Управление конфликтом интересов лиц, замещающих государственные и муниципальные должности: конституционно-правовой анализ

Москва
ЮСТИЦИНФОРМ
2021

С.Н. ШЕВЕРДЯЕВ 

УПРАВЛЕНИЕ  
КОНФЛИКТОМ  
ИНТЕРЕСОВ ЛИЦ, 
ЗАМЕЩАЮЩИХ 
ГОСУДАРСТВЕННЫЕ  
И МУНИЦИПАЛЬНЫЕ 
ДОЛЖНОСТИ:

конституционно-правовой анализ

Монография 

УДК 342.98
ББК 67.400
         Ш37

Рецензенты: 
Авакьян С.А.  — заведующий кафедрой конституционного и муниципального права Юридического факультета МГУ имени М.В. Ломоносова, 
доктор юридических наук, профессор
Барциц И.Н. — директор Института государственной службы и 
управления Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ, профессор кафедры государственноправовых дисциплин, доктор юридических наук

Шевердяев С.Н. 
Управление конфликтом интересов лиц, замещающих государственные и муниципальные должности: конституционно-правовой анализ: монография  / С.Н. Шевердяев. М.: Юстицинформ, 2021.  —  392 с. 

В монографии рассматривается влияние современной антикоррупционной культуры на российское конституционное законодательство, 
устанавливающее особенности статуса лиц, замещающих государственные и муниципальные должности. Прослежены концептуальные основания утверждения и упорядочения этой системы идеалов в российском 
конституционном праве. Проводится последовательный анализ антикоррупционных новелл в соответствующих источниках конституционного законодательства и даются рекомендации по устранению наиболее серьезных пробелов. 
Издание будет полезно для студентов, аспирантов, преподавателей, 
научных работников, публичных должностных лиц и сотрудников аппаратов органов власти, а также для всех интересующихся проблемами системного противодействия коррупции в обществе. 

Ключевые слова: конституционное право; конституционное законодательство; международные антикоррупционные стандарты; антикоррупционная реформа; антикоррупционная этика; антикоррупционные требования; запреты и ограничения; конфликт интересов; должностные лица; 
лица, замещающие государственные и муниципальные должности.

Исследование выполнено при финансовой поддержке РФФИ и ЭИСИ 
в рамках научного проекта № 20-011-31199. 

Нормативные акты даны в редакции по состоянию на 1 сентября 2020 г.

Ш37

УДК 342.98
ББК 67.400

© ООО «Юстицинформ», 2021

ISBN 978-5-7205-1671-0

ISBN 978-5-7205-1671-0

Moscow
YUSTITSINFORM
2021

S.N. SHEVERDYAEV 

MANAGING 
THE CONFLICT  
OF INTERESTS 
OF PERSONS HOLDING 
STATE AND MUNICIPAL 
POSITIONS: 

сonstitutional and legal analysis

Monograph 

УДК 342.98
ББК 67.400
         Ш37

Reviewers: 
Avakyan S.A. — Head of the Constitutional and Municipal Law Department, 
Law Faculty, Lomonosov Moscow State University, Doctor of Law, Professor
Bartsits I.N. — Director of the Institute of Public Administration and 
Civil Service, Professor of the Department of State Law Studies, The Russian 
Presidential Academy of National Economy and Public Administration, Doctor 
of Law

Sheverdyaev S.N.
Managing the conflict of interests of persons holding state and municipal 
positions: constitutional and legal analysis: мonograph  / S.N. Sheverdyaev.  
М.: Yustitsinform, 2021. — 392 р.

The monograph examines the impact of the modern anti-corruption 
culture on the Russian constitutional legislation, which sets out the features 
of the status of persons holding state and municipal positions. The article 
traces the conceptual grounds for the approval and ordering of this system 
of ideals in Russian constitutional law. A consistent analysis of anti-corruption 
innovations in the relevant sources of constitutional legislation is carried out, 
and recommendations are made to address the most serious gaps. 
The publication will be useful for students, postgraduates, teachers, 
researchers, public officials and employees of government bodies, as well as 
for all those interested in the problems of systemic anti-corruption in society. 

Keywords: constitutional law; constitutional legislation; international 
anti-corruption standards; anti-corruption reform; anti-corruption ethics; anticorruption requirements; prohibitions and restrictions; conflict of interests; 
officials; persons holding state and municipal positions.

The reported study was funded by RFBR and EISR according to the 
research project № 20-011-31199.

Regulations are given in the version as of September 1, 2020.

