Правоприменительная практика в области бюджета: теоретико-правовые и судебно-арбитражные аспекты

ПРАВОПРИМЕНИТЕЛЬНАЯ 

ПРАКТИКА В ОБЛАСТИ БЮДЖЕТА

ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ 

И СУДЕБНО-АРБИТРАЖНЫЕ АСПЕКТЫ

Х.В. ПЕШКОВА (БЕЛОГОРЦЕВА)

 В.В. ПАЧКУН

Москва
ИНФРА-М

2022

МОНОГРАФИЯ

УДК 347.73(075.4)
ББК 67.402
 
П31

Пешкова  (Белогорцева) Х.В.

П31  
Правоприменительная практика в области бюджета: теоретико-пра
вовые и судебно-арбитражные аспекты : монография / Х.В. Пешкова 
(Белогорцева), В.В. Пачкун. — Москва : ИНФРА-М, 202 2. — 239 с. — 
(Научная мысль). — DOI 10.12737/1692575.

ISBN 978-5-16-017084-8 (print)
ISBN 978-5-16-108935-4 (online)
В монографии рассматриваются практические аспекты применения 

бюджетного законодательства Российской Федерации в судебной практике — практике Верховного Суда РФ и арбитражных судов, а также 
функции Конституционного Суда РФ по толкованию бюджетного законодательства. Анализируются теоретико-правовые положения правоприменительной деятельности в области бюджета, а также категории бюджетноправовой науки.

 Для ученых-юристов,  аспирантов, студентов юридических образова
тельных организаций, а также практических работников судов, контрольных финансовых органов и иных государственных и муниципальных 
учреждений.

УДК 347.73(075.4)

ББК 67.402

Р е ц е н з е н т ы:

Шохин С.О.,  доктор юридических наук, кандидат исторических 

наук, профессор,  профессор кафедры административного и финансового права, кафедры международного частного и гражданского права 
Московского государственного института международных отношений (университета) МИД России, заслуженный юрист РФ;

Кочетков А.В., кандидат юридических наук, доцент, председатель 

Арбитражного суда Воронежской области

ISBN 978-5-16-017084-8 (print)
ISBN 978-5-16-108935-4 (online)

©  Пешкова (Белогорцева)  Х.В., 

Пачкун В.В., 2021

Введение

Теоретико-правовые основы применения норм права различной 

отраслевой принадлежности в судебной деятельности и в правоприменительной практике в ее широком понимании — одна из актуальнейших тем современной юридической науки. Актуальна она 
в силу того, что при отсутствии должного научного обоснования 
вряд ли можно познать и в последующем применить полученные 
знания и навыки, а без этого юрист вряд ли может быть состоявшимся специалистом. И эта проблема особенно остро стоит в нынешних условиях развития законодательства, диверсификации 
одних отраслей права в другие, размывающие границы уже устоявшихся правовых концепций и категорий. Обозначенная тема актуальна и потому, что есть и обратный момент — реальное развитие 
юридической науки вряд ли возможно в отрыве от правоприменительной практики — столь высокое значение несет в себе теоретическое осмысление тенденций, перспектив и проблем реализации 
отраслевых правоотношений в правовой реальности. Юридическая 
наука и правоприменительная практика идут рука об руку, давая 
друг другу новое развитие и перспективы совершенствования, являясь своего рода удачным примером симбиоза в юридической 
действительности. Тем сильнее необходимость и значение таких 
подходов в научных исследованиях, которые носят яркий практикоориентированный характер, — доставляя правовым «искателям» 
возможность узнать, оценить содержание научных правовых категорий с позиций их надобности в юридической практике.

Настоящая работа посвящена рассмотрению вопросов, тен
денций и проблем применения арбитражными судами бюджетного 
права, занимающего место подотрасли финансового права в российской системе права. Речь идет о так называемой правоприменительной практике в области бюджета, поскольку все бюджетное 
право как раз и нацелено на урегулирование общественных отношений, обслуживающих бюджет — его формирование, распределение, использование.

Следовательно, от того, насколько «качественно» бюджетным 

правом отрегулированы обслуживающие бюджет правоотношения, 
зависит и ход правоприменительной деятельности в данной области, возможные проблемы и, наоборот, позитивные перспективы 
реализации данных правоотношений. А поскольку бюджет выступает главнейшим денежным фондом государства и входящих в его 
состав территориальных образований, без бюджета невозможно 
реализовать ни государственный суверенитет, ни местное самоуправления, невозможно профинансировать задачи и функции го

сударства и законные интересы его населения, то значимость отлаженного бюджетно-правового регулирования и претворяющей его 
в действительность правоприменительной практики невозможно 
переоценить. И, бесспорно, возникающие в области бюджета, как 
и бюджетной системы, финансовой системы в целом, разного рода 
конфликты, правовые споры вносят дисбаланс в должную реализацию прав и свобод государства, территориальных образований, 
публичных органов и учреждений и, что самое негативное, в соблюдение прав и свобод человека и гражданина. Концепция прямых 
и обратных связей между различными правовыми явлениями, 
между правом и экономикой находит выражение в правоприменительной практике, требуя детального осмысления на уровне системного анализа судебной деятельности, финансовой деятельности 
и ее конкретного направления — деятельности бюджетной.

В условиях формирования в России правового государства, 

влияния рыночной экономики на развитие бюджетных и финансовых правоотношений иных видов огромную роль играет разрешение уполномоченными органами государства конфликтов, возникающих в сфере финансов, их звена — бюджета, в том числе финансово-правовых споров, их разновидности — бюджетно-правовых 
споров. Принятие законного и обоснованного решения по спорам 
данной категории, как, впрочем, и по иным юридическим спорам, 
в значительной степени зависит от степени развитости и смыслового содержания нормативного-правового регулирования соответствующих общественных отношений, недолжная реализация которых может привести к возникновению спора между задействованными субъектами. Зависит оно и от качества правоприменительной 
работы органов государства, наделенных необходимой юрисдикцией. Зависит и от добросовестности участников бюджетных 
и иных финансовых правоотношений, соблюдения баланса частных 
и публичных финансовых интересов, направленных на бюджет как 
централизованный публично-правовой фонд денежных средств.

Предложенная вниманию читателя тематика применения бюд
жетного права в судебной деятельности, а именно в деятельности 
арбитражных судов, представляет особый интерес в силу все более 
распространяющихся фактов возникновения противоречий и конфликтов в рамках бюджетных правоотношений, потребности расширения возможностей судебной защиты прав и законных интересов в области бюджета органов и учреждений государства и муниципальных образований, граждан и организаций.

В настоящей работе уделяется внимание практическим во
просам реализации бюджетных правоотношений, развивающихся 
в связи с функционированием бюджетов бюджетной системы 
и бюджетного устройства Российской Федерации. Первостепенное 

внимание обращено на практику рассмотрения бюджетно-правовых и иных финансово-правовых споров арбитражными судами. 
Приводятся примеры из практики арбитражных судов, рассматривающих споры, возникающие из бюджетных правоотношений, 
а также из гражданских правоотношений, предполагающих использование ресурсов бюджетной системы на погашение финансовых обязательств государственных и муниципальных учреждений (в том числе в связи использованием бюджетных средств 
не по целевому назначению, несоблюдением условий расходования 
предоставленных из бюджета денежных средств, несвоевременной 
оплатой обязательств по государственным и муниципальным контрактам и др.). Обращается внимание на правовые позиции Конституционного Суда РФ относительно толкования финансового законодательства и разъяснительную практику Верховного Суда РФ, 
касающуюся спорных вопросов в области бюджета и бюджетной 
системы в целом. Также анализируются отдельные правовые позиции Высшего Арбитражного Суда РФ, не утратившие идеологическую актуальность.

Настоящая монография является продолжением научно-иссле
довательской работы авторов по тематике применения финансового 
права, начатой на базе Института государства и права Российской 
академии наук в период 2013–2014 годов.

В значительной степени на содержание сформулированных ав
торами выводов повлияла научная школа доктора юридических 
наук, профессора, почетного работника высшего профессионального образования Российской Федерации Ольги Николаевны 
Горбуновой, направленная на исследование базовых категорий финансового права на основе системного анализа, взаимосвязи права 
и экономики, концепции управления обществом и государством, 
финансами и с помощью финансов.

Настоящая работа рассчитана на научных сотрудников научно
исследовательских организаций, преподавателей вузов, специалистов-практиков и всех интересующихся тематикой финансово-правовой науки.

