Местное самоуправление в решениях Конституционного Суда Российской Федерации

adgilobrivi TviTmmarTveloba 

ruseTis federaciis 

sakonstitucio sasamarTlos 

gadawyvetilebebSi

rekomendebulia ganaTlebisa da mecnierebis samecniero-kvleviTi 

institutis mier damxmare saxelmZRvanelos saxiT umaRles saswavlo 

dawesebulebaTa studentebisTvis, `iurispudenciis~ momzadebis 

mimarTulebiT (kvalifikacia (xarisxi) - `magistri~)

SemswavlelTaTvis.

rekomendebulia saerTaSoriso saswavlo-meToduri centris 

`profesionaluri saxelmZRvanelo~ mier damxmare saxelmZRvanelos 

saxiT umaRles saswavlo dawesebulebaTa studentebisTvis, 

`iurisprudenciis~ momzadebis mimarTulebiT (kvalifikacia (xarisxi) 

- `magistri~) SemswavlelTaTvis.

saerTaSoriso eleqtronuli biblioTekis

`ganaTleba. mecniereba. samecniero kadrebi~

wignebis eleqtronuli versiebi saitze

www.niion.org

samarTliani saqarTvelo

2020

avtorTa koleqtivi:

CixlaZe l.T., eriaSvili n.d., boldirevi o.i., babaevi i.g.

recenzentebi:

e.n. xazovi – iuridiul mecnierebaTa doqtori, ruseTis federaciis Sss v.i. 
kikotis sax. moskovis universitetis iuridiuli fakultetis sakonstitu
cio da municipaluri samarTlis kaTedris profesori.

a.m. osaveliuki, iuridiul mecnierebaTa doqtori.

o.e. kutafinis sax. moskovis saxelmwifo iuridiuli universitetis (msiu) 

sakonstitucio da municipaluri samarTlis kaTedris profesori.

gamomcemlobis mTavari redaqtori – n.d. eriaSvili iuridiul mecnierebaTa 

kandidati, ekonomikur mecnierebaTa doqtori, profesori, rf mTavrobis premi
is laureati mecnierebisa da teqnikis dargSi.

CixlaZe levan Teimurazis Ze, eriaSvili nodar darCos Ze, boldirevi oleg 
iuris Ze, babaevi iulia grigoris as.

adgilobrivi TviTmmarTveloba ruseTis federaciis sakonstitucio sasa
marTlos gadawyvetilebebSi: damxmare saxelmZRvanelo magistrebisTvis, `iurispudenciis~ momzadebis mimarTulebiT SemswavlelTaTvis /l.T. CixlaZe, n.d. 
eriaSvili, o.i. boldirevi, i.g. babaeva. –
me-2 gamoc., gadamuSavebuli da 

Sevsebuli. – Tb. samarTliani saqarTvelo, 2020, gv. 122 (seria `Magister~). 

winamdebare gamocema warmoadgens 2018 w. gamocemuli damxmare 

saxelmZRvanelos gadamuSavebul da Sevsebul versias. uaxlesi kanonmdeblobisa da sasamarTlo praqtikis bazaze ganxilulia ruseTis 
federaciaSi adgilobrivi TviTmmarTvelobis aqtualuri problemebi, 
romlebic, maT Soris, Seexeba adgilobrivi TviTmmarTvelobis municipaluri samsaxuris teritoriul da ekonomikur safuZvlebs, adgilobrivi TviTmmarTvelobis garantiebs, maT asaxvas sakonstitucio sasamarTlos gadawyvetilebebSi. damoukidebeli Tavi eZRvneba saxelmwifo 
xelisuflebis federaluri organoebisa da ruseTis federaciis 
subieqtebis saxelmwifo xelisuflebis organoebis urTierTqmedebas 
adgilobrivi TviTmmarTvelobis sferoSi.

damxmare saxelmZRvanelo momzadebulia `ruseTis federaciis sa
konstitucio sasamarTlos gadawyvetilebebSi adgilobrivi TviTmmarTvelobis aqtualuri problemebi~ kursis programis Sesabamisad.

iuridiuli umaRlesi saswavleblebisa da fakultetebis studen
tebisTvis, `iurisprudenciis~ momzadebis mimarTulebiT SemswavlelTaTvis (kvalifikacia - `magistri~).

ISBN 978-9941-9663-3-0

© ЮНИТИ-ДАНА, 2018
© samarTliani saqarTvelo, 2020

Местное самоуправление

в решениях 

Конституционного Суда 
Российской Федерации

Рекомендовано Научно-исследовательским институтом 

образования и науки в качестве учебного пособия 

для студентов высших учебных заведений, обучающихся 

по направлению подготовки «Юриспруденция» 

(квалификация (степень) — «магистр»)

Рекомендовано Международным учебно-методическим центром

«Профессиональный учебник» в качестве учебного пособия 
для студентов высших учебных заведений, обучающихся 

по направлению подготовки «Юриспруденция» 

(квалификация (степень) — «магистр»)

Электронные версии книг

Издательства «ЮНИТИ-ДАНА» на сайте
Международной электронной библиотеки

«Образование. Наука. Научные кадры»

www.niion.org

Справедливая Грузия
 2020

УДК 342.565.2:[342.553:352.075](470+571)(094.58)
ББК 67.400.7(2Рос)к11+67.400.12(2Рос)ю11

М53

Коллектив авторов:

Л.Т. Чихладзе, Н.Д. Эриашвили, О.Ю. Болдырев, Ю.Г. Бабаева

Рецензенты:

доктор юридических наук, профессор Е.Н. Хазов

(профессор кафедры конституционного и муниципального права юридического факультета

Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя);

доктор юридических наук, профессор А.М. Осавелюк

(профессор кафедры конституционного и муниципального права 

Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА))

Главный редактор издательства  Н.Д. Эриашвили,

кандидат юридических наук, доктор экономических наук, профессор,

лауреат премии Правительства РФ в области науки и техники

М53         
Местное самоуправление в решениях Конституционного Суда 

Российской Федерации: учеб. пособие для студентов вузов, обучающихся по 
направлению 
подготовки 
«Юриспруденция» 
(квалификация 
(степень) 
—

«магистр») / Л.Т. Чихладзе, Н.Д. Эриашвили, О.Ю. Болдырев, Ю.Г. Бабаева. — 2-е
изд., перераб. и доп. — Тб.: Справедливая Грузия, 2020. 122 с.  (Серия «Magister»).

ISBN 978-9941-9663-3-0
Агентство CIP РГБ

Настоящее издание представляет собой переработанную и дополненную вер
сию учебного пособия, вышедшего в 2018 г. На базе новейшего законодательства 
и судебной практики рассматриваются актуальные проблемы местного самоуправления в Российской Федерации, касающиеся в том числе территориальных 
и экономических основ местного самоуправления, муниципальной службы, гарантий местного самоуправления, их отражения в решениях Конституционного Суда 
РФ. Самостоятельная глава посвящена взаимодействию федеральных органов 
государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ в сфере 
местного самоуправления.

Пособие подготовлено в соответствии с программой курса «Актуальные про
блемы местного самоуправления в решениях Конституционного Суда Российской 
Федерации». 

Для студентов юридических вузов и факультетов, обучающихся по направле
нию подготовки «Юриспруденция» (квалификация — «магистр»).

ББК 67.400.7(2Рос)к11+67.400.12(2Рос)ю11

ISBN 978-9941-9663-3-0

© ИЗДАТЕЛЬСТВО ЮНИТИ-ДАНА, 2018
© ИЗДАТЕЛЬСТВО Справедливая Грузия, 2020

Введение

Местное самоуправление является одной из фундаментальных демо
кратических основ конституционного строя Российской Федерации и, как 
следствие этого, выступает обязательным элементом современного демократического общества и государства. Тем самым местное самоуправление 
и демократия, по определению, тесно взаимосвязаны. По мнению судьи 
Конституционного Суда Российской Федерации Н.С. Бондаря, «понятие 
самоуправление близко, но не тождественно понятию демократии. Демократия как способ осуществления политической власти реализуется, в частности, через систему самоуправления, и демократичность политического 
режима во многом определяется широтой и глубиной внедрения в практику 
начал местного самоуправления. Поэтому конкретные институты самоуправления совпадают с институтами демократии».

Н.С. Бондарь отмечает: «Возрождение и развитие местного самоуправ
ления как особой, относительно самостоятельной системы демократической организации жизни российского общества явилось одним из важных 
направлений становления новой российской государственности»1.

Новые тенденции развития российской государственности были зало
жены в Конституции Российской Федерации, принятая всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. (далее - Конституция Российской Федерации 
1993 г.)2. На высшем конституционном уровне закреплен, признается и 
гарантируется демократический институт местного самоуправления.

Начинает развиваться система народовластия, базирующаяся на осу
ществлении народом своей функции как единственного источника власти 
непосредственно, а также через органы государственной власти и органы 
местного самоуправления. Эта важнейшая конституционная формула 
проходит через весь текст Конституции Российской Федерации и составляет фундаментальную основу демократического развития государства.

Приведем мнение председателя Комитета Совета Федерации по кон
ституционному законодательству и государственному строительству А.А. 
Клишаса: «Становление и развитие современной политической системы 
Российской Федерации, начатое с принятием Конституции 1993 г., предполагают создание и укрепление устойчивых демократических механизмов 
защиты конституционных прав и свобод граждан от посягательства со стороны государства или отдельных должностных лиц; субъектов федерации от посягательств на их статус и полномочия со стороны общегосударствен
1 Бондарь Н.С. Местное самоуправление и конституционное правосудие: конституционализация муниципальной демократии в России. М.: Норма, 2008. С. 32—33.
2 Авакьян С. А. Конституционные основы местного самоуправления в Российской Федерации: итоги 15-летнего развития, современное состояние // Конституционный вестник. —
2008. — № 1 (19); Чихладзе Л.Т. Конституционные основы местного самоуправления в Российской Федерации // Вестник Университета МВД России. 2015. № 5.

ных властных институтов и федерации - от аналогичных действий неконституционного характера со стороны субъектов, входящих в ее состав»3.

На общегосударственном уровне важнейшую роль в защите конститу
ционных прав и свобод человека и гражданина, в том числе и в сфере местного самоуправления, призван играть Конституционный Суд Российской 
Федерации. В решениях Конституционного Суда не раз отмечалось важное 
значение местного самоуправления в деле развития демократии в стране. В 
этой связи для формирования профессионального мировоззрения юристагосударствоведа, и, в частности, муниципалиста, большую роль играет 
учебный курс, предполагающий изучение правоприменительной практики 
Конституционного Суда России в сфере местного самоуправления.

Н.С. Бондарь отмечает что «роль Конституции для местного само
управления и муниципальной демократии не ограничивается тем, что, являясь Основным законом, она содержит нормы соответствующего отраслевого, в том числе муниципально-правового, содержания. Не менее важным является то обстоятельство, что Конституция представляет собой 
своеобразное мерило, критерий оценки всей системы норм и институтов 
муниципального права на предмет их соответствия высшим ценностям, 
получающим конституционное признание»4.

Актуальные проблемы местного самоуправления через призму реше
ний Конституционного Суда Российской Федерации анализировались в 
научной литературе, в том числе, в работах Н.С. Бондаря, Е.С. Шугриной, 
Н.Л. Пешина и других авторов5.

Изучение правовых позиций Конституционного Суда Российской Федера
ции направлено на понимание сложных проблем местного самоуправления, 
которые возникают при реализации положений Конституции Российской Федерации 1993 г. а также Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ 
«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской 
Федерации» (далее - Федеральный закон о местном самоуправлении 2003 г.).

Показательно мнение Е.С. Шугриной: «Фактически именно Конститу
ционным Судом РФ сформировано понятие местного самоуправления, 
объема его прав и гарантий в конституционном смысле. Именно такое значение решений Конституционного Суда в этой сфере заставляет очень 
внимательно относиться к каждому из них, потому что они могут повлечь 

3 Клишас А.А. Конституционный контроль и конституционное правосудие зарубежных 
стран: Сравнительно-правовое исследование / под общ. ред. профессора В.В. