Прокурорский надзор за исполнением законов в сфере закупок товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц

Москва
ЮСТИЦИНФОРМ
2021

М.Ф. МАКСЮТОВ 

ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР 
ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ 
ЗАКОНОВ В СФЕРЕ 
ЗАКУПОК ТОВАРОВ, 
РАБОТ, УСЛУГ 
ОТДЕЛЬНЫМИ ВИДАМИ 
ЮРИДИЧЕСКИХ ЛИЦ

Монография

УДК 346.9
ББК 65.41
       М17

Максютов М.Ф.
Прокурорский надзор за исполнением законов в сфере закупок товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц: монография / 
М.Ф. Максютов. — М.: Юстицинформ, 2021. — 200  с. 

В монографии автором сформулированы положения, направленные 
на повышение эффективности прокурорского надзора за исполнением 
законов в сфере закупок товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц как одного из основных поднаправлений прокурорской 
деятельности, внесены предложения по совершенствованию законодательства, регулирующего вопросы взаимодействия органов прокуратуры 
с органами общественного контроля, а также прокурорско-надзорную 
деятельность.
Монография предназначена для широкой аудитории, представляет 
интерес для работников прокуратуры, студентов, бакалавров, магистров, 
аспирантов, а также научного сообщества и практикующих юристов.

Ключевые слова: прокурорский надзор, исполнение закона, корпоративные закупки, корпоративный заказчик, юридическое лицо, автономное учреждение, хозяйственное общество, бюджетное учреждение. 

М17

УДК 346.9
ББК 65.41

© ООО «Юстицинформ», 2021

ISBN 978-5-7205-1713-7

ISBN 978-5-7205-1713-7

Moscow
YUSTITSINFORM
2021

M. F. MAKSYUTOV 

PROSECUTOR’S 
SUPERVISION OVER 
THE IMPLEMENTATION 
OF LAWS IN THE FIELD 
OF PROCUREMENT 
OF GOODS, WORKS, 
SERVICES BY CERTAIN 
TYPES OF LEGAL ENTITIES

Monograph

УДК 346.9
ББК 65.41
       М17

Maksyutov M.F.
Prosecutor’s supervision over the implementation of laws in the field 
of procurement of goods, works, services by certain types of legal entities: 
monograph / M.F. Maksyutov. — М.: Yustitsinform, 2021. — 200  p. 

In the monograph, the author formulated provisions aimed at improving 
the effectiveness of prosecutor’s supervision over the implementation of laws 
in the field of procurement of goods, works, and services by certain types of 
legal entities as one of the main sub-areas of prosecutor’s activity. Proposals 
were made to improve the legislation regulating the interaction of prosecutor’s 
offices with public control bodies, as well as prosecutor’s and supervisory 
activities.
The monograph is intended for a wide audience, is of interest to 
prosecutors, students, bachelors, masters, postgraduates, as well as the 
scientific community and practicing lawyers.

Keywords: prosecutor’s supervision, law enforcement, corporate 
procurement, corporate customer, legal entity, autonomous institution, 
business company, budget institution.

М17

УДК 346.9
ББК 65.41

© LLC «Yustitsinform», 2021

ISBN 978-5-7205-1713-7

ISBN 978-5-7205-1713-7

ОГЛАВЛЕНИЕ

Введение  .................................................................................     7

Глава 1. Закупки товаров, работ, услуг отдельными видами  
                юридических лиц как вид экономической деятельности,        
                надзор за исполнением законов в сфере которой  
                осуществляется прокуратурой Российской Федерации  ... 14
1.1. Законодательство в сфере закупок товаров, работ,  
услуг отдельными видами юридических лиц, за испол- 
нением которого осуществляется прокурорский  
надзор ...............................................................................14
1.2. Теоретические основы прокурорского надзора за  
исполнением законов в сфере закупок товаров, работ,  
услуг отдельными видами юридических лиц ..................43
1.3. Состояние законности в сфере закупок товаров,  
работ, услуг отдельными видами юридических лиц  ......51

Глава 2. Сущность и содержание прокурорского надзора  
                за исполнением законов в сфере закупок товаров, работ,  
                услуг отдельными видами юридических лиц .................... 65
2.1. Предмет, цель и задачи прокурорского надзора  
за исполнением законов в сфере закупок товаров,  
работ, услуг отдельными видами юридических лиц .......65
2.2. Субъект, объекты и пределы прокурорского надзора 
за исполнением законов в сфере закупок товаров,  
работ, услуг отдельными видами юридических лиц .......90
2.3. Типичные нарушения законов в сфере закупок  
товаров, работ, услуг отдельными видами юридичес- 
ких лиц ........................................................................... 115

