Инициативный проект закона об обеспечении качества государственного управления

| И  ДЕЛО |

Москва | 2020

В. Н. Южаков, Э. В. Талапина
Е. И. Добролюбова, 
Ю. А. Тихомиров

Инициативный 
проект закона 
об обеспечении 
качества 
государственного
управления

УДК /
ББК .
         Ю

Рецензенты:
Рецензенты:

Васильева Татьяна Андреевна, 
Васильева Татьяна Андреевна, д-р юрид. наук, доц., главный научный сотрудд-р юрид. наук, доц., главный научный сотруд
ник, и. о. заведующего сектором прав человека Института государства и права 
ник, и. о. заведующего сектором прав человека Института государства и права 
РАН; 
РАН; Клименко Андрей Витальевич
Клименко Андрей Витальевич, канд. экон. наук, доц., руководитель депар, канд. экон. наук, доц., руководитель депар
тамента политики и управления факультета социальных наук Национального 
тамента политики и управления факультета социальных наук Национального 
исследовательского университета «Высшая школа экономики»
исследовательского университета «Высшая школа экономики»

Авторский коллектив:
Авторский коллектив:

Южаков Владимир Николаевич, 
Южаков Владимир Николаевич, д-р философ. наук, проф., директор Центра техд-р философ. наук, проф., директор Центра тех
нологий государственного управления Института прикладных экономических 
нологий государственного управления Института прикладных экономических 
исследований РАНХиГС;
исследований РАНХиГС;

Талапина Эльвира Владимировна, 
Талапина Эльвира Владимировна, д-р юрид. наук, ведущий научный сотрудник 
д-р юрид. наук, ведущий научный сотрудник 

Центра технологий государственного управления Института прикладных экоЦентра технологий государственного управления Института прикладных экономических исследований РАНХиГС;
номических исследований РАНХиГС;

Добролюбова Елена Игоревна, 
Добролюбова Елена Игоревна, канд. экон. наук, ведущий научный сотрудник 
канд. экон. наук, ведущий научный сотрудник 

Центра технологий государственного управления Института прикладных экоЦентра технологий государственного управления Института прикладных экономических исследований РАНХиГС;
номических исследований РАНХиГС;

Тихомиров Юрий Александрович, 
Тихомиров Юрий Александрович, д-р юрид. наук, проф., ведущий научный сод-р юрид. наук, проф., ведущий научный со
трудник Центра технологий государственного управления Института прикладтрудник Центра технологий государственного управления Института прикладных экономических исследований РАНХиГС
ных экономических исследований РАНХиГС

Южаков, В.Н. и др.
Южаков, В.Н. и др.
  Инициативный проект закона об обеспечении качества государ  Инициативный проект закона об обеспечении качества государственного управления
ственного управления / В. Н. Южаков, Э. В. Талапина, Е. И. ДобВ. Н. Южаков, Э. В. Талапина, Е. И. Доб
ролюбова, Ю. А. Тихомиров.
ролюбова, Ю. А. Тихомиров.—Москва : Издательский дом «Дело» 
Москва : Издательский дом «Дело» 

РАНХ
РАНХиГС
ГС, 2020. 
, 2020. —150 с.
150 с.— ISBN
ISBN ----.
 ----.

В монографии представлен основной результат исследования состояния 
В монографии представлен основной результат исследования состояния 
и перспектив развития законодательного регулирования государственного 
и перспектив развития законодательного регулирования государственного 
управления в Российской Федерации, проведенного коллективом научных соуправления в Российской Федерации, проведенного коллективом научных сотрудников Центра технологий государственного управления Института притрудников Центра технологий государственного управления Института прикладных экономических исследований
кладных экономических исследований РАНХ
 РАНХиГС
ГС — инициативный проект фе инициативный проект фе
дерального закона «Об обеспечении качества государственного управления 
дерального закона «Об обеспечении качества государственного управления 
в Российской Федерации». Исследование выполнялось в рамках государственв Российской Федерации». Исследование выполнялось в рамках государственного задания
ного задания РАНХ
 РАНХиГС
ГС.

