»

ISBN 978-5-16-016706-0 (print)
ISBN 978-5-16-107114-4 (online)
© Коллектив авторов, 2019

Коллектив авторов

Барков А.В., доктор юридических наук, профессор, профессор 
Департамента правового регулирования экономической деятельности Финансового университета при Правительстве РФ;
Ручкина Г.Ф., доктор юридических наук, профессор, руководитель Департамента правового регулирования экономической деятельности Финансового университета при Правительстве РФ;
Демченко М.В., кандидат юридических наук, доцент, доцент Департамента правового регулирования экономической деятельности 
Финансового университета при Правительстве РФ;
Ромашкова И.И., кандидат юридических наук, доцент, доцент 
Департамента правового регулирования экономической деятельности Финансового университета при Правительстве РФ;
Зворыкина Т.И., доктор экономических наук, доцент, руководитель Центра научных исследований и технического регулирования 
в сфере услуг Института региональных экономических исследований;
Рыльская М.А., доктор юридических наук, доцент, директор 
Института проблем эффективного государства и гражданского общества;
Сигалов К.Е., доктор юридических наук, доцент, заместитель 
директора Института проблем эффективного государства и гражданского общества;
Белик В.Н., кандидат юридических наук, доцент, ведущий научный сотрудник Института проблем эффективного государства 
и гражданского общества;
Венгеровский Е.Л., преподаватель Департамента правового регулирования экономической деятельности Финансового университета при Правительстве РФ.

Введение

Эффективное функционирование системы социального обслуживания в Российской Федерации является важной составляющей 
экономически развитого государства, обеспечивающей качество 
жизни и социальной защищенности российских граждан. В России 
начиная с 1990-х годов произошло множество социально-экономических преобразований, однако по ряду аспектов, в частности 
касающихся социального обслуживания, Россия отстает от экономически развитых стран, что порой используется несистемной оппозицией для организации протестных выступлений [1]. Именно 
поэтому проблемы совершенствования государственного регулирования в этой сфере особенно актуальны. Они могут быть решены 
посредством развития института социально ориентированных некоммерческих организаций (СОНО).
Ключевое значение СОНО для обеспечения развития социальной сферы в августе этого года вновь подчеркнуто Президентом Российской Федерации. Как отмечает информационное 
агентство России «ТАСС», Президент России Владимир Путин 
по итогам встречи с представителями некоммерческих организаций 
в Петрозаводске, прошедшей 26 июля 2017 года, распорядился 
рассмотреть вопрос о внесении изменений в законодательство 
Российской Федерации в целях расширения практики использования негосударственных организаций в качестве поставщиков 
социальных услуг за счет бюджетных ассигнований [2]. Соответствующий перечень поручений опубликован на официальном сайте 
Президента РФ (www.kremlin.ru).
Актуальность совершенствования механизмов социального обслуживания с участием СОНО продиктована общемировой тенденцией старения населения. В частности, на основании данных Росстата, можно сделать вывод о том, что в социальном обслуживании 
будет нуждаться все большее число граждан.
Таким образом, актуальность темы исследования обусловлена 
необходимостью совершенствования правового регулирования 
деятельности социально ориентированных некоммерческих организаций с целью обеспечения должного уровня социального обслуживания в Российской Федерации.

Глава 1
АНАЛИЗ СОВРЕМЕННОГО КАЧЕСТВЕННОГО 
СОСТАВА СОНО, ФАКТОРОВ, 
ПРЕПЯТСТВУЮЩИХ ИХ РАЗВИТИЮ, 
ОБОСНОВАНИЕ ОСНОВНЫХ НАПРАВЛЕНИЙ 
РЕШЕНИЯ ПРОБЛЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО 
(РЕГИОНАЛЬНОГО, МУНИЦИПАЛЬНОГО) 
ОБЕСПЕЧЕНИЯ КОНКУРЕНТОСПОСОБНОСТИ 
НА РЫНКАХ УСЛУГ В ПРИОРИТЕТНЫХ 
СОЦИАЛЬНЫХ СФЕРАХ

