Принципы бюджетной системы Российской Федерации: теоретико-правовые основы реализации

ПРИНЦИПЫ
БЮДЖЕТНОЙ СИСТЕМЫ 
РОССИЙСКОЙ 
ФЕДЕРАЦИИ 
ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ 
ОСНОВЫ РЕАЛИЗАЦИИ

О.Г. ВОРОНЦОВ

Под редакцией доктора юридических наук, профессора 
Н.А. Поветкиной

Москва
ИНФРА-М
2021

МОНОГРАФИЯ

УДК 336.14(075.4)
ББК 65.261.3
 
В75

Воронцов О.Г.

В75  
Принципы бюджетной системы Российской Федерации: теорети
ко-правовые основы реализации : монография / О.Г. Воронцов ; под 
ред. д-ра юрид. наук, проф. Н.А. Поветкиной. — Москва : ИНФРА-М, 
2021. — 225 с. — (Научная мысль). — DOI 10.12737/1383687.

ISBN 978-5-16-016925-5 (print)
ISBN 978-5-16-109495-2 (online)
Принципы бюджетной системы РФ относятся к категориям, нахо
дящимся в основе управления бюджетными средствами.

Монография нацелена на поиск ответов к таким вопросам реализа
ции принципов бюджетной системы РФ, отражающих их конкретные 
свойства, как теоретическая основа, содержание, гарантии. Раскрываются понятие, содержание, проблемы реализации принципов бюджетной системы РФ, их соотношение с принципами бюджетного права, 
принципами бюджетного устройства РФ. Особое внимание уделено 
практическим проблемам реализации принципов адресности и целевого характера бюджетных средств, эффективности использования 
бюджетных средств.

Для научных работников, должностных лиц государственных и му
ниципальных органов, преподавателей, аспирантов, студентов и всех 
интересующихся проблемами правового обеспечения бюджетной деятельности.

УДК 336.14(075.4)

ББК 65.261.3

А в т о р :

О.Г. Воронцов — кандидат юридических наук, доцент департамента 

публичного права факультета права Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики» (НИУ «ВШЭ»), 
главный государственный инспектор экспертно-правовой инспекции 
Контроль но-счетной палаты Москвы

Р е ц е н з е н т ы:

Н.А. Шевелева — доктор юридических наук, профессор, заведу
ющий кафедрой административного и финансового права Санкт-Петербургского государственного университета (СПбГУ);

А.Г. Пауль — доктор юридических наук, доцент, профессор кафедры 

финансового права юридического факультета Воронежского государственного университета (ВГУ)

ISBN 978-5-16-016925-5 (print)
ISBN 978-5-16-109495-2 (online)
© Воронцов О.Г., 2021

Введение

Ключевым инструментом социально-экономического развития 
Российского государства являются средства бюджетов бюджетной 
системы РФ. Именно бюджетные ассигнования выступают необходимой материальной базой для выполнения государством 
и местным самоуправлением своих функций и решения задач, 
без чего невозможно развитие общества. В 2018 г. Президентом 
РФ было определено, что для достижения национальных целей 
Российской Федерации на реализацию национальных проектов 
(программ) в приоритетном порядке предусматриваются бюджетные ассигнования при формировании федерального бюджета 
и направляются дополнительные доходы, образующиеся в ходе 
его исполнения (п. 16 Указа Президента РФ от 07.05.2018 № 204 
«О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года»1).
Общепризнано, что направляющую основу правового регулирования формирования, распределения и использования бюджетных 
средств составляют принципы, присущие финансовому (бюджетному) праву. Современное состояние финансово-правовой науки 
характеризуется сохранением интереса к тематике принципов, 
и доктрина бюджетного права не является исключением. Целый 
ряд положений БК2 напрямую названы законодателем «принципами» — принципы бюджетной системы РФ. Однако, несмотря 
на осознание важности данных принципов, вопросы их понимания 
и реализации продолжают оставаться дискуссионной проблемой 
как в теории, так и на практике. Участники бюджетных правоотношений зачастую рассматривают принципы бюджетной системы 
РФ если не в качестве «оторванных» от реальности теоретических 
конструкций, то в качестве не более чем декларативных положений 
общего характера, «надстроенных» над системой бюджетно-правовых норм.
Отсутствие у участников бюджетных правоотношений четкого 
представления о реализации принципов бюджетной системы РФ 
обусловлено в том числе отсутствием целостного представления 
о принципах в доктрине бюджетного права. В целом признавая 
важность и фундаментальный характер принципов бюджетной 
системы РФ, теория бюджетного права тем не менее не уделяет 
значительного внимания раскрытию их конкретных свойств. Как 

