Социальная эффективность органов внутренних дел

СОЦИАЛЬНАЯ

ЭФФЕКТИВНОСТЬ

ОРГАНОВ

ВНУТРЕННИХ ДЕЛ

Е.Г. БУНОВ

Москва
ИНФРА-М

2022

МОНОГРАФИЯ

УДК 316.653(075.4)
ББК 60.527
 
Б91

Бунов Е.Г.

Б91  
Социальная эффективность органов внутренних дел : моногра
фия / Е.Г. Бунов. — Москва : ИНФРА-М, 2022. — 183 с. — (Научная 
мысль). — DOI 10.12737/1243771.

ISBN 978-5-16-017251-4 (print)
ISBN 978-5-16-109622-2 (online)
Монография содержит теоретический анализ социальной эффек
тивности органов внутренних дел как степени удовлетворенности населения качеством правоохранительной деятельности по защите его 
интересов, прав и свобод. Представлены результаты многоаспектного 
анализа эмпирических исследований влияния макро- и микросоциальных факторов на эффективность взаимодействия населения и органов охраны правопорядка. Обосновываются критерии социальной 
оценки деятельности органов внутренних дел, применение которых 
позволяет осуществлять практическую корректировку форм и методов работы системы управления.

Для широкого круга читателей, интересующихся практикой при
менения юридических мер правоохранительной деятельности.

УДК 316.653(075.4)

ББК 60.527

ISBN 978-5-16-017251-4 (print)
ISBN 978-5-16-109622-2 (online)
© Бунов Е.Г., 2021

Р е ц е н з е н т ы:

Тихонов А.В., доктор социологических наук, профессор, руководи
тель центра социологии управления и социальных технологий Института социологии РАН;

Бормотова Т.М., доктор социологических наук, ведущий научный 

сотрудник научно-исследовательского центра № 1 Всероссийского 
научно-исследовательского института МВД России

Данная книга доступна в цветном  исполнении 
в электронно-библиотечной системе Znanium.com

Оценка ограничивает свободу творчества, 
а отсутствие оценки порождает беспредел.
От автора

Введение

Развитие современного российского общества осуществляется 
в крайне сложных, противоречивых условиях. В стране решается 
комплекс задач по реформированию экономической, социальной, 
политической жизни, формированию институтов гражданского 
общества, правового демократического государства. Вместе с тем 
на темпах и качестве проводимых в стране реформ продолжают негативно сказываться последствия отечественного и мирового системного кризиса. Одним из них, безусловно, является высокий уровень 
преступности, которая по всем признакам приобретает устойчивый 
характер и затрагивает всю структуру органов власти, управления 
и общественных отношений. Решению этой проблемы призвана содействовать реформа системы Министерства внутренних дел (МВД) 
России, которая впервые провозгласила приоритет социальной эффективности над традиционными внутриведомственными количественными показателями в построении управленческой вертикали.
Однако реально предпринимаемые меры по противодействию 
преступности и после объявления реформы в ряде территориальных органов внутренних дел оказываются, как и прежде, неадекватными складывающейся оперативной обстановке. Продолжают 
иметь место практики погони за количественными показателями, 
манипуляции со статистикой и отчетными данными, укрытия преступлений от учета, необоснованных отказов в возбуждении уголовных дел, незаконного приостановления или прекращения предварительного следствия или дознания.
При этом как руководство страны, так и рядовые граждане осознают необходимость формирования полноценного института полиции, отвечающего общепринятым международным стандартам; 
реализации социально ориентированных положений и принципов 
деятельности полиции, закрепленных в Федеральном законе 
от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции». Одной из важных 
проблем в организации деятельности полиции в этом смысле продолжает оставаться негативная оценка гражданами социально-значимых результатов ее деятельности.
Анализ предпринимавшихся в различные годы попыток усовершенствования систем оценок в управлении органами внутренних 

дел показывает, что каждая из них, так или иначе, представляла 
собой модифицированный вариант предыдущей, основанной преимущественно на количественных показателях. Подлинно глубокое 
реформирование их работы объективно ориентирует этот институт 
на более полное выполнение социальных функций и отражение 
результатов в системе отчетных и контролируемых данных. Трудность такого поворота связана с тем, что помимо инерции превалирования узковедомственных интересов, недостаточным является и уровень теоретико-методологического обоснования нового 
подхода к оценке эффективности работы органов внутренних дел 
и прежде всего с позиции социальных критериев.
В данной работе как раз и рассматривается возможность совершенствования методологии оценки социальной эффективности 
деятельности органов внутренних дел и их аппаратов управления, 
которая ориентировала бы на такие критерии и показатели, которые соответствовали бы интересам и требованиям главного 
потребителя правоохранительных «услуг» — населения, и совпадали с теми критериями, по которым оно преимущественно 
и оценивает их деятельность. В целом социальная эффективность 
должна быть представлена шкалами разных показателей и отражать объективный результат деятельности специализированного 
института. Лишь с помощью учета данного результата можно совершенствовать функциональные, структурные параметры системы 
органов внутренних дел, их аппаратов управления, корректировать 
цели и задачи в соответствии с оценками различных социальных 
слоев и групп населения.