Посланием Президента Российской Федерации Федеральному 
Собранию Российской Федерации 12 ноября 2009 г. было предусмотрено введение в нашей стране института СОНО: «Будет введен 
институт СОНО. Те, кто получит соответствующий статус, смогут 
рассчитывать на прямую поддержку государства. Органы власти 
смогут оказывать таким некоммерческим организациям финансовую, информационную и консультационную помощь. Предоставлять им, что не менее важно, налоговые льготы, размещать 
у них государственные и муниципальные заказы. Будут вправе передавать таким некоммерческим организациям (НКО) имущество 
для использования в их деятельности» [5].
Во исполнение Послания был принят Федеральный закон 
от 5 апреля 2010 г. № 40-ФЗ «О внесении изменений в отдельные 
законодательные акты Российской Федерации по вопросу поддержки СОНО», определивший СОНО как «…осуществляющие 
деятельность, направленную на решение социальных проблем, 
развитие гражданского общества в Российской Федерации, содействие благотворительности и добровольчеству, которым органами государственной власти может оказываться финансовая, 
имущественная, информационная, консультационная поддержка» [6].
Это такие виды деятельности, как:
«1) социальное обслуживание, социальная поддержка и защита 
граждан;
2) подготовка населения к преодолению последствий стихийных бедствий, экологических, техногенных или иных катастроф, к предотвращению несчастных случаев;

3) оказание помощи пострадавшим в результате стихийных 
бедствий, экологических, техногенных или иных катастроф, социальных, национальных, религиозных конфликтов, беженцам 
и вынужденным переселенцам;
4) охрана окружающей среды и защита животных;
5) охрана и в соответствии с установленными требованиями 
содержание объектов (в том числе зданий, сооружений) и территорий, имеющих историческое, культовое, культурное или природоохранное значение, и мест захоронений;
6) оказание юридической помощи на безвозмездной или 
на льготной основе гражданам и некоммерческим организациям 
и правовое просвещение населения, деятельность по защите прав 
и свобод человека и гражданина;
7) профилактика социально опасных форм поведения граждан;
8) благотворительная деятельность, а также деятельность в области содействия благотворительности и добровольчеству;
9) деятельность в области образования, просвещения, науки, 
культуры, искусства, здравоохранения, профилактики и охраны 
здоровья граждан, пропаганды здорового образа жизни, улучшения 
морально-психологического состояния граждан, физической культуры и спорта и содействие указанной деятельности, а также содействие духовному развитию личности;
10) формирование в обществе нетерпимости к коррупционному 
поведению;
11) развитие межнационального сотрудничества, сохранение 
и защита самобытности, культуры, языков и традиций народов 
Российской Федерации;
12) деятельность в сфере патриотического, в том числе военнопатриотического, воспитания граждан Российской Федерации;
13) проведение поисковой работы, направленной на выявление 
неизвестных воинских захоронений и непогребенных останков защитников Отечества, установление имен погибших и пропавших 
без вести при защите Отечества;
14) участие в профилактике и (или) тушении пожаров и проведении аварийно-спасательных работ;
15) социальная и культурная адаптация и интеграция мигрантов;
16) мероприятия по медицинской и социальной реабилитации, 
социальной и трудовой реинтеграции лиц, осуществляющих незаконное потребление наркотических средств или психотропных веществ;
17) содействие повышению мобильности трудовых ресурсов;
18) увековечение памяти жертв политических репрессий» [29]. 
Как видим, пополнение перечня видов деятельности продолжается до настоящего времени.

В целях реализации Федерального закона от 5 апреля 2010 г. 
№ 40-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные 
акты Российской Федерации по вопросу поддержки СОНО» [6] 
распоряжением Правительства Российской Федерации от 27 января 2011 г. № 87-р был утвержден план мероприятий по реализации названного закона [7].
Пунктом 1 плана было предусмотрено внесение изменений в положения о федеральных органах исполнительной власти в части 
наделения их полномочиями по поддержке СОНО, в соответствии 
с чем Минэкономразвития России было наделено полномочиями 
по разработке государственной политики и нормативно-правовому 
регулированию в сфере поддержки СОНО; Минспорттуризм России 
был наделен полномочиями по оказанию поддержки СОНО, осуществляющих деятельность в области физической культуры и спорта; 
Минкультуры России было наделено полномочиями по поддержке 
СОНО, осуществляющих деятельность в области культуры, искусства, образования; Минздравсоцразвития России было наделено 
полномочиями по оказанию поддержки СОНО, осуществляющих 
в соответствии с учредительными документами социальную поддержку и защиту граждан, а также деятельность в области здравоохранения, профилактики и охраны здоровья граждан, пропаганды 
здорового образа жизни; Минобрнауки России было наделено полномочиями по оказанию поддержки СОНО, осуществляющих в соответствии с учредительными документами деятельность в области 
образования и науки, формированию и ведению федерального реестра СОНО — получателей такой поддержки; МЧС России было 
наделено полномочиями по оказанию поддержки СОНО.
Во исполнение пункта 4 плана постановлением Правительства 
Российской Федерации от 23 августа 2011 г. № 713 «О предоставлении поддержки СОНО» [8] были утверждены Правила предоставления субсидий из федерального бюджета субъектам Российской 
Федерации на реализацию программ поддержки СОНО и Правила 
предоставления субсидий из федерального бюджета на поддержку 
СОНО. Во исполнение пункта 6 плана постановлением Правительства Российской Федерации от 25 июня 2012 г. № 633 «Об организации официального статистического учета СОНО» [9] были 
утверждены Правила проведения выборочных статистических наблюдений за деятельностью СОНО.
По данным Минэкономразвития России и Росстата [10], 
в 2011 году в Российской Федерации действовало 96 тыс. СОНО 
(44% зарегистрированных некоммерческих организаций), в 2015 
году — 140 тыс. (62%). По количеству СОНО лидируют следующие 
регионы: Краснодарский край (свыше 6 тыс. организаций), Свердловская область (свыше 5 тыс.), Республика Татарстан (свыше 