Проект подготовлен на основе ранее опубликованной концепции и являПроект подготовлен на основе ранее опубликованной концепции и явля
ется первой попыткой системного правового регулирования государственется первой попыткой системного правового регулирования государственного управления в современной России. Законопроект определяет требованого управления в современной России. Законопроект определяет требования к целям, задачам и порядку осуществления государственного управления, 
ния к целям, задачам и порядку осуществления государственного управления, 
призванные обеспечить повышение его качества
призванные обеспечить повышение его качества— обоснованности, результа обоснованности, результа
тивности и эффективности.
тивности и эффективности.

УДК /
ББК .

ISBN ----
--

© ФГБОУ ВО «Российская академия народного хозяйства 
и государственной службы при Президенте Российской Федерации», 

    Ю 

Содержание

Введение  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 

О концептуальных основах инициативного проекта 
федерального закона «Об обеспечении качества 
государственного управления в Российской Федерации».  .  .  .

. Пояснительная записка к проекту федерального закона 
«Об обеспечении качества государственного управления 
в Российской Федерации»  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 

. Проект федерального закона «Об обеспечении качества 
государственного управления в Российской Федерации».  .  . 

Заключение   .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .   

Введение

В монографии представлен основной результат 
В монографии представлен основной результат 
исследования состояния и перспектив развития 
исследования состояния и перспектив развития 
законодательного регулирования процесса гозаконодательного регулирования процесса государственного управления в Российской Федесударственного управления в Российской Федерации, проведенного
рации, проведенного коллективом научных соколлективом научных со
трудников Центра технологий государственного 
трудников Центра технологий государственного 
управления Института прикладных экономичеуправления Института прикладных экономических исследований РАНХиГС в рамках государских исследований РАНХиГС в рамках государственного задания РАНХиГС в 2014–2019 годах 
ственного задания РАНХиГС в 2014–2019 годах 1. . 

 
         1 Ход исследования, итоги анализа источников и промежуточные результаты исследования представлены в: 
Южаков В. Н., Александров О. В., Добролюбова Е. И., Клочкова Е. Н. Внедрение управления по результатам в деятельность органов государственной  власти: промежуточные итоги и предложения по дальней шему 
развитию. М.: Дело, 2014; Южаков В. Н., Добролюбова Е. И., Александров О. В. Государственное управление 
по результатам: старые рецепты или новая модель? // 
Экономическая политика. 2014. № 5. С. 191–207; Талапина Э. В. Государственное управление: проблемы 
и перспективы правового регулирования // Законы России. Ч. 1. 2015. № 3. С. 96–101; Она же. Государственное управление: проблемы и перспективы правового 
регулирования // Законы России. Ч. 2. 2015. № 4. С. 84–
90; Южаков В. Н., Александров О. В., Талапина Э. В. О системности правового регулирования государственного управления в Российской Федерации // Журнал 

В.Н. Ю, Э.В. Т, Е.И. Д, Ю.А. Т

Таким результатом является инициативный проект федеТаким результатом является инициативный проект федерального закона «Об обеспечении качества государственного 
рального закона «Об обеспечении качества государственного 
управления в Российской Федерации».
управления в Российской Федерации».

Обоснование и основное содержание законопроекта были 
Обоснование и основное содержание законопроекта были 