Оглавление

Глава 3. Организационные особенности и совершенствование  
                прокурорского надзора за исполнением законов в сфере  
                закупок товаров, работ, услуг отдельными видами  
                юридических лиц ............................................................136
3.1. Особенности организации прокурорского надзора за  
исполнением законов в сфере закупок товаров, работ, 
услуг отдельными видами юридических лиц ................ 136
3.2. Основные направления повышения эффективности 
прокурорского надзора за исполнением законов  
в сфере закупок товаров, работ, услуг отдельными  
видами юридических лиц .............................................. 154

Заключение .............................................................................. 166

Список литературы ................................................................... 173

ВВЕДЕНИЕ

Надзорную деятельность прокуратуры за исполнением организациями с публичным участием законодательства о закупочной 
деятельности, рассматриваемую в настоящей монографии, можно 
считать «лакмусовой бумагой» состояния законности в российской 
экономике в целом. Законность в сфере закупок товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц (далее также – корпоративные закупки) ощутимо влияет на законность в экономической 
сфере страны. Это можно объяснить как минимум с двух позиций.
Во-первых, указанные организации осуществляют закупки 
товаров, работ, услуг в основном в целях исполнения социально 
значимых функций, переданных им для реализации государством 
и муниципальными образованиями. Речь идет, в частности, об 
осуществлении таких публичных функций Российской Федерации, как железнодорожные перевозки, почтовые услуги, развитие 
высоких технологий, включая нанотехнологии и атомную энергию, добыча углеводородного сырья, его переработка, транспортировка и реализация в стране и за рубежом.
Во-вторых, объемы корпоративных закупок впечатляют. По данным Единой информационной системы в сфере закупок, за период 
с 01.07.2012 по 31.12.2018 суммарный объем корпоративных закупок 
составил 125,9 трлн руб.1 Годовой объем закупок товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц на протяжении пяти лет 
неуклонно увеличивался. Так, если за 2012 г. он составлял 1,6 трлн 
руб., то за 2018 г. — уже 17 трлн руб. Для наглядности сопоставим 
приведенные объемы корпоративных закупок с бюджетными расходами государства за эти же годы. В 2012 г. общий объем расходов федерального бюджета составил 12,9 трлн руб.2, в 2018 г. — 16,8 трлн 
руб.3 При этом если в 2012 г. сумма, на которую произведены кор
1   URL: http://zakupki.gov.ru/epz/main/public/home.html (дата обращения: 
22.08.2019).

2   Об исполнении федерального бюджета за 2012 год: федер. закон от  
30 сент. 2013 г. № 254-ФЗ (ст. 1). URL: http://www.pravo.gov.ru, 01.10.2013.

3   О федеральном бюджете на 2018 год и на плановый период 2019 и  
2020 годов: федер. закон от 5 дек. 2017 г. № 362-ФЗ. URL: http://www.pravo.
gov.ru, 06.12.2017.

Введение

поративные закупки, составляла лишь 12,4 % (или 1/8) от объема 
годовых расходов федерального бюджета, то в 2018 г. объем корпоративных закупок соразмерен общим расходам. Объем закупок 
товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд в России за 2018 г. в 2 раза меньше объема корпоративных закупок за этот же период. 
Анализ приведенных данных красноречиво демонстрирует динамику роста расходов организаций с публичным участием, осваиваемых посредством закупочной деятельности. Несмотря на то 
что эти расходы напрямую не являются средствами бюджетов, в 
конечном итоге они непосредственно затрагивают интересы государства и общества, поскольку влияют на исполнение социально 
значимых функций, следовательно, на качество, полноту и своевременность оказания данными организациями публичных услуг 
населению. Данное обстоятельство уже не может оставаться без 
внимания органов российской прокуратуры, осуществляющих 
надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и 
исполнением законов, действующих на территории Российской 
Федерации, соблюдением прав и законных интересов человека и 
гражданина. 
Президент Российской Федерации В.В. Путин, характеризуя 
экономическую ситуацию в стране, 1 декабря 2016 г. в Послании 
к Федеральному Собранию Российской Федерации отметил, что 
«мы обеспечили макроэкономическую устойчивость, вот что 
очень важно, сохранили финансовые резервы. Однако хочу подчеркнуть: стабилизация не означает автоматического перехода к 
устойчивому подъему. Если мы не решим базовые проблемы российской экономики, не запустим в полную силу новые факторы 
роста, то на годы можем зависнуть возле нулевой отметки, и, значит, нам придется постоянно ужиматься, экономить, откладывать 
на потом свое развитие»4. Сказанное всецело относится и к экономике организаций с публичным участием. В силу названных выше 
причин роль прокурора, надзирающего за исполнением законов, 

