Контроль и надзор как гарантии законности: теоретико-правовой аспект

КОНТРОЛЬ И НАДЗОР 

КАК ГАРАНТИИ 
ЗАКОННОСТИ

ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВОЙ АСПЕКТ

С.Г. НИСТРАТОВ

А.А. РЕДЬКО

Москва
ИНФРА-М

2022

МОНОГРАФИЯ

УДК 340.131.4(075.4)
ББК 67.042
 
Н69

Нистратов С.Г.

Н69  
Контроль и надзор как гарантии законности: теоретико-правовой ас
пект : монография / С.Г. Нистратов, А.А. Редько. — Москва : ИНФРА-М, 
2022. — 186 с. — (Научная мысль). — DOI 10.12737/1817755.

ISBN 978-5-16-017176-0 (print)
ISBN 978-5-16-109723-6 (online)
В монографии впервые исследуются новые явления политико-право
вой жизни Российской Федерации (правовой мониторинг и международный контроль) как юридические инструменты, гарантирующие соблюдение режима законности.

Предназначена курсантам, слушателям, адъюнктам и педагогическим 

работникам образовательных организаций системы МВД России.

УДК 340.131.4(075.4)

ББК 67.042

Р е ц е н з е н т ы:

Р.Р. Абдулганеев, кандидат юридических наук, майор полиции, на
чальник научно-исследовательского отделения Казанского юридического института Министерства внутренних дел Российской Федерации;

И.Е. Сулейманова, кандидат юридических наук, подполковник по
лиции, начальник кафедры административно-правовых дисциплин 
Уфимского юридического института Министерства внутренних дел 
Российской Федерации

ISBN 978-5-16-017176-0 (print)
ISBN 978-5-16-109723-6 (online)

© Нистратов С.Г., главы 1, 2, 2021
© Редько А.А., введение, 

заключение, 2021

Введение

В настоящее время особенно остро стоит вопрос разработки 

и реализации концепции контрольно-надзорной функции современного российского государства. Председательствующий на заседании Правительства Российской Федерации Д.А. Медведев 
4 февраля 2019 г. дал поручения заместителю Председателя Правительства Российской Федерации, органам исполнительной 
власти, осуществляющим функции по нормативно-правовому регулированию в сферах осуществления государственного контроля 
(надзора), федеральным органам исполнительной власти, осуществляющим контрольно-надзорные функции, а также общественным объединениям предпринимателей, научным и экспертным 
организациям, направленные на совершенствование нормативноправового регулирования контрольно-надзорных функций:

«1. Представить предложения по порядку правового регулиро
вания, в том числе соотношению законодательного и подзаконного 
уровней, формирования системы актуализированных обязательных 
требований, а также по прекращению действия устаревших нормативных правовых актов в данной сфере (“регуляторная гильотина”).

2. Обеспечить формирование и представление планов меро
приятий (“дорожных карт”) по реализации механизма “регуляторной гильотины” в отдельных сферах государственного контроля 
(надзора)»1.

На заседании Правительства Российской Федерации 02.12.2019 

председательствующий Д.А. Медведев по вопросу «О реализации реформы контрольно-надзорной деятельности» (протокол 
от 02.12.2019 № ДМ-П36-82пр) подтвердил приоритет проведения 
мониторинга состояния нормативного регулирования контрольнонадзорной функции государства, обозначив необходимость консолидации разрозненных нормативных документов, регулирующих 
схожие общественные отношения в указанной сфере, с докладом 
возможностей и перспектив их дельнейшей кодификации. Не остались в стороне от научной обоснованности проблематики и образовательные организации системы МВД России (поручение Департамента государственной службы и кадров МВД России от 16.01.2020 
№ 21/14/337).

Углубляясь в изучение межотраслевых взаимосвязей инсти
тутов, субинститутов, норм российского права в современном их 
состоянии, приходится констатировать, что назрела объективная 

1 
Резолюция Правительства Российской Федерации от 30.01.2019 
№ ДМ-П36-608.

необходимость выделения особого вида деятельности государства, 
не связанного (или лишь косвенно связанного) с регулятивной 
и охранительной функциями, — контрольно-надзорной деятельности.