Ш37

УДК 342.98
ББК 67.400

© LLC «Yustitsinform», 2021

ISBN 978-5-7205-1671-0

ISBN 978-5-7205-1671-0

ОГЛАВЛЕНИЕ

Введение  ................................................................................      6

Глава 1. Антикоррупционные основы статуса представителей  
               власти .........................................................................   13 
§1. Международные антикоррупционные стандарты  
поведения публичных должностных лиц  ...................    13
§2. Круг субъектов антикоррупционных должностных  
ограничений в системе конституционно-правовых  
отношений в России  ....................................................   34
§3. Конфликт интересов как системообразующая  
категория для антикоррупционных элементов  
статуса должностных лиц .............................................   92

Глава 2. Правовые механизмы управления конфликтом  
                интересов лиц, замещающих государственные  
                и муниципальные должности в Российской Федерации ... 145
§1. Антикоррупционные запреты и ограничения  
для лиц, замещающих государственные  
и муниципальные должности  ......................................  145
§2. Антикоррупционные обязанности лиц, замещающих 
государственные и муниципальные должности ..........  214
§3. Механизмы урегулирования конфликта интересов  
лиц, замещающих государственные и муниципальные 
должности .....................................................................  244
§4. Особенности ответственности за неурегулирование  
конфликта интересов лиц, замещающих  
государственные и муниципальные должности  ......... 306

Заключение  ............................................................................ 337

Список литературы  ................................................................. 350

Приложения ........................................................................... 383

ВВЕДЕНИЕ

Настоящее издание посвящено проблеме адаптации российского конституционного права к влиянию современной антикоррупционной культуры. Если для уголовного, административного и многих других отраслей российского права коррупционная 
проблематика стала рутинным предметом научной дискуссии, то 
для государствоведения возможность и необходимость осмыслять 
коррупционные проблемы в обществе в пределах конституционно-правовой науки все еще нуждается в пояснениях. 
В целом это закономерно, поскольку конституционному праву как основополагающей отрасли национального права, нацеленной на организацию масштабных процессов осуществления 
публичной власти в обществе, необходимо в известной мере опираться на прочные теоретические основания, хорошо концептуализированные понятия других юридических наук и проверенные практикой отраслевые механизмы правового упорядочения 
отношений. Но к настоящему времени сфера противодействия 
коррупции уже является хорошо различимой для обобщающего и 
системного юридического анализа с позиции конституционного 
права. 
Из некогда абстрактной идеи, скрытой в недрах имплицитных 
смыслов базовых конституционных идеалов, проблема противодействия коррупции в обществе стала осязаемым предметом для 
совершенно конкретной правотворческой работы по совершенствованию источников конституционного законодательства. Значительная их часть не просто нуждается в соответствующем учете достижений современного знания в области противодействия 
коррупции в будущем, а уже стала включать характерные для 
антикоррупционного законодательства правовые нормы. Причем 
это относится к базовым российским федеральным законам, которые определяют порядок формирования высших органов власти, порядок их функционирования и порядок осуществления 
полномочий их должностными лицами. 
Иными словами, на стыке традиционного российского конституционного законодательства и активно развивающегося ан

Введение 

тикоррупционного законодательного комплекса формируются 
новые стандарты организации системы осуществления публичной 
власти в обществе. Таким образом, включение науки конституционного права в общую антикоррупционную дискуссию представляет собой не факультативное или некое побочное ответвление в 
развитии государствоведческой доктрины, а является жизненно 
важным этапом в совершенствовании представлений о предмете 
современного конституционного права. 
Нелишним будет сказать, что данное издание — это вторая 
книга из цикла работ, посвященных влиянию на российское конституционное право современной антикоррупционной культуры. 
Первая монография об этом (Шевердяев С.Н. Отражение современной антикоррупционной культуры в российском конституционном праве. М., Юстицинформ, 2020) прослеживает генезис глобальной антикоррупционной культуры в международной 
практике, международных конвенциях и в социальной теории, а 
также раскрывает наиболее общие, концептуальные подходы, посредством которых российская конституционно-правовая наука 
начинает постигать невероятно обширный междисциплинарный 
антикоррупционный материал. 
Основные области для проведения более прикладных исследований такого влияния в указанной выше головной работе выделяются нами в зависимости от ключевых направлений формирования тех международных антикоррупционных правовых 
стандартов, которые затрагивают вопросы властеотношений как 
предмета конституционного права. 
Так, анализ основных антикоррупционных конвенций, в том 
числе наиболее авторитетной универсальной Конвенции ООН 
против коррупции 2003 г., показывает, что хорошо различимы 
следующие типы норм: 
— антикоррупционные стандарты формирования органов власти (в виде призыва к установлению антикоррупционных требований к кандидатам на выборные и назначаемые должности и к 
усилению прозрачности при финансировании избирательных 
фондов кандидатов и политических партий);