Глава 1.

ПОНЯТИЙНО-КАТЕГОРИАЛЬНЫЙ АППАРАТ 

ОСНОВ ПРАВОПРИМЕНИТЕЛЬНОЙ ПРАКТИКИ 

В ОБЛАСТИ БЮДЖЕТА

1.1. ПОНЯТИЕ БЮДЖЕТА КАК ПРАКТИКООРИЕНТИРОВАННОЙ 

КАТЕГОРИИ ФИНАНСОВ: ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ

Тематика настоящей работы — правоприменительная практика 

в области бюджета — носит одновременно теоретический и практико-ориентированный характер, акцентирующий внимание на ее 
арбитражно-процессуальной составляющей. Теоретический — 
значит, обращающий внимание на постулаты общей теории государства и права в части концепций применительной деятельности 
уполномоченных государством субъектов вообще и в конкретной 
сфере в частности. В нашем случае речь идет о сфере бюджета, говоря более широко — о государственных финансах. В силу этого 
целесообразно обратить внимание на базовые финансово-правовые 
понятия и категории, вне понимания которых вряд ли возможно 
целостно осмыслить заявленную тему, выделить в них как сугубо 
теоретическое начало, так и практическое. Практический характер 
тематики настоящей работы заключается в осмыслении тенденций 
и потребностей судебно-арбитражной практики в применении 
норм финансового и иных отраслей права, объект воздействия 
которых — бюджет и связанные с ним правоотношения. В таком 
ключе необходимо проанализировать отдельные положения арбитражного процессуального законодательства, регламентирующие 
рассмотрение арбитражными судами соответствующих категорий 
правовых споров. Такой подход оправдан тем, что правоприменительная практика судов как раз и строится на рассмотрении ими 
тех или иных категорий правовых споров. Иными словами, применение права, законодательства в части юридических положений, категорий, понятий судами, вне зависимости от подведомственности 
категорий споров (судебных дел) судам, как раз и является тем, что 
составляет динамичный практический эффект той или иной области юридической науки, в нашем случае — финансово-правовой.

Итак, обратимся к категории «бюджет», анализируя его свойства 

как финансово-правовой категории, отвечающие за направления 
правоприменительной практики уполномоченных субъектов 

в сфере применения данной категории и ориентированных на нее 
нормативных положений.

Финансовое законодательство трактует бюджет как «форму 

образования и расходования денежных средств, предназначенных 
для финансового обеспечения задач и функций государства 
и местного самоуправления» (ст. 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации)1. Однако нормативная дефиниция не отражает всех признаков анализируемой категории, равно как и не позволяет судить о свойствах возникающих в области бюджета правовых споров. В науке подходы к сущности бюджета неоднозначны. 
Поскольку глубокий анализ категории «бюджет» не входит в цели 
и задачи данной работы, остановимся на некоторых устоявшихся 
свойствах бюджета.

В финансово-правовой науке России различных периодов пред
ложены различные определения данной категории, в зависимости 
от того, какое свойство бюджета признается приоритетным2. Например, бюджет рассматривается как общественные отношения, 
обслуживающие формирование, распределение и использование 
централизованного фонда денежных средств государства и входящих в его состав территориальных (публично-правовых) образований (В.В. Бесчеревных, А.Н. Козырин и др.). Под бюджетом 
понимаются денежные отношения по поводу перераспределения 
национального дохода в связи с образованием и использованием 

1 
Бюджетный кодекс Российской Федерации (далее — БК РФ): Федеральный закон от 31.07.1998 № 145-ФЗ (ред. от 22.12.2020) (с изм. и доп., 
вступ. в силу с 01.01.2021) // Собрание законодательства Российской 
Федерации (далее — СЗ РФ). 1998. № 31. Ст. 3823; 2020. № 31. Часть I. 
Ст. 5022.