К сожалению, до настоящего времени не решен вопрос четкого 

трактования контрольно-надзорной функции, не обозначена черта, 
отделяющая этот вид деятельности государства от иных правовых 
и политических явлений в государстве, не определены ее принципы, 
признаки и основная цель, которая, думается, заключается в реализации законности. Остаются открытыми вопросы целесообразности 
формирования столь объемных норм, выделенных из отраслей административного, уголовно-процессуального, гражданско-процессуального, арбитражного права.

Сегодня общеизвестны ошибки прошлых десятилетий, допу
щенные при реформировании правовой, политической, правоприменительной и других сфер деятельности государства, следствием 
чего явилось ослабление системы государственного регулирования 
и контроля, несовершенство правовой базы и отсутствие сильной 
государственной правовой политики, снижение духовно-нравственного уровня общества, нарастание преступности и коррупции. 
Осознание роли и места отдельных видов деятельности государственных органов и государства в целом позволит избежать подобных ошибок в будущем.

Наша страна переживает переломный момент, стала проявляться 

патриотическая составляющая общества, выросла активность отдельных граждан, общественных движений и объединений, прослеживается рост компетенции государственных служащих, наблюдается борьба с дублирующими друг друга нормативными актами и нецелесообразными нормами права, снижается уровень преступности 
в целом. Поэтому формирование дополнительных инструментов 
реализации законности давно носит не только теоретико-научный, 
но и приоритетно-государственный характер.

Очевидно, что в современных условиях теория контроля и над
зора остро нуждается в новом научном подходе, который отразил бы 
узловые моменты в борьбе за законность и правопорядок.

Глава 1.

ОБЩЕТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ 

ЗАКОННОСТИ И ЕЕ ГАРАНТИЙ: КРИТИЧЕСКИЙ 

АНАЛИЗ И СОВРЕМЕННЫЕ ПОДХОДЫ

§ 1. ТЕОРИЯ ЗАКОННОСТИ: АНАЛИЗ СОВРЕМЕННОГО 
СОСТОЯНИЯ И ВОЗМОЖНОСТЬ ИНСТРУМЕНТАЛЬНОГО 

ПОДХОДА

Процесс построения правового государства и формирования 

гражданского общества, активизация правотворческой и правоприменительной деятельности различных ветвей федеральной власти 
и органов управления субъектов Федерации актуализирует необходимость более детального изучения системы гарантий законности, 
способствующих укреплению порядка и законности в государстве 
и обществе. Недопустимость «разрастания» незаконных действий 
органов государственной власти и местного самоуправления обусловлена также обострением проблем защиты прав физических 
и юридических лиц в условиях рыночной стихии, борьбы с преступностью и проникновением коррупции в организацию нормотворчества и другой профессиональной деятельности органов государства и местного самоуправления.

Вопросы, связанные с обеспечением и укреплением законности, 

всегда были в центре внимания отечественной науки. Усилиями 
советских юристов-теоретиков (Н.Г. Александров, С.С. Алексеев, 
В.К. Бабаев, М.И. Байтин, В.М. Баранов, П.П. Баранов, А.Б. Венгеров, Н.В. Витрук, Н.Н. Вопленко, В.Н. Карташов, С.Н. Кожевников, Н.М. Колосова, В.Н. Кудрявцев, В.В. Лазарев, Н.С. Маленин, 
Н.И. Матузов, Т.Н. Радько, В.П. Сальников, А.Я. Сухарев, Ю.А. Тихомиров, В.А. Туманов и др.) была создана «теория социалистической законности». Как признается во многих работах по истории 
советской юридической науки, «исследования проблемы социалистической законности знаменуют основные этапы становления, развития советской теории права»1.

Многие ее положения не утратили своей актуальности и сегодня 

и могут быть использованы при изучении современной российской 
действительности, тем не менее следует учитывать, что, как те
1 
Правовая система социализма: в 2 кн. / редкол.: В.Н. Кудрявцев и др. М., 
1986. Кн. 1. С. 202–203.