Введение 

— антикоррупционные стандарты организации функционирования органов власти (на основе принципов прозрачности и 
подотчетности их гражданам, а также вовлечения граждан и институтов гражданского общества в процессы принятия государственно-властных решений); 
— антикоррупционные стандарты поведения публичных должностных лиц (в виде норм о внедрении во внутреннее законодательство государств гарантий предотвращения конфликта интересов, механизмов декларирования активов, кодексов этики, 
процедуры уведомления об актах коррупции и т.д.). 
Едва ли могут быть сомнения, что каждый из трех отмеченных 
базовых срезов современных антикоррупционных стандартов, которые получили развитие в российском конституционном законодательстве, достоин более глубокой проработки в отечественной государствоведческой доктрине. Однако представляется, что 
в наибольшей степени критерию актуальности отвечает сегодня 
третий проблемный срез, связанный с анализом антикоррупционных требований к должностным лицам. 
Есть несколько убедительных доводов к тому, чтобы избрать 
эту тему в качестве первоочередной для более глубокой проработки в российской конституционно-правовой науке. Изложенные в 
определенной логической последовательности, они выглядят следующим образом: 
1. С точки зрения характера оказания влияния на конституционно-правовое регулирование воздействие стандартов этого 
типа оказывается наиболее непосредственным. Влияние новых 
смысловых включений начинает испытывать на себе не просто 
конституционная научная доктрина, а российское конституционное законодательство. Речь идет о тех нормативных источниках, 
которые устанавливают правовой статус представителей власти 
особого рода, известных в нормативных актах как «лица, замещающие государственные и муниципальные должности». Природа 
их правового положения конституционно-правовая, и она существенно отличается от таковой у государственных и муниципальных служащих («лиц, замещающих должности государственной и 
муниципальной службы»). 

Введение 

Так, например, в связи с базовым российским Законом «О противодействии коррупции» 2008 г.1 оказались усовершенствованы 
обязанности, запреты и ограничения по должности для парламентариев и судей2. Но после очередной реформы в антикоррупционном законе появилось общее положение, распространяющее 
аналогичные обязанности  на всех лиц, замещающих государственные и муниципальные должности3. В связи с этим можно 
сказать, что развитие норм об антикоррупционных требованиях 
для государственных и муниципальных должностных лиц приобрело более системные черты. Действительно, соответствующие 
изменения вслед за основным антикоррупционным законом начинают вводиться во все акты конституционного законодательства, регулирующие статус парламентариев, членов правительства, судей, представителей высших органов власти субъектов РФ 
и муниципальных образований, то есть определяющие порядок 
функционирования и статус лиц, непосредственно осуществляющих публичную власть в Российской Федерации. 
2. Количество нормативных актов конституционного законодательства, прямо затронутых влиянием этого типа правовых 
стандартов, весьма велико. При этом стоит отметить, что большинство этих актов не только определяют статус представителей 
власти (как в случае со специальными законами о статусе парламентариев и статусе судей), но также являются ключевыми для 
обеспечения надлежащего порядка функционирования системы 

1   Федеральный закон от 25.12.2008 № 273-ФЗ (ред. от 24.04.2020) «О 
противодействии коррупции» // Собрание законодательства РФ, 29.12.2008, 
№ 52 (ч. 1), ст. 6228. При подготовке монографии использовалась СПС «КонсультантПлюс». Нормативные акты даны в редакции по состоянию на 1 июня 
2020 г.

2   Федеральный закон от 25.12.2008 № 274-ФЗ (ред. от 22.12.2014) «О 
внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона “О противодействии коррупции”» // Собрание законодательства РФ, 29.12.2008, № 52 (ч. 1), ст. 6229. 

3   Федеральный закон от 21.11.2011 № 329-ФЗ (ред. от 03.07.2016) «О 
внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия коррупции» // «Собрание законодательства РФ», 
28.11.2011, № 48, ст. 6730.

Введение 

публичной власти в российском государстве. Помимо прочего, 
это законы об отдельных высших органах власти4, законы о системе организации отдельных уровней публичной власти5 и т.д. 
3. Объемы соответствующего подзаконного нормотворчества в 
вопросах предотвращения конфликта интересов, декларирования 
доходов и расходов, соблюдения антикоррупционных ограничений и запретов, а также организации контроля за их соблюдением, и многих других вопросах крайне значительны, причем на всех 
уровнях публичной власти. Более того, эти нормативные объемы 
продолжают постоянно прогрессировать и в то же время часто 
остаются без критической оценки со стороны специалистов. 
4. Вслед за ростом числа нормативных актов, накладывающих 
все новые рамки на поведение должностных лиц, начинает складываться правоприменительная практика. Она крайне противоречива и вызывает много вопросов, что делает востребованными 
квалифицированные научные обобщения. Судебная доктрина 
на уровне высших судов применительно к практике соблюдения 
антикоррупционных ограничений в отношении высших публичных должностных лиц осваивает только самые первые шаги и не 
склонна торопиться с системными решениями. 
5. Уровень научной дискуссии в конституционно-правовой 
отрасли знания можно счесть достаточным только в тех вопросах 
статуса представителей власти, которые являются для российской 
конституционно-правовой науки традиционными. Так, общие 
вопросы конституционно-правового статуса депутатов разных 
уровней власти, высших должностных лиц субъектов РФ, судей 

4   Федеральный конституционный закон от 17.12.1997 № 2-ФКЗ (ред. от 
28.12.2016) «О Правительстве Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 22.12.1997, № 51, ст. 5712; Федеральный закон от 05.04.2013 
№ 41-ФЗ (ред. от 29.05.2019) «О Счетной палате Российской Федерации» // 
«Собрание законодательства РФ», 08.04.2013, № 14, ст. 1649. 

5   Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ (ред. от 24.04.2020) «Об 
общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 18.10.1999, № 42, ст. 5005; 
Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 24.04.2020) «Об общих 
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 06.10.2003, № 40, ст. 3822.