представлены для обсуждения на ряде международных, обпредставлены для обсуждения на ряде международных, общероссийских и специализированных научных мероприящероссийских и специализированных научных мероприятий (форумы, конференции, семинары), в ряде публикаций 
тий (форумы, конференции, семинары), в ряде публикаций 
в виде разделов коллективных монографий и журнальных 
в виде разделов коллективных монографий и журнальных 
статей 
статей 1. Полученные оценки и замечания позволили дора. Полученные оценки и замечания позволили дора
российского права. 2015. № 7. С. 12–16; Южаков В. Н., Добролюбова Е. И., 
Александров О. В., Клочкова Е. Н. Потенциал и инструментарий государственного управления по результатам // Государственное управление: 
в поисках результативности: сб. науч. статей / под науч. ред. В. А. Мау 
и С. Е. Нарышкина. М.: Дело, 2016. С. 7–53; Южаков В. Н. Государственное управление по результатам: модель для России // Вопросы государственного и муниципального управления. 2016. № 2. С. 165–174; 
Южаков В. Н., Талапина Э. В., Тихомиров Ю. А., Добролюбова Е. И. Перспективы развития законодательного регулирования процесса государственного управления в Российской Федерации. М.: Дело, 2016; 
Талапина Э. В. Теория административных актов: к проекту закона о государственном управлении // Законы России: опыт, анализ, практика. 
2016. № 9. С. 84–89; Добролюбова Е. И. Оценка качества выработки государственной политики и государственного регулирования в странах 

ОЭСР // Государственный аудит. Право. Экономика. 2017. № 2. С. 58–63; 
Южаков В. Н., Талапина Э. В. Вопросы модернизации административного законодательства в целях повышения качества государственного управления (глава книги) // Модернизация административного законодательства (цели, задачи, принципы и актуальные направления): 
монография / А. М. Абакирова, М. А. Абдыраев, Г. А. Василевич [и др.]; 
отв. ред. А. Ф. Ноздрачев. М.: ИНФРА-М, 2018. Разд. II. Гл. 6. С. 140–153; 
Южаков В. Н., Добролюбова Е. И., Талапина Э. В., Тихомиров Ю. А. Анализ 
возможностей учета требований ОЭСР к качеству государственного 
управления в целях развития правового регулирования российского 
государственного управления. М.: Дело, 2018; Добролюбова Е. И., Южаков В. Н., Ефремов А. А., Клочкова Е. Н., Талапина Э. В., Старцев Я. Ю. Цифровое будущее государственного управления по результатам. М.: Дело, 
2019.

 
         1 См., напр.: Талапина Э. В. О проекте федерального закона об основах государственного управления // Журнал российского права. 2016. № 3. 
С. 95–104; Южаков В. Н. Государственное управление по результатам: 
о подготовке проекта федерального закона «Об основах государственного управления в Российской Федерации» // Вопросы государственного и муниципального управления. 2016. № 1. С. 129–148; Южаков В. Н., 
Южаков В. Н., 

И  

ботать исходные предложения по разработке законопроекта 
ботать исходные предложения по разработке законопроекта 
и представить его вниманию читателя в виде инициативного 
и представить его вниманию читателя в виде инициативного 
проекта федерального закона в данной книге.
проекта федерального закона в данной книге.

Законопроект подготовлен на основе ранее опубликоЗаконопроект подготовлен на основе ранее опублико
ванной концепции и является первой попыткой системного 
ванной концепции и является первой попыткой системного 
правового регулирования государственного управления в соправового регулирования государственного управления в современной России. Он определяет требования к целям, задавременной России. Он определяет требования к целям, задачам и порядку осуществления государственного управления, 
чам и порядку осуществления государственного управления, 
призванные обеспечить повышение его качества —  обоснопризванные обеспечить повышение его качества —  обоснованности, результативности и эффективности.
ванности, результативности и эффективности.

Тихомиров Ю. А., Талапина Э. В., Добролюбова Е. И. 
Тихомиров Ю. А., Талапина Э. В., Добролюбова Е. И. Предложения по разПредложения по раз
работке проекта закона об основах качественного государственного 
работке проекта закона об основах качественного государственного 
управления как главного средства модернизации и систематизации 
управления как главного средства модернизации и систематизации 
административного законодательства (глава книги)
административного законодательства (глава книги) //// Модернизация 
Модернизация 

административного законодательства (цели, задачи, принципы и акадминистративного законодательства (цели, задачи, принципы и актуальные направления. М.:
туальные направления. М.: ИНФРА
 ИНФРА-М, 2018. Разд.
-М, 2018. Разд. III
 III. Гл. 11. С. 233–251.
. Гл. 11. С. 233–251.