перь считается, главной задачей этой теории было идеологическое 
оправдание тотального огосударствления всех сфер общественной 
жизни, вмешательства государства в личную жизнь своих граждан, 
приоритета абстрактных «общественных интересов» над интересами конкретной личности. По существу, все это охватывалось понятием «социалистическая законность»1.

Построение правового государства в Российской Федерации 

подразумевает переход от социалистической законности к законности демократической, конституционной. Вместе с тем авторы 
современных российских реформ, как правило, не употребляли 
понятие «законность». В ныне действующей Конституции Российской Федерации2 принцип законности не указан как принцип 
деятельности субъектов права, прежде всего органов государства 
и должностных лиц. С.Н. Кожевников отмечает: «Понятие законности сегодня не используется или используется нерезультативно 
в качестве необходимого “научного плацдарма” для определения 
способов развития и укрепления государственности Российской 
Федерации. Сам термин “законность” не упоминается в посланиях 
Президента РФ Федеральному Собранию Российской Федерации3, 
отсутствует в выступлениях государственных деятелей, лидеров 
политических партий»4.

Невозможно представить себе современное правовое госу
дарство, где принцип законности не выступал бы доминирующей 
правовой идеей общества, выраженной в законах государства, характеризующейся точным и неуклонным их соблюдением и гарантирующей защиту прав и интересов человека. Однако режим 
демократической законности предполагает в первую очередь обеспечение прав и свобод человека и гражданина. Государство, соответственно, должно минимизировать свое вмешательство в жизнь 
общества вообще и личности в отдельности.

Подконтрольность государственной власти обществу — важ
нейшее условие и средство формирования правового государства, 
в котором законы действуют не на благо так называемых «элит», 
а на благо общества в целом. И если верна мысль, что диалектика 
вещей должна отражаться в диалектике понятий, то очевидно, что 
требуются новые исследования такого важного политико-правового феномена общественной жизни, как законность.

1 
См.: Теория государства и права / под ред. М.М. Рассолова, В.О. Лучина, 
Б.О. Эбзеева. М., 2000. С. 222.

2 
Далее — Конституция РФ.

3 
Далее — Федеральное Собрание РФ.

4 
Кожевников С.Н. Теоретические аспекты законности // История государства и права. 2011. № 15. С. 15–19.

Востребованность категории «законность» в политико-правовой 

жизни подтверждается следующим фактом. Хотя, как отмечалось, 
в Конституции РФ широко не используется термин «законность», 
тем не менее основные принципы законности нашли в ней свое 
закрепление. Так, верховенство закона закреплено в ст. 4 Конституции РФ; прямое действие Конституции РФ и закона — ч. 1 
ст. 15; всеобщее требование соблюдения конституционных и законодательных норм — ч. 2. ст. 15; единство общероссийской законности — ст. 4, 5, 8; гарантированность законов, прав и свобод 
человека и гражданина — ст. 1, 2, 17, 18, 19; связанность судов законодательными нормами и принятие ими решений в соответствии 
с законом — ч. 2 ст. 120.

Вместе с тем надо признать, что между провозглашенными де
мократическими принципами законности и реальным положением 
дел — дистанция «огромного размера». Следует согласиться с мнением, что юридический механизм защиты конституционного строя, 
прав и свобод граждан недостаточно эффективен1. Все это делает 
теоретические исследования законности злободневными и востребованными, ведь хорошо известно, что нет ничего более практичного, чем хорошая теория.

Для анализа современного состояния теории законности за от
правную точку можно взять классическое советское определение 
законности как единообразного понимания и точного исполнения 
установлений закона всеми органами государства, хозяйственными 
и иными организациями, должностными лицами и гражданами. 
В 1986 г. была издана двухтомная коллективная монография 
«Правовая система социализма» — последнее крупное исследование права и правовой системы в «доперестроечный» период. 
Советские ученые поднимали много правовых проблем, которые 
даже с позиции дня сегодняшнего выглядят актуально. Так, критические претензии к конструкции законности уже высказывались и тогда. В частности, отмечалось, что «неприемлема позиция 
формально-механистического понимания института законности, 
когда оцениваются абстрактно лишь степень соблюдения правовых норм вне зависимости от общественно-политического 
контекста, вне зависимости от содержания применяемых юридических велений». И далее: «…законность только тогда сама обретает социальную ценность, когда она служит утверждению 
и охране выраженных в праве ценностей»2.