Глава 1
ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ СОЦИАЛЬНОЙ 
ЭФФЕКТИВНОСТИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ 
ВНУТРЕННИХ ДЕЛ

1.1. ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ОЦЕНКИ 
ЭФФЕКТИВНОСТИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫХ 
ОРГАНОВ

Повышение эффективности деятельности органов внутренних 
дел и качества реализации ими своих функций и услуг стало лейтмотивом всех крупных преобразований, осуществленных в стране 
за последние десять лет. В Концепции реформирования МВД1 
отмечается, что сегодня деятельность российских правоохранительных органов вызывает в обществе неоднозначную реакцию, 
и в качестве одной из основных проблем называется ее недостаточная эффективность. Этот важнейший показатель состояния деятельности органов внутренних дел остается в России на довольно 
низком уровне. Без него сложно рассчитывать на успешную реализацию, в том числе и стратегически важных программ развития 
страны. В связи с этим основной целью реформирования органов 
внутренних дел, согласно Концепции, является поднятие всей 
системы МВД на качественно более высокий уровень в интересах 
развития гражданского общества и укрепления государства.
С учетом намеченных и уже проводимых глобальных преобразований в системе МВД России в 2010 г. в органы внутренних 
дел была официально внедрена в действие новая система оценки 
эффективности их деятельности2. Однако данная система с организационной точки зрения сохранила большинство черт предшествующей, так как была создана по ее образу и подобию, и существенная часть внесенных изменений, в целом не меняющих ее 
сущность, возникла на почве необходимости поддержания жизне
1 
Предлагаемая Концепция реформирования МВД была подготовлена членами Рабочей группы по реформе МВД в январе — марте 2010 г., обсуждена и принята Рабочей группой на ее заседании 18 марта 2010 г.
2 
Такая система оценки была утверждена приказом МВД России от 19 января 2010 г. № 25 «Вопросы оценки деятельности органов внутренних 
дел Российской Федерации, отдельных подразделений криминальной милиции, милиции общественной безопасности и органов предварительного 
расследования».

способности старой системы в новых условиях. По мнению ряда 
специалистов, предложенная система оценки вряд ли способна 
решить задачу качественной модернизации деятельности органов 
внутренних дел, которая бы соответствовала ожиданиям главного 
ее потребителя — российского общества.
Даже разработка перспективных базовых направлений, с учетом 
особенностей изменяющейся системы органов правопорядка и перераспределения приоритетных задач, позволяющих на их основе создать качественно новую систему оценки работы органов 
внутренних дел, остается на сегодняшний день еще не до конца 
осуществленной, но крайне актуальной и важной задачей, что 
во многом подтверждает значимость данной работы.
Предполагается, что оценка эффективности деятельности органов внутренних дел должна быть построена таким образом, 
чтобы совокупность показателей эффективности, по которым оценивается деятельность отдельного сотрудника, была разнородной 
(недопустимо наличие нескольких показателей, характеризующих 
качество выполнения одной и той же функции оцениваемого) и достаточной (важно оценивать качество выполнения всех ключевых 
обязанностей каждого отдельного сотрудника)1.
Для объективной оценки эффективности деятельности органов 
внутренних дел назрела острая необходимость сформировать как 
можно более четкие показатели, для этого необходимо иметь четкое 
представление не только о структуре, целях и поставленных задачах, но и главным образом об объекте регулирования, рассматриваемом в представленном параграфе. Изучение и правильное понимание оценки эффективности деятельности органов внутренних 
дел в качестве объекта является неотъемлемым условием, одним 
из основных элементов проводимого социологического анализа.
Правильный выбор объекта анализа имеет принципиальное 
значение, так как, с одной стороны, он очерчивает круг изучаемых 
проблем, а с другой — выступает структурообразующим моментом, 
который определяет характеристики средств и методов наблюдения, теоретический строй знания и одновременно методологическую составляющую исследовательской работы2.
В научной литературе ученые трактуют понятие объекта с несколько различных позиций.

1 
См.: Клищ Н.Н., Якобсон Л.И., Клименко А.В., Январев В.А. и др. Отчет 
о выполнении научно-исследовательской работы «Разработка системы показателей оценки результативности профессиональной служебной деятельности служащих правоохранительной службы, ее апробация и внедрение 
в государственных органах». М., 2009. С. 24–27.
2 
Добреньков В.И., Кравченко А.И. Социология: учебник. М., 2008. С. 47.