2 
См.: Бесчеревных В.В. Компетенция Союза ССР в области бюджета. М., 
1976. С. 6–23; Болтинова О.В. Расходы федерального бюджета на создание 
установок класса «мегасайенс» в национальных проектах Российской Федерации // Актуальные проблемы российского права. 2020. № 5. С. 42–47; 
Козырин А.Н. Понятие, предмет и система бюджетного права // Административное и финансовое право. Ежегодник Центра публично-правовых 
исследований. Т. 1. М., 2006. С. 412–437; Комягин Д.Л. К вопросу о понятии военного бюджета // Финансовое право. 2008. № 2; Официальный 
интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo.gov.ru; 
Нечай А.А. Публичные фонды как категория современного финансового 
права // Журнал российского права. 2004. № 11; Пауль А.Г. К вопросу 
о бюджетно-правовом понятии доходов бюджета // Финансовое право. 
2011. № 2. С. 20–23; Пешкова Х.В. Теоретико-правовые основы бюджетного 
устройства государства: монография. М.: ИНФРА-М, 2018. С. 41–45; Поветкина Н.А. Правовые основы бюджетной компетенции субъектов РФ // 
Финансовое право. 2002. № 4. С. 17; Селюков А.Д. Правовое регулирование 
межбюджетных отношений в Российской Федерации. М., 2003. С. 12.

централизованного фонда. Такое перераспределение должно носить социально ориентированный характер, в противном случае 
финансы государства не выполнять свою основную задачу — 
не позволять организовать финансово-правовое обеспечение материальных обязательств государства перед обществом, как следствие — могут возникнуть конфликты, дающие почву для деятельности судов — и именно в части практики применения норм 
права, регулирующих обращенные к бюджету правоотношения. 
Поэтому верно отмечает профессор О.Н. Горбунова, что бюджет 
есть «абстрактное выражение всех процессов в области экономики 
и социальной сферы, происходящих в государстве»1. Во многом 
сходно определение бюджета и в экономической теории: бюджет — 
денежные отношения императивной формы, выражающие «движение чистого дохода общества», в процессе которого образуется 
и используется фонд государства в целях выполнения им своих 
функций2. Вне сомнения, сущность бюджета проявляется в общественных отношениях, связанных с концентрацией и использованием его средств, и это не зависит от конкретных свойств бюджета, 
на которые обращают внимание ученые, будь то экономисты, будь 
то юристы.

В финансово-правовой науке сущность бюджета традиционно 

рассматривается с материальной (материально-правовой), экономической и, конечно же, юридической точек зрения. Многостороннее понимание бюджета сформировалось к концу XIX века — 
началу XX века.

С материальной точки зрения бюджет представляет собой цент
рализованный денежный фонд («фонд денежных средств»), объект 
собственности государства, вверенный образованным им органам 
власти и управления. В широком смысле под фондом традиционно 
понимается организация, совокупность денежных, иных ресурсов 
целевого назначения, находящихся в распоряжении хозяйствующего субъекта3. В материально-правовом понимании этот фонд — 
бюджет — в части его формирования и дальнейшего распределения 
и использования подвергается детальной нормативной регламентации, как и все что, связано с государством. В бюджетном фонде 
сосредоточиваются денежные средства, взимаемые с населения 
посредством использования официальных государственных ме
1 
См.: Горбунова О.Н. Финансовое право и финансовый мониторинг в современной России. М., 2012. С. 128.

2 
См.: Сабанти Б.М. Теория финансов. М., 2000.

3 
См.: Емельянов А.С. Понятие фонда денежных средств в российском 
праве // Финансовое право. 2002. № 1. С. 49; Щекин Д.М. Публичные денежные фонды как основополагающая категория финансового права // 
Бюджетное право РФ. Ежегодник. 2006. М., 2007. С. 120.

ханизмов (фискалитет, иные формы обязательных денежных взиманий) и направляемые на публично значимые цели — финансовое 
обеспечение задач и функций государства, оплату финансовых обязательств государства перед гражданами и организациями. В связи 
со своей столь высокой ролью для государства в целом и общества 
бюджет является централизованным (от слова «центр» — обеспечение «центральной» власти) публичным фондом, базовым для 
функционирования государства и входящих в его состав территорий. Вне бюджета затруднительно организационно обеспечить материальное обеспечение реализации мероприятий и затрат от лица 
государства в пользу общества и граждан, оплатить публичные финансовые обязательства. В материальном и одновременно правовом 
понимании бюджет выступает частью казны, государственной или 
муниципальной, исходя из ст. 214, 215 Гражданского кодекса РФ 
(часть 1) соответственно1. Принадлежность к казне характеризует бюджет с позиций права собственности, в связи с реализацией которого могут возникнуть конфликты в рамках бюджетных 
и иных связанных с ними правовых отношений, например, нецелевое использование бюджетных средств, нарушение условий их 
предоставления и иные конфликты. Собственность — опора суверенитета государства, позволяющая ему управлять обществом. 
Следовательно, бюджет имеет одновременно гражданско-правовой 
и финансово-правовой режимы функционирования. Поэтому фактически бюджетно-правовые споры оказываются сопряженными 
и с нарушениями гражданско-правовых норм. Это обуславливает 
необходимость взаимосвязанного — субсидиарного — применения 
норм разных отраслей права арбитражными судами при рассмотрении соответствующих дел, о чем речь идет в следующей главе.