1 
См.: СЗ РФ. 2018. № 20. Ст. 2817.
2 
См.: Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ // 
СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3823.

правило, интерес доктрины к развитию тематики принципов проявляется в анализе отдельных проблем реализации формализованных принципов, выведении новых принципов из бюджетного 
законодательства, изучении принципов отдельных институтов 
бюджетного права. Однако имеющиеся теоретические наработки, 
применимые к решению существующих проблем, недостаточны, 
поскольку подробного правового исследования и широкого обсуждения в научной литературе таких вопросов реализации принципов 
бюджетной системы РФ, отражающих их конкретные свойства, как 
теоретическая основа, содержание, гарантии, не проводилось в отличие от подобных вопросов, например, реализации принципов налогового права. Кроме того, помимо категорий «принципы бюджетного права» и «принципы бюджетной системы РФ», в литературе 
встречается также категория «принципы бюджетного устройства 
РФ» и их соотношение между собой подробно не исследовалось.
В результате единое значение принципов бюджетной системы 
РФ как правового и социального явления с раскрытием их конкретных свойств не сформировалось. Как следствие, в практике 
существует противоречивое толкование и правоприменение принципов бюджетной системы РФ, что, в свою очередь, ведет к возрастанию риска ненадлежащего использования бюджетных средств, 
направляемых государством (местным самоуправлением) на выполнение своих функций и решение задач1.
Монографическое исследование может способствовать преодолению фрагментарности представлений о реализации принципов 

1 
Несмотря на реформирование финансово-бюджетной сферы, контрольными органами в последние годы выявляются многочисленные 
факты нецелевого, неэффективного использования бюджетных средств. 
Например, по данным Счетной палаты РФ объем бюджетных средств, использование которых имеет признаки нецелевого использования, в 2017 г. 
составил 4,7 млрд руб. (в 2016 г. — 1,1 млрд руб.), неэффективного использования федеральных и иных ресурсов — 34,8 млрд руб. (в 2016 г. — 33,3 
млрд руб.) (см.: Отчет о работе Счетной палаты Российской Федерации 
в 2017 году // Счетная палата Российской Федерации: сайт. URL: http://
www.ach.gov.ru/upload/uf/67c/67cbebeb812ab80d1e97cd8fcaf1fd43.pdf (дата 
обращения: 05.01.2019). С. 11). В свою очередь, Федеральным казначейством в 2017 г. выявлено фактов нецелевого использования бюджетных 
средств на сумму 6,6 млрд руб. (в 2016 г. — 1,3 млрд руб.), неэффективного 
использования бюджетных средств — 61,5 млрд руб. (в 2016 г. — 56,4 млрд 
руб.) (см.: Итоговый доклад о результатах деятельности Федерального 
казначейства за 2017 год и основных направлениях деятельности на среднесрочную перспективу (одобрен протоколом расширенного заседания 
коллегии Федерального казначейства от 21.03.2018 № 1) // Федеральное 
казначейство: сайт. URL: http://www.roskazna.ru/o-kaznachejstve/plany-iotchety/o-rezultatakh-raboty-fk/ (дата обращения: 11.01.2019)).

бюджетной системы РФ, сложившихся в настоящее время как 
в теории, так и в практике реализации бюджетного права, совершенствованию государственного (муниципального) управления 
бюджетными средствами.

