Мониторинг и оценка результативности и эффективности цифровизации государственного управления: методические подходы

| И  ДЕЛО |

Москва | 2020

Е. И. Добролюбова 
В. Н. Южаков 

Мониторинг и оценка 
результативности 
и эффективности
цифровизации
государственного
управления:
методические
подходы

УДК /
ББК 
         Д

Рецензенты:
Рецензенты:

Морозова Елена Владимировна —  
Морозова Елена Владимировна —  заместитель генерального директора, рукозаместитель генерального директора, руко
водитель направления по работе с государственными органами Консалтбюро 
водитель направления по работе с государственными органами Консалтбюро 
«Ставка», кандидат юридических наук; 
«Ставка», кандидат юридических наук; 

Дегтярев Денис Андреевич —  з
Дегтярев Денис Андреевич —  заведующий кафедрой теории и истории междуаведующий кафедрой теории и истории между
народных отношений Российского университета дружбы народов, кандидат 
народных отношений Российского университета дружбы народов, кандидат 
экономических наук
экономических наук

Об авторах:
Об авторах:

Добролюбова Елена Игоревна — 
Добролюбова Елена Игоревна — кандидат экономических наук, ведущий научкандидат экономических наук, ведущий науч
ный сотрудник Центра технологий государственного управления Института 
ный сотрудник Центра технологий государственного управления Института 
прикладных экономических исследований РАНХиГС;
прикладных экономических исследований РАНХиГС;

Южаков Владимир Николаевич — 
Южаков Владимир Николаевич — доктор философских наук, профессор, дирекдоктор философских наук, профессор, дирек
тор Центра технологий государственного управления Института прикладных 
тор Центра технологий государственного управления Института прикладных 
экономических исследований РАНХиГС
экономических исследований РАНХиГС

Добролюбова, Е.И., Южаков, В.Н. 
Добролюбова, Е.И., Южаков, В.Н. 
Мониторинг и оценка результативности и эффективности цифровиМониторинг и оценка результативности и эффективности цифровизации государственного управления: методические подходы : монозации государственного управления: методические подходы : монография
графия / Е. И. Добролюбова, В. Н. Южаков. 
Е. И. Добролюбова, В. Н. Южаков. — Москва : Издательский 
 Москва : Издательский 

дом «Дело»
дом «Дело» РАНХ
 РАНХиГС
ГС, 2020.
, 2020.— 154 с.
 154 с.—  ISBN
  ISBN ----.
----.

В монографии представлен опыт международных организаций и зарубежных 
В монографии представлен опыт международных организаций и зарубежных 
стран по разработке показателей результативности и эффективности цифростран по разработке показателей результативности и эффективности цифровизации государственного управления. На основе зарубежного опыта с учетом 
визации государственного управления. На основе зарубежного опыта с учетом 
положений российских стратегических и программных документов обосноположений российских стратегических и программных документов обоснован комплексный подход к оценке конечных эффектов цифровизации госуван комплексный подход к оценке конечных эффектов цифровизации государственного управления, значимых для ключевых заинтересованных стодарственного управления, значимых для ключевых заинтересованных сторон
рон— граждан, бизнеса, государства и государственных служащих. В рамках 
 граждан, бизнеса, государства и государственных служащих. В рамках 

реализации предложенного подхода разработана система показателей резульреализации предложенного подхода разработана система показателей результативности и эффективности цифровизации государственного управления, 
тативности и эффективности цифровизации государственного управления, 
сформулированы рекомендации по корректировке документов стратегичесформулированы рекомендации по корректировке документов стратегического планирования.
ского планирования.

Представленная в монографии система показателей результативности 
Представленная в монографии система показателей результативности 

и эффективности цифровизации государственного управления может быть 
и эффективности цифровизации государственного управления может быть 
использована в рамках мониторинга реализации федерального проекта «Цифиспользована в рамках мониторинга реализации федерального проекта «Цифровое государственное управление».
ровое государственное управление».

УДК /
ББК 

ISBN ----
--

© ФГБОУ ВО «Российская академия народного хозяйства 
и государственной службы при Президенте Российской Федерации», 

    Д

Содержание

Введение  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 

. Международный опыт планирования, мониторинга 
и оценки результативности и эффективности цифровизации 
государственного управления .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .

1.1. Анализ систем показателей результативности 
и эффективности цифровизации государственного 
управления, используемых международными 
организациями   .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 8

1.2. Анализ систем показателей результативности 
и эффективности цифровизации государственного 
управления, используемых в зарубежных странах   .  .  .  .  .  .  . 24

1.3. Анализ систем планирования, мониторинга и оценки 
результативности и эффективности цифровизации 
государственного управления в зарубежных странах  .  .  .  .  .  . 38

1.4. Рекомендации по направлениям использования 
международного опыта в сфере планирования, мониторинга 
и оценки результативности и эффективности цифровизации 
государственного управления  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 58

. Предложения по системе показателей результативности 
и эффективности цифровизации государственного 
управления  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 

2.1. Система показателей результативности и эффективности 
цифровизации государственного управления, отражающих 
эффект для граждан  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 69

2.2. Система показателей результативности и эффективности 
цифровизации государственного управления, отражающих 
эффект для бизнеса   .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  100

2.3. Система показателей результативности и эффективности 
цифровизации государственного управления, отражающих 
эффект для государства   .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  115

2.4. Система показателей результативности и эффективности 
цифровизации государственного управления, отражающих 
эффект для государственных служащих  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  122

. Предложения по совершенствованию стратегических 
документов и иных программных инструментов в сфере 
цифровизации государственного управления, в том числе 
в части формирования и развития системы планирования, 
мониторинга и оценки результативности и эффективности 
цифровизации государственного управления   .  .  .  .  .  .  .  .   

Заключение.  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  

Введение

С цифровизацией связываются основные надежС цифровизацией связываются основные надежды в сфере повышения качества государственноды в сфере повышения качества государственного управления в России. На реализацию включенго управления в России. На реализацию включенного в состав национального проекта «Цифровая 
ного в состав национального проекта «Цифровая 
экономика в Российской Федерации» федеральэкономика в Российской Федерации» федерального проекта «Цифровое государственное управного проекта «Цифровое государственное управление» выделяются значительные бюджетные 
ление» выделяются значительные бюджетные 
средства (235,7 млрд руб. из средств федеральносредства (235,7 млрд руб. из средств федерального бюджета до 2024 г.).
го бюджета до 2024 г.).

В то же время анализ стратегических и проВ то же время анализ стратегических и про
ектных 
документов 
(Национальный 
проект 
ектных 
документов 
(Национальный 
проект 

«Цифровая экономика Российской Федерации», 
«Цифровая экономика Российской Федерации», 
федеральный проект «Цифровое государственфедеральный проект «Цифровое государственное управление», государственная программа 
ное управление», государственная программа 
Российской Федерации «Информационное общеРоссийской Федерации «Информационное общество в Российской Федерации (2011–2020 годы)» 
ство в Российской Федерации (2011–2020 годы)» 
и другие) показывает, что в настоящее время 
и другие) показывает, что в настоящее время 
в России не сформирована единая система плав России не сформирована единая система планирования, мониторинга и оценки результативнирования, мониторинга и оценки результативности и эффективности в сфере цифровизации 
ности и эффективности в сфере цифровизации 
государственного управления. Системы покагосударственного управления. Системы показателей, используемых для целей разных докузателей, используемых для целей разных документов и процедур на федеральном и региональментов и процедур на федеральном и региональном уровнях, недостаточно синхронизированы 
ном уровнях, недостаточно синхронизированы 

Е.И. Д, В.Н. Ю

и ограничиваются оценкой электронных сервисов и интени ограничиваются оценкой электронных сервисов и интенсивности электронного документооборота в ущерб остальсивности электронного документооборота в ущерб остальным направлениям цифровизации госуправления. Не учиным направлениям цифровизации госуправления. Не учитывается использование в государственном управлении 
тывается использование в государственном управлении 
передовых цифровых технологий (интернета вещей, больпередовых цифровых технологий (интернета вещей, больших данных, искусственного интеллекта, технологий расших данных, искусственного интеллекта, технологий распределенного реестра и т. д.). При проведении мониторинга 
пределенного реестра и т. д.). При проведении мониторинга 
и оценки не учитывается эффект от цифровизации государи оценки не учитывается эффект от цифровизации государственного управления для граждан, бизнеса, государства. 
ственного управления для граждан, бизнеса, государства. 
Используемые в практике системы показателей не всегда 
Используемые в практике системы показателей не всегда 
позволяют соотнести промежуточные результаты цифровипозволяют соотнести промежуточные результаты цифровизации в России и передовых с точки зрения развития цифрозации в России и передовых с точки зрения развития цифрового государственного управления странах.
вого государственного управления странах.