1 
См.: Кикоть В.Я. Состояние законности и правопорядка в современном 
российском обществе и задачи по их укреплению // Теория государства 
и права: учебник / под ред. В.Я. Кикотя, В.В. Лазарева. М., 2008. С. 485.

2 
Правовая система социализма: в 2 кн. / редкол.: В.Н. Кудрявцев и др. М., 
1986. Кн. 1. С. 220–221.

К настоящему моменту существует достаточно много исследо
ваний, позволяющих поставить под сомнение каждое положение 
указанного определения. И если рассматривать современные теоретические достижения теории законности, то можно отметить вообще 
слабое продвижение по сравнению с предшествующим советским 
периодом. Критический взгляд на современные идеи показывает, 
что все эти проблемы или темы уже были разработаны в трудах 
ученых советского периода и сейчас происходит либо «перепев» 
известных положений, либо не всегда удачное «выпячивание» отдельных сторон и граней законности в зависимости от конкретнополитических надобностей. Например, масштабная дезинтеграция 
России в 90-х гг. прошлого века породила необходимость возвращения к идее законности, правда, под иным названием — «единство 
правового пространства». Эта метафора стала даже правовым термином. А проблемы, возникающие в процессе правового развития 
России, порождают у некоторых исследователей радикальные 
утверждения, такие, например, как: «…формальное следование законодательным предписаниям в современный период, чем бы оно 
ни мотивировалось, неприемлемо»1. Все это дало основание Президенту страны В.В. Путину в 2000 г. в одном из своих выступлений 
справедливо отметить: «На государственной службе нужны профессионалы, для которых единственным критерием деятельности 
является закон. Иначе государство открывает дорогу коррупции. 
И может настать момент, когда оно просто переродится, перестанет 
быть демократическим. Вот почему мы настаиваем на единственной 
диктатуре — диктатуре Закона»2. Данный лозунг проанализировал 
Н.И. Матузов, в частности, отметив: «Всякая диктатура, в том числе 
и такая ее разновидность, как диктатура закона, мягко говоря, настораживает, ибо само слово “диктатура” вызывает в сознании отнюдь не позитивные ассоциации. Да и вообще понятия “диктатура” 
и “закон” плохо согласуются, в известном смысле они антиподы»3.

Появился ряд исследований, диссертационных работ, авторы ко
торых пытаются модернизировать понятие законности, найти в нем 
новые грани, соответствующие современной политико-правовой 
конъюнктуре. Основная претензия заключалась в том, что понятие 
законности в советской юридической науке было односторонним 

1 
Белоносов В.О., Колесников Е.В. Принцип законности при производстве 
по уголовному делу и его интерпретация Конституционным Судом РФ // 
Журнал российского права. 2004. № 5. С. 57.

2 
Какую Россию мы строим: послание Президента Российской Федерации 
Федеральному Собранию Российской Федерации, 08.07.2000 // Российская газета. 2000. № 14.

3 
Матузов Н.И. Идея диктатуры закона за и против // Актуальные проблемы 
теории права. Саратов, 2003. С. 486.

и отражало только бюрократическое требование власти к населению по автоматическому исполнению требований этой власти. 
Конечно, на самом деле это было не совсем так. Историческая реальность всегда намного богаче теоретических схем. Например, советские ученые также предостерегали от формально-механистического отношения к законности. Они утверждали: «Марксистская 
концепция отвергает саму возможность применения понятия законности к такому политическому режиму, при котором отсутствует 
всякая возможность использовать элементарные демократические 
права. Абсурдно говорить о законности применительно к фашистским государствам»1. Советское право отражало свои социальные 
ценности, которые, конечно же, воплощались в режиме законности. 
Другое дело, что в настоящий период общество пытается освоить 
иные ценности, иногда диаметрально противоположные советским. 
Так, В.С. Пусько пишет: «Если оценка советского прошлого связывается с такими понятиями, как честность, порядочность, трудолюбие, то нынешнее состояние общественных отношений определяется наличием богатства и обладанием властью. Сегодня социальная атмосфера насыщена преимущественно духом денег»2. 
Естественно, это не могло не сказаться на понимании и состоянии 
законности.