Глава 1
ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ 
ПРИНЦИПОВ БЮДЖЕТНОЙ СИСТЕМЫ 
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

1.1. ПРИНЦИПЫ ПРАВА: ПОНЯТИЕ, ЗНАЧЕНИЕ И ПРОБЛЕМЫ 
ПОНИМАНИЯ

Юридическая наука к теме принципов традиционно испытывает 
высокий интерес. В правовых исследованиях, проводимых в рамках 
как общей теории права, так и отраслевых юридических наук, тематика принципов затрагивалась не единожды, что свидетельствует 
о значимости и проблемности данной категории как для теории 
права в целом, так и для различных ее областей.
Наука бюджетного права разделяет общеюридический интерес 
к принципам. Вместе с тем в своем развитии доктрина бюджетного 
права опирается на общую теорию права, в которой, однако, выработаны разные подходы к пониманию принципов. В связи с этим вначале 
необходимо уточнить некоторые значимые теоретические аспекты, касающиеся характеристики принципов как правовой категории.
Выдающийся русский ученый, представитель дореволюционной 
научной юридической мысли профессор Н.М. Коркунов справедливо указывал на главную цель общей теории права — стремление 
к достижению обобщенного знания о праве: «…в правоведении 
сильнее чем где-либо должно было сказаться стремление к обобщенному знанию. И действительно, наряду со специальными юридическими науками существует издавна стремление создать науку, 
которая давала бы целостное знание о праве. Такова, прежде всего, 
энциклопедия права: она идет первым из намеченных выше путей 
к обобщению знания, заботится о расширении количества знания, 
о соединении всего фактического материала в одной общей системе. 
Философия права, напротив, стремится дедуктивно построить 
учение о праве, учение необходимо целостное по самому своему 
источнику. Наконец, зарождающаяся на наших глазах общая 
теория права ставит себе задачей извлечь общие начала права из накопленного специальными юридическими науками материала»1. 
Далее ученый заключал: «Философия права и энциклопедия права 
одно и то же. Это только подготовительные стадии к образованию 

1 
Коркунов Н.М. Лекции по общей теории права. СПб.: Юр. кн. магазин 
Н.К. Мартынова, 1909. С. 7.

одной обобщающей дисциплины — общей теории права. Потребность в такой общей теории сознавалась уже давно»1. Так мыслил 
Н.М. Коркунов более века назад. Достигла ли за это время общая 
теория права обобщенного «целостного знания о праве» применительно к принципам?
Известный отечественный дореволюционный цивилист 
Н.А. Гредескул, оценивая вклад Р. Иеринга в развитие теории 
права, высказал следующее заслуживающее внимания суждение: 
«Чтобы сдвинуть юриспруденцию с мертвой точки, очевидно, надо 
было снова воздействовать на основной рычаг всего механизма — 
на теорию права»2. Данную «формулу», как представляется, 
уместно применить для характеристики сегодняшнего состояния 
юридической науки касательно принципов, поскольку единства 
в понимании принципов и предлагаемых авторами дефинициях 
не наблюдается.
Г.Т. Чернобель констатировал: «К сожалению, само понятие 
“правовые принципы” не имеет ясной научной дефиниции, четких 
сущностных, типовых, родовидовых, иерархических, функциональных характеристик. Логика выделения социальной приоритетности правовых принципов выглядит порой весьма упрощенной, 
примитивной, конъюнктурной, не связана с действительными 
жизненными реалиями, что, естественно, соответствующим 
образом сказывается на правотворческой и правоприменительной 
деятельности»3. Справедлива также оценка влияния на применение 
принципов дискуссии об их нормативности, развернувшейся среди 
теоретиков права, данная Е.В. Скурко: «Существующие разногласия [авторов] выходят далеко за рамки научного спора, самым 
негативным образом сказываясь на развитии правовой системы 
России в целом, так как в настоящее время отсутствуют какие-либо 
позитивные критерии и основания для применения тех или иных 
правовых принципов как на различных стадиях правотворческой 
деятельности, так и в ходе правоприменения — важнейших этапах 
функционирования правовой системы страны»4. С приведенными 
мнениями трудно не согласиться и сегодня.
Таким образом, в настоящее время для теории права в части 
принципов проблема обеспечения прочной научной основы для 

1 
Коркунов Н.М. Лекции по общей теории права. СПб.: Юр. кн. магазин 
Н.К. Мартынова, 1909. С. 7. С. 28.
2 
Гредескул Н.А. Современные вопросы права. Харьков, 1906. С. 9.
3 
Чернобель Г.Т. Правовые принципы как идеологическая парадигма // 
Журнал рос. права. 2010. № 1. С. 86.
4 
Скурко Е.В. Правовые принципы в правовой системе, системе права 
и системе законодательства: Теория и практика // Правоведение. 2006. 
№ 2. С. 55.