Анализ научной литературы по тематике исследования 
Анализ научной литературы по тематике исследования 

показывает, что до настоящего времени вопросы монитопоказывает, что до настоящего времени вопросы мониторинга и оценки результативности и эффективности изучаринга и оценки результативности и эффективности изучались преимущественно в узком смысле, в отношении элеклись преимущественно в узком смысле, в отношении электронного правительства, и не учитывали специфику оценки 
тронного правительства, и не учитывали специфику оценки 
результативности на последующих этапах цифровой трансрезультативности на последующих этапах цифровой трансформации как в экономике, так и в государственном управформации как в экономике, так и в государственном управлении. Между тем использование таких «традиционных» 
лении. Между тем использование таких «традиционных» 
подходов к оценке программы цифровой экономики приподходов к оценке программы цифровой экономики приводит к неоправданно узкому и устаревшему пониманию 
водит к неоправданно узкому и устаревшему пониманию 
цифровизации, фактически уравнивающему цифровизацию 
цифровизации, фактически уравнивающему цифровизацию 
с автоматизацией отдельных этапов (процессов, процедур), 
с автоматизацией отдельных этапов (процессов, процедур), 
но не учитывающему потенциал цифровых технологий 
но не учитывающему потенциал цифровых технологий 
в создании принципиально новых рынках и трансформации 
в создании принципиально новых рынках и трансформации 
традиционных отраслей. Формирование системы планиротрадиционных отраслей. Формирование системы планирования, мониторинга и оценки результативности и эффективвания, мониторинга и оценки результативности и эффективности цифровой экономики (в широком понимании) и цифности цифровой экономики (в широком понимании) и цифрового государственного управления требует значительного 
рового государственного управления требует значительного 
расширения спектра используемых показателей и обосноварасширения спектра используемых показателей и обоснования их относительной значимости с позиции различных бения их относительной значимости с позиции различных бенефициаров цифровой трансформации.
нефициаров цифровой трансформации.

В отсутствие системной работы по комплексному мониВ отсутствие системной работы по комплексному мони
торингу и оценке результативности и эффективности цифторингу и оценке результативности и эффективности цифровизации государственного управления, позволяющей 
ровизации государственного управления, позволяющей 

М    

выявить влияние цифровизации на качество государственвыявить влияние цифровизации на качество государственного управления, существуют риски формальной реализации 
ного управления, существуют риски формальной реализации 
инициатив в данной сфере, неэффективного использования 
инициатив в данной сфере, неэффективного использования 
бюджетных средств, реализации решений, не соответствуюбюджетных средств, реализации решений, не соответствующих уровню передовых зарубежных стран, и, как следствие, 
щих уровню передовых зарубежных стран, и, как следствие, 
потери возможностей роста конкурентоспособности российпотери возможностей роста конкурентоспособности российского государственного управления за счет внедрения переского государственного управления за счет внедрения передовых цифровых технологий.
довых цифровых технологий.

Основой для проведения такого мониторинга может стать 
Основой для проведения такого мониторинга может стать 

представленная в настоящей работе система показателей 
представленная в настоящей работе система показателей 
результативности и эффективности цифровизации госурезультативности и эффективности цифровизации государственного управления, разработанная на основе анализа 
дарственного управления, разработанная на основе анализа 
международной теории и практики.
международной теории и практики.

Информационной базой исследования послужили стаИнформационной базой исследования послужили ста
тистические данные (в том числе международные), отчеты 
тистические данные (в том числе международные), отчеты 
и обзоры международных организаций, стратегические дои обзоры международных организаций, стратегические документы в сфере цифровизации государственного управлекументы в сфере цифровизации государственного управления, принятые в Российской Федерации на национальном 
ния, принятые в Российской Федерации на национальном 
и региональном уровнях и в зарубежных странах, научные 
и региональном уровнях и в зарубежных странах, научные 
исследования и аналитические материалы, опубликованные 
исследования и аналитические материалы, опубликованные 
в открытых источниках.
в открытых источниках.