О концептуальных 
основах инициативного 
проекта федерального 
закона «Об обеспечении 
качества государственного 
управления в Российской 
Федерации» 1

Недостаточное 
качество 
государственного 
Недостаточное 
качество 
государственного 

управления уже не первое десятилетие приуправления уже не первое десятилетие признается одной из центральных причин мнознается одной из центральных причин многих проблем, сохранявшихся и возникавших 
гих проблем, сохранявшихся и возникавших 
в различных сферах жизни и развития российв различных сферах жизни и развития российского общества и государства. Это относится 
ского общества и государства. Это относится 
и к проблемам экономического роста и развии к проблемам экономического роста и развития, и к проблемам обеспечения и роста благотия, и к проблемам обеспечения и роста благосостояния, повышения качества жизни россиян, 
состояния, повышения качества жизни россиян, 
к социальным проблемам, к проблемам развик социальным проблемам, к проблемам развития здравоохранения и образования и другим. 
тия здравоохранения и образования и другим. 
Об этом говорят официальные лица, представиОб этом говорят официальные лица, представители научного и экспертного сообщества, делотели научного и экспертного сообщества, деловых и гражданских кругов.
вых и гражданских кругов.

 
         1 Подготовлено на основе ранее опубликованной Концепции федерального закона об основах государственного 
управления в Российской Федерации. См.: Южаков В. Н., 
Талапина Э. В., Александров О. В., Тихомиров Ю. А., Добролюбова Е. И. Концепция федерального закона о государственном управлении в Российской Федерации. М., 
2015; Они же. Концепция федерального закона об основах государственного управления в Российской Федерации // Государственное управление: в поисках результативности: сб. науч. статей / под науч. ред. В. А. Мау 
и С. Е. Нарышкина. М.: Дело, 2016. С. 233–267.

И  

9

Данный вывод подтверждается также и низкими показаДанный вывод подтверждается также и низкими показа
телями Российской Федерации по агрегированному индикателями Российской Федерации по агрегированному индикатору государственного управления WGI / World Governance 
тору государственного управления WGI / World Governance 
Indicators (ранее —  GRICS / Governance Research Indicator 
Indicators (ранее —  GRICS / Governance Research Indicator 
Country Snapshot), прежде всего, в части подотчетности госуCountry Snapshot), прежде всего, в части подотчетности государства перед гражданами, эффективности государственнодарства перед гражданами, эффективности государственного управления и качества государственного регулирования 
го управления и качества государственного регулирования 1.

В связи с этим актуальной остается задача повышения 
В связи с этим актуальной остается задача повышения 

качества государственного управления. Важность данной 
качества государственного управления. Важность данной 
задачи и пути ее решения были подтверждены и Указом 
задачи и пути ее решения были подтверждены и Указом 
Президента Российской Федерации от 07.05.2012 № 601 
Президента Российской Федерации от 07.05.2012 № 601 
«Об основных направлениях совершенствования системы 
«Об основных направлениях совершенствования системы 
государственного управления».
государственного управления».

Принятые в последние десятилетия стратегические доПринятые в последние десятилетия стратегические до
кументы предусматривали и предусматривают решение 
кументы предусматривали и предусматривают решение 
этой задачи в различных ее аспектах, в том числе в отношеэтой задачи в различных ее аспектах, в том числе в отношении повышения качества работы системы государственнонии повышения качества работы системы государственного управления и местного самоуправления на основе качего управления и местного самоуправления на основе качественно иных требований к государственному управлению 
ственно иных требований к государственному управлению 2; ; 
повышения эффективности государственного управления 
повышения эффективности государственного управления 
и качества государственных услуг и собственно повышения 
и качества государственных услуг и собственно повышения 
качества государственного управления 
качества государственного управления 3; обеспечения эффек; обеспечения эффек
тивности системы государственного управления 
тивности системы государственного управления 4. Повыше. Повыше
ние эффективности государственного управления признано 
ние эффективности государственного управления признано 
одной из целей действующей государственной программы 
одной из целей действующей государственной программы 
«Экономическое развитие и инновационная экономика». Ее 
«Экономическое развитие и инновационная экономика». Ее 
достижению посвящена специальная подпрограмма «Совердостижению посвящена специальная подпрограмма «Совершенствование государственного и муниципального управшенствование государственного и муниципального управ
 
         1 http://info.worldbank.org/governance/wgi/index.aspx#home.