создания комплексного, непротиворечивого правового регулирования остается актуальной. Ведь именно теория права, изучая закономерности развития государства и права, во многом определяет 
будущее правового регулирования.
Вместе с тем нередко принципы рассматриваются в качестве 
сугубо теоретических конструкций, представляющих собой «не 
более чем благие пожелания, адресуемые наукой правотворческой и правоприменительной практике. Практика, в свою очередь, 
также воспринимала принципы права сугубо формально»1. Высказывалось также мнение, что место принципов в отечественной 
теории права очерчено рамками «интуитивных, рефлексивных 
представлений ученых-правоведов и специалистов отраслевых 
дисциплин»2. В связи с этим не может не возникнуть вопрос: реальны ли принципы как правовая категория или они являются 
лишь субъективными представлениями о праве носителей правовых статусов?
И. Кант писал: «Мы неизбежно придем к таким повергающим 
в отчаяние выводам [о бесконечной моральной испорченности 
человеческого рода], если не допустим, что чистые принципы 
права имеют объективную реальность, т.е. если не допустим их 
осуществимость»3. Между тем оценка реальности принципов, т.е. их 
«осуществимость», связана прежде всего с их реализацией. Именно 
претворение в жизнь принципов субъектами права позволяет говорить об «осуществимости» принципов, т.е. их реальности, а не декларативности.
В отечественной теории права долгое время существует дискуссия о соотношении понятий «принципы права» и «правовые 
принципы». Так, Е.А. Лукашова отождествляет данные категории, 
отмечая условность их разграничения, «поскольку, будучи воплощенными в системе права, правовые принципы остаются принципами правосознания и оказывают воздействие на функционирование всей системы правового регулирования»4.
С правосознанием связывает правовые принципы и Д.А. Керимов, который понимает под ними «устоявшиеся основы правового сознания и главные направления правовой политики»5.

1 
Сидоркин А.С. Принципы права: понятие и реализация в российском законодательстве и судебной практике: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 
2010. С. 3.
2 
Скурко Е.В. Принципы права: монография. М.: Ось-89, 2008. С. 4.
3 
Кант И. Критика способности суждения. СПб.: Наука, 2001. С. 471.
4 
Лукашова Е.А. Принципы социалистического права // Сов. гос-во и право. 
1970. № 6. С. 21.
5 
Керимов Д.А. Методология права (предмет, функции, проблемы философии 
права). М.: Аванта+, 2001. С. 356.