С материальным содержанием бюджета тесно связана его эко
номическая составляющая, подразумевающая общественные отношения, нацеленные на распределение национального дохода 
через бюджет путем мобилизации и использования денежных 
средств, но, опять же, на основе установленных правил и нормативов. Подчеркивая планово-информационный характер бюджета, 
экономисты разработали понятие «бюджетное планирование»2. 
Экономическое понимание бюджета находится в пределах экономических начал финансового права и соответствующей отрасли 
законодательства, относящейся к числу экономически ориентированных отраслей юридического регулирования. И обозначенный 

1 
Гражданский кодекс Российской Федерации: Федеральный закон 
от 30.11.1994 № 51-ФЗ (ред. от 08.12.2020) № 51-ФЗ // СЗ РФ. 1994. № 32. 
Ст. 3301; 2020. № 50. Часть. III. Ст. 8072.

2 
См.: Ковалева Т.М., Барулин С.В. Бюджет и бюджетная политика в Российской Федерации. М., 2005. С. 155.

момент в природе бюджета ничуть не соперничает с его юридическими свойствами, а отвечает сочетанию — симбиозу, взаимозависимости — в природе финансов и разного рода соответствующих им 
категорий юридических и экономических признаков. Констатация 
в самом бюджете, в связанной с ним деятельности уполномоченных 
субъектов, в обслуживающих бюджет общественных отношениях 
экономической составляющей служит критерием отнесения возникающих в данной сфере правовых споров к подведомственности 
именно арбитражных судов. В дальнейшем эти споры обозначены 
как «финансово-правовые», «бюджетно-правовые», что всецело соответствует сложившейся правоприменительной практике.

Понимание бюджета как планируемого в централизованном 

порядке денежного фонда подтвердило необходимость упорядочения отношений по его составлению в порядке государственного 
нормотворчества. Экономист-классик Дж.С. Милль в свое время 
заметил, что «правила, которые определяют распределение богатства (читай — богатства государства, централизованного фонда 
государства — примеч. Х.П.), таковы, какими их делают мнения 
и желания правящей части общества»1. Отсюда юридический (правовой) аспект бюджета находит выражение в его понимании и, как 
следствие — официальном нормативном регулировании как «финансового плана», составляемого и утверждаемого в установленной 
законодательством форме в ходе бюджетного процесса. В таком 
смысле бюджет имеет статус закона, муниципального правового 
акта, регулирующего общественные отношения в связи с формированием и функционированием бюджетного фонда на предстоящий 
финансовый период. «Государство не может развиваться, не рассчитав свои доходы и расходы на следующий год»2. Имеющий юридическую форму финансовый план, то бишь бюджет, охватывает 
показатели объемов доходов и расходов государства и территориальных образований, виды и размеры источников финансирования 
дефицита, основания и объемы предоставляемых в порядке межбюджетного регулирования денежных средств и иные показатели 
согласно правилам бюджетного процесса. Именно на таком подходе 
к сущности бюджета основано положение, закрепленное в ст. 11 
Бюджетного кодекса РФ. Утвержденные показатели бюджета как 
законодательного акта учитываются при рассмотрении судами, 
в том числе арбитражными, споров, возникающих в сфере связанных с бюджетом общественных отношений, например, по линии 
использования выделенных из него денежных средств, целевого 
финансирования затрат и мероприятий и т.д. (например, суды ана
1
Милль Дж.С. Основы политической экономии и некоторые аспекты приложения их к социальной философии: в 3 т. Т. 1. М., 1980. С. 338.

2
Горбунова О.Н. Указ. соч. С. 105.