 
         2 Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации до 2012 года // Утв. распоряжением Правительства Российской 
Федерации от 17.11.2008 № 1663-р.

 
         3 Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации до 2018 года // Утв. Председателем Правительства Российской 
Федерации от 31.01.2013 (новая редакция).

 
         4 Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года // Утв. распоряжением Правительства Российской Федерации от 17.11.2008 № 1662-р.

В.Н. Ю, Э.В. Т, Е.И. Д, Ю.А. Т

ления» 
ления» 1. Повышение качества государственного управления 
. Повышение качества государственного управления 

должно стать и результатом цифровизации государствендолжно стать и результатом цифровизации государственного управления, предусмотренной федеральным проектом 
ного управления, предусмотренной федеральным проектом 
«Цифровое государственное управление», реализуемым в на«Цифровое государственное управление», реализуемым в настоящее время в рамках национальной программы «Цифростоящее время в рамках национальной программы «Цифровая экономика».
вая экономика».

В XXI в. в России было предпринято немало попыток поВ XXI в. в России было предпринято немало попыток по
высить качество государственного управления в формате 
высить качество государственного управления в формате 
различных реформ —  административной, бюджетной, реразличных реформ —  административной, бюджетной, реформирования государственной службы, разграничения 
формирования государственной службы, разграничения 
полномочий между Российской Федерацией и субъектами 
полномочий между Российской Федерацией и субъектами 
Российской Федерации, комплекс мер по борьбе с коррупциРоссийской Федерации, комплекс мер по борьбе с коррупцией и др. В рамках реформ государственного управления был 
ей и др. В рамках реформ государственного управления был 
разработан, принят и, в той или иной мере, реализован церазработан, принят и, в той или иной мере, реализован целый ряд законодательных актов, которые закрепляют новые 
лый ряд законодательных актов, которые закрепляют новые 
инструменты, механизмы, процедуры и технологии государинструменты, механизмы, процедуры и технологии государственного управления или устанавливают необходимость 
ственного управления или устанавливают необходимость 
их разработки, принятия и внедрения, а также требования 
их разработки, принятия и внедрения, а также требования 
к ним.
к ним.

Тем не менее задача повышения качества государственноТем не менее задача повышения качества государственно
го управления по-прежнему остается одной из главных заго управления по-прежнему остается одной из главных задач, стоящих перед российским государством.
дач, стоящих перед российским государством.

На наш взгляд, одна из ключевых причин того, что качеНа наш взгляд, одна из ключевых причин того, что каче
ство государственного управления остается на недостаточство государственного управления остается на недостаточном уровне, в том, что проведенные и проводимые рефорном уровне, в том, что проведенные и проводимые реформы государственного (и шире —  публичного) управления 
мы государственного (и шире —  публичного) управления 
не были скоординированы и синхронизированы между соне были скоординированы и синхронизированы между собой, не связаны в единый пакет мер по совершенствованию 
бой, не связаны в единый пакет мер по совершенствованию 
государственного управления.
государственного управления.

Недостаточное (или в других оценках —  низкое) качество 
Недостаточное (или в других оценках —  низкое) качество 

государственного управления в значительной мере обусловгосударственного управления в значительной мере обусловлено нерешенностью целого ряда проблем, поставленных 
лено нерешенностью целого ряда проблем, поставленных 
перед реформами государственного управления в предшеперед реформами государственного управления в предшествующие годы или выявленных в ходе их реализации. При 
ствующие годы или выявленных в ходе их реализации. При 

 
         1 Государственная программа Российской Федерации «Экономическое 
развитие и инновационная экономика» // Утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 15.04.2014.