А.А. Пилипенко, критически оценивая точку зрения Д.А. Керимова, отмечает, что право чаще всего рассматривается как комплексная категория, в которой объединяются и правосознание, 
и система правовых норм. Таким образом, по мнению данного автора, целесообразно выделять принципы правосознания, в то время 
как принципы права и правовые принципы терминологически 
не различаются1.
А.В. Нестеров исходит из того, что все имеющие отношение 
к праву принципы следует разделять на правовые принципы 
и принципы права (собственно принципы права)2. При этом, согласно его мнению, правовые принципы — это «категорийная проекция принципов права на другие свойства общественных отношений, например политические, моральные или религиозные»3.
Многими авторами, как правило, с позиций нормативизма отстаивается точка зрения, согласно которой рассматриваемые категории 
все же следует разграничивать. В частности, Е.В. Скурко допускает 
разграничение правовых принципов и принципов права по критерию нормативности4. С.А. Мосин разграничивает, но не противопоставляет друг другу принципы права и правовые принципы, 
приходя к выводу, что «принципы права являются той основой, 
на которой формируется вся государственная правовая система. 
В соответствии с принципами права выстраивается и вся совокупность правовых принципов. Правовым принципам как руководящим 
положениям права придается особое значение… вследствие этого 
правовым принципам необходимо надлежащее и соответствующее 
выполняемым ими функциям нормативное закрепление»5. Одновременно с этим Г.Т. Чернобель указывает: «Как и раньше, [авторами] 
предлагается различать понятия “правовые принципы” и “принципы 
права”, что звучит тавтологично»6. Особого внимания заслуживает 
мнение С.С. Алексеева, подчеркивавшего, что «те начала, которые 
еще не закреплены в правовых нормах, не могут быть отнесены 
к числу правовых принципов. Они являются лишь идеями (нача
1 
См.: Пилипенко А.А. Принципы финансового права и их нормативное закрепление: дис. … канд. юрид. наук. М., 2013. С. 23.
2 
См.: Нестеров А.В. О принципах права // Национальный исследовательский университет «Высшая школа экономики»: сайт. URL: https://www.
hse.ru/data/2011/10/06/120.846.1049/Принципы%20права%201.docx (дата 
обращения: 06.09.2016).
3 
Там же.
4 
См.: Скурко Е.В. Правовые принципы в правовой системе… С. 56–57.
5 
Мосин С.А. Презумпции и принципы в конституционном праве Российской 
Федерации. М.: Юстицинформ, 2009. С. 26.
6 
Чернобель Г.Т. Правовые принципы как идеологическая парадигма //
Журнал рос. права. 2010. № 1.С. 86–87.

лами) правосудия, научными выводами, но не принципами права»1. 
Анализ приведенной позиции, исходя из ее буквальной формулировки, позволяет сделать вывод, что С.С. Алексеев, с одной стороны, 
терминологически не разделял правовые принципы и принципы 
права, однако, с другой стороны, использовал нормативное закрепление в качестве критерия для разграничения двух разных правовых 
явлений. При этом в противовес закрепленным в правовых нормах 
принципам им выделяются определенные начала, которые пусть 
не формализованы в текстах правовых актов, пусть являются лишь 
«научными выводами», но все-таки уже имеют определенное значение для права, в частности для правосудия.
Позиции ученых относительно соотношения принципов права 
и правовых принципов, как представляется, в значительной степени 
являются следствием их представлений о природе принципов как 
правовой категории. Эти представления характеризуются разной 
степенью абстрагирования при определении их сущности и в большинстве своем сводятся к оценке значения их нормативного закрепления. Таким образом, дискуссия о разграничении принципов права и правовых принципов напрямую вытекает из одной 
из самых длительных и сложных правовых дискуссий — дискуссии 
о понятии принципов права и понимании права вообще.
К представителям юридического позитивизма как направления, 
сводящего анализ права к формально-догматическому пониманию 
юридических норм как общеобязательных приказов, санкционированных государством, относят, например, таких известных дореволюционных ученых, как А.X. Гольмстен, С.В. Пахман, Г.Ф. Шершеневич. Так, С.В. Пахман указывал, что юридическая наука призвана исследовать внутреннюю природу права, выраженную лишь 
в логической конструкции юридических понятий, но не объяснять 
жизненные основы права2. «Под именем нормы или правила мы понимаем общее указание, как должно действовать, чтобы достигнуть 
той или иной цели»3, — писал Г.Ф. Шершеневич. Широко известно 
следующее высказывание ученого: «Право есть всегда правило, 
или, иначе выражаясь, норма»4.
Видный отечественный дореволюционный правовед, представитель сформировавшейся после революции харбинской школы 

1 
Алексеев С.С. Собрание сочинений: в 10 т. [+ справ. том]. М.: Статут, 2010. 
Т. 3: Проблемы теории права: курс лекций. С. 101.
2 
См.: Пахман С.В. О современном движении в науке права. СПб.: Тип. правительствующего сената, 1882. С. 49.
3 
Шершеневич Г.Ф. Общая теория права: в 4 вып. М., 1910–1912. Вып. 1. 
С. 94.
4 
Его же. Общее учение о праве и государстве. М.: Тип. товарищества 
И.Д. Сытина, 1908. С. 58.