4   URL: http://kremlin.ru/events/president/news/53379/work (дата обращения: 18.06.2018).

Введение

требует пересмотра и концентрации на обеспечении законности в 
сфере корпоративных закупок.
Другим обстоятельством, подчеркивающим актуальность 
настоящего исследования, является ухудшение состояния законности в сфере закупок товаров, работ, услуг отдельными 
видами юридических лиц, в том числе порождаемое низкой 
эффективностью закупочной деятельности ввиду отсутствия 
реальной конкурентной борьбы в области корпоративных закупок. На это справедливо обратила внимание председатель Счетной палаты Российской Федерации Т.А. Голикова, отметившая, 
что «относительная экономия по итогам осуществления закупок по 223-ФЗ5 около 0,5 %, по 44-ФЗ – порядка 7 %; доля закупок у единственного поставщика по 223-ФЗ около 50 %, что 
в 2,5 раза больше чем в рамках Федерального закона № 44-ФЗ; 
уровень конкуренции участников закупок: по 223 закону – 1,6 
заявок на 1 лот, в рамках 44-ФЗ6 он почти в 2 раза больше»7. 
Приведенная информация подтверждается в Докладе Минэкономразвития России о результатах мониторинга применения 
Закона № 223-ФЗ в 2016 г., в котором отмечено, что «только 
5 % закупок осуществляется способами «конкурс», «аукцион». 
Закупки у единственного поставщика составляют более 36 %, 
закупки с применением «иных способов» составляют более 
59 % от общего объема закупок в 2016 году. Объем закупок у 
единственного поставщика в 2016 году увеличился на 3,8 % по 
сравнению с 2015 годом.  Отсутствие в Законе № 223-ФЗ требований к способам закупок привело к тому, что заказчиками 
применяется уже более 4 480 способов определения поставщика, которые в том числе маскируют закупки у единственного 

5   Здесь и далее имеется в виду Федеральный закон от 18.07.2011 № 223-ФЗ  
«О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» // 
Рос. газ. 2011. 22 июл.

6   Речь ведется о Федеральном законе от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» // СЗ РФ. 2013. № 14. Ст. 1652.

7   URL: http://www.ach.gov.ru/press_center/news/25110 (дата обращения: 
28.11.2017).

Введение

поставщика»8. Из выступления руководителя ФАС России И. Артемьева на Правительственном часе вообще следует, что «проводимые госкорпорациями закупки «в 95 % случаев являются имитацией торгов»9.
Приведенные недостатки правового регулирования и организации закупок товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц подтверждаются статистическими сведениями о выявляемых прокурорами и органами контроля нарушениях законов.
Органами прокуратуры отмечается рост числа выявляемых 
по итогам прокурорских проверок нарушений. Так, в 2013 г. прокурорами в Российской Федерации выявлено и пресечено 87 389 
нарушений законов о публичных закупках, в 2014 г. — 116 368, в 
2015 г. — 131 934, в 2016 г. — 149 335, в 2017 г. — 143 159 и в 2018 г. 
— 148 629 нарушений законов10. Автором проанализированы выявляемые прокурорами нарушения, которые допускаются отдельными видами юридических лиц в принимаемых ими положениях 
о закупках товаров, работ, услуг и в процессе осуществления таких 
закупок.
Тенденция роста имеется и в контрольно-надзорных органах. 
Так, по информации ФАС России, в 2016 г. в центральный аппарат 
антимонопольного органа поступило 825 жалоб (153 в 2015 г.), из 
которых признаны обоснованными 364 (136), по результатам рассмотрения выдано 571 предписание (38). Как видно из приведенных данных, в 2016 г. жалоб о нарушении Закона № 223-ФЗ поступило в 5,4 раза больше, а предписаний об их устранении внесено 
уже в 15 раз больше11.

8   URL: http://zakupki.gov.ru/epz/main/public/download/downloadDocument.
html?id=16128 (дата обращения: 18.06.2018).

9   URL: http://fas.gov.ru/press-center/news/detail.html?id=47813 (дата обращения: 01.12.2017).

10   Статистические данные приведены по отчетам о работе прокурора по 
форме «ОН».

11   Доклад о результатах мониторинга применения Федерального закона от 18 июля 2011 г. № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» за 2016 г. // URL: http://zakupki.gov.ru/epz/
main/public/download/downloadDocument.html?id=16128 (дата обращения: 
18.06.2018).