Новизна исследования обусловлена систематизацией 
Новизна исследования обусловлена систематизацией 

международной, зарубежной практики мониторинга и оценмеждународной, зарубежной практики мониторинга и оценки результативности цифровой трансформации государки результативности цифровой трансформации государственного управления, выявлением перспективных подственного управления, выявлением перспективных подходов и ограничений, а также разработкой комплексного 
ходов и ограничений, а также разработкой комплексного 
подхода к оценке результативности и эффективности цифподхода к оценке результативности и эффективности цифровизации государственного управления исходя из анализа 
ровизации государственного управления исходя из анализа 
влияния цифровизации на ключевых бенефициаров (гражвлияния цифровизации на ключевых бенефициаров (граждан, бизнес, государство и государственных служащих).
дан, бизнес, государство и государственных служащих).

Предложенные в монографии подходы могут быть исПредложенные в монографии подходы могут быть ис
пользованы для совершенствования программ и проектов 
пользованы для совершенствования программ и проектов 
в сфере цифровизации государственного управления, систев сфере цифровизации государственного управления, системы их планирования, мониторинга и оценки.
мы их планирования, мониторинга и оценки.

1. Международный 
опыт планирования, 
мониторинга и оценки 
результативности 
и эффективности 
цифровизации 
государственного 
управления

1.1. А   
   
  
,  
 

Цифровизация —  один из ключевых мировых 
Цифровизация —  один из ключевых мировых 
трендов развития государственного управлетрендов развития государственного управления, с которым связываются перспективы пония, с которым связываются перспективы повышения результативности и эффективности 
вышения результативности и эффективности 
деятельности государственных органов. Это 
деятельности государственных органов. Это 
предопределяет интерес международных оргапредопределяет интерес международных организаций к измерению и оценке цифровизации 
низаций к измерению и оценке цифровизации 
государственного управления, разработке ногосударственного управления, разработке новых статистических показателей, характеризуювых статистических показателей, характеризующих данный процесс и индексов, позволяющих 
щих данный процесс и индексов, позволяющих 
проводить межстрановые сопоставления.
проводить межстрановые сопоставления.

М    

9

Следует отметить, что данный интерес к оценке цифроСледует отметить, что данный интерес к оценке цифро
визации государственного управления появился более десявизации государственного управления появился более десятилетия назад, на этапе формирования и распространения 
тилетия назад, на этапе формирования и распространения 
концепции «электронного правительства». Соответственно, 
концепции «электронного правительства». Соответственно, 
и ряд международных показателей, в той или иной мере хаи ряд международных показателей, в той или иной мере характеризующих результативность и эффективность процесрактеризующих результативность и эффективность процессов цифровизации, основываются прежде всего на измересов цифровизации, основываются прежде всего на измерении и оценке компонентов «электронного правительства», 
нии и оценке компонентов «электронного правительства», 
«открытого правительства» и могут не учитывать последние 
«открытого правительства» и могут не учитывать последние 
тенденции и прорывные технологии современного этапа 
тенденции и прорывные технологии современного этапа 
цифровизации, такие как интернет вещей, «большие данцифровизации, такие как интернет вещей, «большие данные», искусственный интеллект и технологии распределенные», искусственный интеллект и технологии распределенного реестра [1], а также иные новации, что обуславливает 
ного реестра [1], а также иные новации, что обуславливает 
необходимость разработки новых теоретических подходов 
необходимость разработки новых теоретических подходов 
к оценке цифровизации в государственном управлении [2]. 
к оценке цифровизации в государственном управлении [2]. 
В некоторых случаях для адаптации к быстро меняющемуся 
В некоторых случаях для адаптации к быстро меняющемуся 
технологическому ландшафту международные организации 
технологическому ландшафту международные организации 
изменяют состав оцениваемых показателей, что ограничиизменяют состав оцениваемых показателей, что ограничивает сопоставимость данных в динамике, однако позволяет 
вает сопоставимость данных в динамике, однако позволяет 
проводить более адекватный современному уровню развипроводить более адекватный современному уровню развития технологий анализ.
тия технологий анализ.