Так, Ю.В. Аверин под объектом социологического исследования 
понимает целостное явление, т.е. явление, существование которого 
носит относительно обособленный характер и которое обладает 
способностью к саморазвитию1. Важно понимать, что выделение 
объекта исследования — это необходимая процедура в ходе разработки программы, так как от этого зависит не только выбор методов 
анализа, но и многое другое.
В.И. Добреньков определяет объект как явление или сферу 
социальной действительности, которые выступают как непосредственные носители проблемной ситуации, на которую направлена 
познавательная деятельность2.
Позицию В.И. Добренькова поддерживает Е.П. Тавокин, 
по мнению которого объект анализа включает в себя все то, что 
явно или неявно содержит проблемное противоречие и порождает 
проблемную ситуацию, поэтому необходимо помнить, что под объектом исследования следует понимать определенную часть окружающего нас материального или нематериального мира, реальность, 
существующую независимо от нашего знания о ней, но только 
ту часть, в которой проявляется интересующая исследователя проблема3.
При этом, по мнению А.В. Тихонова, вовлечение в научно-познавательную деятельность новых объектов должно приводить 
и к пересмотру исследовательских подходов и схем в направлении 
более полного соответствия их природе, что не может не отражаться на методологической организации исследования. Это особенно верно в отношении такого объекта социального познания, 
как управление4.
В этом смысле при рассмотрении проблемы является осознание 
и таких понятий как «оценка» и «эффективность» и их так называемый симбиоз — «оценка эффективности», которые в данном 
случае являются некой характеризующей составляющей деятельности органов внутренних дел.
С позиции процесса осуществления решения в организации 
(по мнению А.И. Пригожина) оценку эффективности можно вести 
с двух точек зрения, имея ввиду степень осуществления самого ре
1 
См.: Аверин Ю.П. Теоретическое построение количественного социологического исследования: учебное пособие. М.: КДУ, 2009. С. 94–96.
2 
Капитонов Э.А. Социология XX века. Ростов-на-Дону: Феникс, 1996. 
С. 395.
3 
Тавокин Е.П. Основы методики социологического исследования: учебное 
пособие. М., 2009. С. 18–19.
4 
Социология управления: стратегия, процедуры и результаты исследований. 
М., 2010. С. 81–82.

шения как такового, с одной стороны, и эффект, значение этого для 
всей организации как целого1.
С позиции производства эффективность оценивается по двум 
критериям: 1) по выпуску основной продукции и 2) по степени самореализации участниками производства своих профессиональных, 
гражданских и личностных качеств, что измерялось по шкале «самореализация-отчуждение» (А.В. Тихонов)2. По нашему мнению, 
данная точка зрения приемлема к производственным организациям, где структура отношений регулируется выпуском продукции, 
по средствам реализации которой можно оценить эффективность 
деятельности и управления.
Анализ научной литературы, аналитических и экспертных разработок показал, что единого системного подхода к понятию оценки 
эффективности, ее сущности и значения нет. Не создана пока и приемлемая нормативно-правовая база оценки эффективности. Отсутствуют методы, четкие критерии, показатели и процедуры оценки 
эффективности, и в практике деятельности подразделений органов 
внутренних дел в настоящее время господствует узкое понимание 
оценки эффективности и результативности. В органах внутренних 
дел отсутствуют аналитические подразделения, специально занимающиеся анализом и оценкой эффективности. Но самое главное, существующие точки зрения и результаты проводимых исследований 
по проблемам оценки эффективности деятельности в основном 
касаются производственных направлений, не затрагивая проблем 
организаций государственно-властных структур, например Министерства внутренних дел, в котором вертикально-интегрированные 
связи по вопросам оценки эффективности деятельности подразделений органов внутренних дел превалируют перед горизонтальными связями с общественностью, несмотря на декларированное 
желание и объективную потребность министерства сочетать в себе 
оценки двух направлений.
Обращаясь к толкованию понятия «оценка» в словарях, следует отметить, что, например, в толковом словаре русского языка 
Д.Н. Ушакова сказано: «...оценка… — это мнение, суждение, высказанное о качествах кого-чего-н.»3. В философском словаре оценка 
является философской категорией, обозначающей аксиологическое отношение человека ко всему нормативно представленному 
многообразию предметных воплощений человеческой жизнедеятельности и возможностям их познавательного и практического 

1 
Социальная организация промышленного предприятия: соотношение планируемых и спонтанных процессов под ред. Н.И. Лапина. М., 2005. С. 449.
2 
Там же. С. 80.
3 
Толковый словарь русского языка: в 4 т. / под ред. Д.Н. Ушакова. М.: Гос. 
ин-т «Сов. энцикл.»; ОГИЗ; Гос. изд-во иностр. и нац. слов. 1935–1940.

освоения. Без оценки не обходится ни один индивид, независимо 
от того, живет ли он обыденной жизнью или вовлечен в интенсивный поиск духовных основ бытия. В той или иной степени феномен оценки исследуется в психологии и логике, этике и эстетике, 
юриспруденции и социологии, исторической науке и культурологи, 
но нигде в целостном виде.
Также под оценкой понимается высказывание, устанавливающее 
абсолютную или сравнительную ценность какого-то объекта. Способы выражения оценки чрезвычайно разнообразны. Абсолютные 
оценки выражаются чаще всего предложениями с оценочными словами «хорошо», «плохо», «(оценочно) безразлично»1.
По мнению экспертов, оценка деятельности сотрудников органов внутренних дел представляет собой процесс определения 
эффективности их деятельности в ходе реализации целей и задач 
органа государственной власти в соответствии с их компетенцией, 
позволяющий получить существенную, значимую информацию для 
принятия дальнейших управленческих решений.
Процесс оценки эффективности включает в себя следующие 
элементы:
 
– стандартизация деятельности для каждой должности (рабочего места) и критериев оценки эффективности этой деятельности, отражающейся в должностных регламентах служащих;
 
– выработка процесса оценки эффективности деятельности 
(периодичность, методы оценки);
 
– непосредственно оценка эффективности деятельности по тем 
или иным методам;
 
– обсуждение с работником результатов оценки его деятельности;
 
– документальная фиксация оценки с последующим принятием решения2.
Понятие эффективность в словаре синонимов русского языка 
означает полезное действие, отдачу, коэффициент полезного действия, продуктивность, действенность, результативность; плодотворность, действительность, оперативность. Эффективность — одно 
из определений человеческой деятельности, взятой с точки зрения 
способности обеспечить ее конечный результат. В традиционной 

1 
См.: Что такое Оценка? Значение и толкование слова otsenka, определение 
термина [Электронный ресурс]. URL: http://www.onlinedics.ru/slovar/fi l/o/
otsenka.html.
2 
См.: Программа европейского союза europeaid административная реформа 
в Российской Федерации «оценка эффективности деятельности государственных служащих» материал к обсуждению (Ключевой эксперт Проекта 
Ирина Котелевская) [Электронный ресурс]. URL: europeaid 113768/d/sv/
ru.

цивилизации характеризуется способностью сохранить стабильность, неизменность соответствующего общества в определенных 
рамках1.
Следует отметить отсутствие единства в толковании понятия 
«эффективность» применительно к правоохранительной деятельности, необходимых для ее оценки критериев.
По мнению И.Н. Сорокотягина, эффективность — это результат 
деятельности конкретных лиц2. При этом результативность и эффективность часто не совпадают, между ними отсутствует прямое 
и однозначное соответствие.
Другой автор считает, что эффективность определяется отношением достигнутого результата к цели деятельности, с учетом производственных расходов3. Однако нередко между понятиями «эффективность» и «результативность ставится знак равенства», что 
не совсем верно.
Эффективность, по мнению В.А. Волынского, — это степень 
готовности (приспособленности) системы в целом и отдельных ее 
элементов к решению поставленных перед ней задач. Результативностью же является внешнее проявление (в окружающей среде) 
деятельности системы4.
В современной социологии разработка проблемы оценки эффективности деятельности органов внутренних дел концентрируется вокруг многих вопросов, например: схемы взаимодействия 
нескольких наиболее заинтересованных между собой сторон (например, полицейский и гражданин, полиция и общество в целом, органы внутренних дел и государство); классификация типов и форм 
взаимодействия органов внутренних дел с институтами гражданского общества в целях повышения эффективности деятельности 
органов правопорядка; различные методы осуществления деятельности органов внутренних дел и т. д5.
На подготовку научно-обоснованных управленческих решений, 
направленных на совершенствование правоохранительной деятельности, непосредственно влияют результаты независимых социоло
1 
См.: Что такое Эффективность? Значение и толкование слова eff ektivnost 
[Электронный ресурс]. URL: http://www.onlinedics.ru/slovar/fil/e/
eff ektivnost.html.
2 
Сорокотягин И.Н. Использование специальных познаний — важнейшая задача эффективности следственных действий // Проблемы эффективности 
раскрытия и расследования преступлений. Свердловск, 1978. С. 5–50.
3 
Алексеев С.С. Эффективность правовых норм. М., 1980. С. 3–75.
4 
Волынский В.А. Криминалистическая техника: наука — техника — общество — человек. М.: Закон и право, 2000. С. 247.
5 
См., например: Рабочая книга социолога / под общ. ред. и с предисл. 
Г.В. Осипова. 4-е изд., стер. М., 2006. С.67.