Первой такой значительной конструкцией была попытка вве
дения в отечественное правоведение категории «правозаконность». 
Источником инновации служила теоретическая конструкция различения права и закона, которая имеет уже достаточно длительную 
научную традицию, основывающуюся на несовпадении взглядов 
на сущность права двух ведущих правовых школ: юснатурализма 
(школа естественного права) и позитивизма. Если позитивизм 
сводит право к реальным фактам нормирования человеческого поведения, в частности к закону, вырабатываемому государственной 
властью, то юснатурализм под правом понимает нормы справедливости, равенства, свободы, источником которых в зависимости 
от различных версий научной школы являются: бог, природа, природа человека, разум и т.п. С этой точки зрения очень легко критиковать позитивистское понятие законности и его ценность, поскольку история правового развития дает довольно много образцов 
законодательства, которые отнюдь не отражают идеалы справедливости, свободы и равенства, и построенная на них законность как 
будто не имеет никакой социальной ценности, а напротив, должна 
быть отвергнута. Однако так как антипод законности даже в тех
1 
Правовая система социализма: в 2 кн. / редкол.: В.Н. Кудрявцев и др. М., 
1986. Кн. 1. С. 220.

2 
Пусько В.С. Философско-экономическое понимание богатства и бедности 
в современной России // Общество и право. 2009. № 5. С. 32–35.

ническом смысле представляют из себя такие негативные явления, 
как произвол и правовой хаос, то отказываться от данного понятия 
было бы опрометчиво. В результате возникло понятие правозаконности как своеобразного компромисса.

Правозаконность как теоретическая конструкция пришла в оте
чественную юриспруденцию в результате бурного освоения достижений западной либеральной мысли в конце 80-х гг. прошлого века. 
После принятия известного политического курса на перестройку 
в страну массово начала ввозиться политико-правовая литература 
западных стран. В основном это были классические работы либерального политического направления, обосновывающие рыночное 
развитие и западные ценности. Отечественные обществоведы в своей 
массе очень быстро прониклись данными ценностями и стали их 
пропагандировать в своей деятельности в различных сферах науки 
и образования.

Одной из таких популярных работ была работа видного эко
номиста, лауреата Нобелевской премии Ф. Хайека «Дорога к рабству», написанная еще в конце 30-х гг. ХХ в., представляющая 
собой либеральный манифест, направленный в основном против 
идей социальной государственности и защищающий основы рыночной экономики. Поскольку она появилась в предвоенное время, 
то в определенной мере содержит в себе и антифашистские идеи, 
как, впрочем, и антисоветские, так как для автора не было разницы 
между двумя типами государств: фашистской Германией и СССР.

Ф. Хайек в начале главы «План и закон» своей работы пишет: 

«Пожалуй, ничто не свидетельствует так ярко об особенностях 
жизни в свободных странах, отличающих их от стран с авторитарным 
режимом, как соблюдение великих принципов правозаконности»1. 
В примечаниях дается пояснение данному понятию со ссылкой 
на известного юриста А. Дайси, который писал, что правозаконность — «это прежде всего абсолютный авторитет и главенство действующего законодательства, противопоставленные произвольным 
распоряжениям властей и исключающие не только произвол 
со стороны правительства, но и саму возможность действовать 
в каких-то ситуациях по своему усмотрению». На первый взгляд, 
Ф. Хайек защищает законность в позитивистском смысле, когда говорит, что «государство, в котором высшим авторитетом является 
формальное право и отсутствуют закрепленные законом привилегии 
для отдельных лиц, назначенных властями, гарантирует всеобщее 
равенство перед законом, являющее собой полную противоположность деспотическому правлению»2. Однако далее он так развивает 
свою мысль: «Дело не в том, являются ли действия правительства 

1 
Хайек Ф. Дорога к рабству. М., 1992. С. 60.

2 
Там же. С. 65.