Одним из наиболее часто используемых интегральных 
Одним из наиболее часто используемых интегральных 

показателей в сфере цифровизации государственного управпоказателей в сфере цифровизации государственного управления является Индекс развития цифрового правительства 
ления является Индекс развития цифрового правительства 
(EGDI), рассчитываемый ООН каждые два года для всех 193 
(EGDI), рассчитываемый ООН каждые два года для всех 193 
стран —  членов организации. Впервые Индекс был рассчистран —  членов организации. Впервые Индекс был рассчитан в 2001 г.
тан в 2001 г.

Индекс основан на использовании как показателей, осИндекс основан на использовании как показателей, ос
нованных на оценке национальных веб-сайтов, так и статинованных на оценке национальных веб-сайтов, так и статистических показателей, характеризующих участие страны 
стических показателей, характеризующих участие страны 
в информационном обществе, без которых эффект от разв информационном обществе, без которых эффект от развития электронного правительства был бы ограничен. В совития электронного правительства был бы ограничен. В состав индекса с равным удельным весом включены три комстав индекса с равным удельным весом включены три компонента:
понента:

 
– индекс онлайн-услуг (онлайн-обслуживания);
 
– индекс телекоммуникационной инфраструктуры;
 
– индекс человеческого капитала.

Е.И. Д, В.Н. Ю

Состав показателей, используемых при расчете каждого 
Состав показателей, используемых при расчете каждого 

из представленных индексов, меняется с течением времени 
из представленных индексов, меняется с течением времени 
с целью обеспечения учета современных цифровых технолос целью обеспечения учета современных цифровых технологий (например, при расчете индекса телекоммуникационной 
гий (например, при расчете индекса телекоммуникационной 
инфраструктуры с 2008 г. не учитывается число телевизоров).
инфраструктуры с 2008 г. не учитывается число телевизоров).

Индекс онлайн-обслуживания рассчитывается по резульИндекс онлайн-обслуживания рассчитывается по резуль
татам обследования национальных веб-сайтов на основе 
татам обследования национальных веб-сайтов на основе 
единой анкеты. В 2018 г. в состав анкеты было включено 140 
единой анкеты. В 2018 г. в состав анкеты было включено 140 
вопросов, позволяющих выявить информацию о цифровизавопросов, позволяющих выявить информацию о цифровизации государственного управления (например, законы, докуции государственного управления (например, законы, документы государственной политики, расходы и т. п.), наличие 
менты государственной политики, расходы и т. п.), наличие 
особенностей в государственном управлении в той или иной 
особенностей в государственном управлении в той или иной 
стране (например, использование социальных сетей), а такстране (например, использование социальных сетей), а также возможность электронного взаимодействия через вебже возможность электронного взаимодействия через вебсайт. В частности, для расчета индекса онлайн-обслуживания 
сайт. В частности, для расчета индекса онлайн-обслуживания 
в 2018 г. проводилась оценка следующих возможностей элекв 2018 г. проводилась оценка следующих возможностей электронного взаимодействия с государственными органами:
тронного взаимодействия с государственными органами:

 
– возможность подачи онлайн-деклараций по подоходному 
и иным налогам;
 
– возможность запроса новых наборов открытых данных;
 
– возможность получения новостей или оповещений по различным вопросам (образования, занятости, здравоохранения, социальной защиты, погодных условий, сельскохозяйственных технологий, охраны окружающей среды;
 
– возможность подачи заявлений (жалоб) онлайн, в том числе 
о дискриминации (в любой форме), работорговле, сексуальной или иной эксплуатации, неэтичном поведении государственных служащих (институтов), нарушениях трудового 
законодательства, заявлений в полицию;
 
– возможности получения онлайн государственных услуг, 
в том числе регистрации транспортных средств, нового 
бизнеса, подачи заявлений о смене адреса, заявлений в органы социальной защиты, заявлений на поступление в начальную и среднюю школу, заявлений на получение государственных стипендий (грантов), заявлений на получение 
удостоверения личности, свидетельств о рождении, браке, 
смерти, получение водительских прав, регистрацию прав 
собственности на землю, получение экологических разре