5 тыс.), Республика Башкортостан (свыше 5 тыс.), Московская область (около 5 тыс.), г. Москва (около 5 тыс.), Новосибирская область (свыше 4 тыс.), Самарская область (свыше 4 тыс.), г. СанктПетербург (около 4 тыс.).
По состоянию на 01.04.2017 в Российской Федерации зарегистрировано 222 930 некоммерческих организаций (по состоянию 
на 01.01.2017 — 223 861)», из которых: 101 473 общественных объединения (45,5%), в том числе 75 политических партий и 4002 их 
структурных подразделения; 30 075 религиозных организаций 
(13,5%); 91 382 иные некоммерческие организации (41%), в том 
числе 10 отделений международных организаций, иностранных 
некоммерческих неправительственных организаций. В настоящее 
время зарегистрированы 74 политические партии, из которых 
71 политическая партия имеет право участвовать в выборах (по состоянию на 31.05.2017).
В I квартале 2017 г. государственную регистрацию прошли 
4745 новых некоммерческих организаций (за аналогичный период прошлого года (далее — АППГ) — 4154), Общее количество 
некоммерческих организаций в Российской Федераций является стабильным, его колебания незначительны — в пределах 1% 
(так, в целом за 2016 год государственную регистрацию прошли 
15 719 новых некоммерческих организаций, за 2015 год — 16 315, 
за 2014 год — 15 376). По формальным признакам Министерство 
юстиции РФ относит к социально ориентированным некоммерческим организациям около 120 000 организаций, то есть чуть более 
половины от всех зарегистрированных.
Одновременно происходил рост численности работников сектора СОНО: в 2011 году в нем было задействовано более 445 тыс. 
работников, в 2015 году — свыше 1 млн чел., что составило 1,3% 
экономически активного населения страны. Также происходил 
рост численности добровольцев, принимающих участие в работе 
СОНО: в 2011 г. их было 990 тыс. человек, в 2015 году — 2444 тыс. 
На одну СОНО в среднем приходится 7 работников и 18 волонтеров.
В 2011–2015 годах устойчивый рост количества организаций 
происходил по большинству видов деятельности СОНО. Традиционно высока доля СОНО, работающих в сферах культуры 
и искусства, профилактики социального сиротства, поддержки материнства и детства, здравоохранения, повышения качества жизни 
людей пожилого возраста, социальной адаптации инвалидов и их 
семей, социальной поддержки и защиты граждан, подготовки населения в области защиты от чрезвычайных ситуаций, оказания 
помощи пострадавшим в экологических, техногенных и иных 
катастрофах, а также в результате стихийных бедствий. Заметно 

увеличилось количество СОНО, которые осуществляют деятельность в области развития межнационального сотрудничества, сохранения и защиты самобытности, культуры, языка и традиций 
народов Российской Федерации (на 480%), физической культуры 
и спорта (на 178%), улучшения морально-психологического состояния граждан и духовного развития личности (на 99%); культуры 
и искусства (на 100%); здравоохранения, профилактики и охраны 
здоровья граждан, пропаганды здорового образа жизни (на 88%); 
образования, просвещения, науки (68%); патриотического, в том 
числе военно-патриотического, духовно-нравственного воспитания граждан Российской Федерации (на 66%). Также возросло 
количество СОНО, занимающихся оказанием юридической помощи гражданам на безвозмездной или льготной основе, правовым 
просвещением населения, деятельностью по защите прав и свобод 
человека и гражданина. В то же время по ряду видов деятельности 
можно наблюдать незначительное сокращение количества СОНО, 
их осуществляющих. В их числе — охрана окружающей среды и защита животных, охрана и содержание территорий и объектов, которые имеют культовое, историческое, культурное или природоохранное значение, а также содержание и охрана мест захоронений.
К настоящему времени возросло количество участников мероприятий, проводимых СОНО, а также количество лиц, которым 
СОНО оказали социальные услуги, улучшились такие показатели 
деятельности, как количество получивших благотворительную 
помощь в денежной форме, количество получивших благотворительную помощь в натуральной форме, за исключением оказания 
социальных услуг и юридической помощи; количество получивших 
юридическую помощь на безвозмездной или льготной основе. 
В 2015 году более 26 млн человек получили от СОНО социальные 
услуги, около 8 млн человек — благотворительную помощь. 
По данным экспертов, услугами НКО при решении социальных 
проблем пользуется около 15% населения страны.
Сведения информационно-аналитического бюллетеня о развитии гражданского и некоммерческого сектора в РФ НИУ-ВШЭ 
свидетельствуют, что россияне предпочитают участвовать в добровольческой активности или индивидуально, или через неформальные инициативные группы и значительно меньше участвуют 
в добровольчестве в рамках НКО. Сотрудники СОНО отмечают 
сложности поддержания постоянного устойчивого бюджета организации и привлечения дополнительного финансирования. 
Это накладывает объективные ограничения на реализацию долгосрочных программ или оказание продолжительной адресной 
помощи. Отказ от регистрации НКО приводит к невозможности 
претендовать на гранты или субсидии, основными источниками 

финансирования являются собственные средства, пожертвования 
физических лиц, членские взносы, реже используются краудфандинговые платформы.
Данные комплексного аналитического отчета по результатам 
исследования «Анализ третьего сектора: субъекты и взаимодействия» подтверждает, что около половины СОНО не имеют помещения для работы (в ЦФО — 42%, Тульской, Воронежской, Ивановской, Рязанской областях — около 65%, Брянской области — 
11%). Также росту сектора СОНО препятствует изолированность 
и разрозненность организаций, отсутствие координации. При этом 
наблюдается развитие различных объединяющих СОНО сервисов 
(коворкинги, шеринги, соседские центры). К сожалению, СМИ 
пока не уделяют достаточного внимания освещению позитивного 
опыта деятельности СОНО.
Согласно подпункту «л» пункта 1 Указа Президента Российской 
Федерации от 7 мая 2012 г. № 597 «О мероприятиях по реализации государственной социальной политики» [11] Правительству 
Российской Федерации было поручено предусмотреть начиная 
с 2013 года меры, направленные на увеличение поддержки СОНО.
Правительством Российской Федерации 10 апреля 2013 г. был 
утвержден Комплекс мер, направленных на увеличение поддержки 
СОНО, на период до 2018 года (№ 1938п-П44) (далее — комплекс 
мер) [12]. Пунктами 1 и 2 комплекса мер на реализацию программ 
поддержки СОНО и непосредственно СОНО для осуществления 
мероприятий, направленных на оказание информационной, консультационной, методической поддержки деятельности других 
СОНО предусмотрено предоставление бюджетам субъектов Российской Федерации субсидий из федерального бюджета на конкурсной основе.
Введение в 2011 году указанных стимулирующих механизмов 
позволило увеличить число субъектов Российской Федерации, 
реализующих программы поддержки СОНО с 7 в 2010 году до 71 
в 2014 году. В 2013 году Минэкономразвития России предоставило субсидии из федерального бюджета бюджетам 49 субъектов 
Российской Федерации на сумму 630 млн рублей, в 2014 году — 
бюджетам 45 субъектов Российской Федерации на сумму 660 млн 
рублей, в 2015 году — бюджетам 55 субъектам Российской Федерации на сумму 621 млн рублей.
В 2012–2013 годах программы поддержки осуществлялись 83 
СОНО, прошедшими конкурсный отбор и получившими субсидии из федерального бюджета на общую сумму 294 млн рублей 
в 2011 и 2012 годах. В 2013 году Минэкономразвития России предоставило субсидии из федерального бюджета 42 СОНО на сумму 
266,5 млн рублей, в 2014 году — 49 СОНО на сумму 266 млн рублей,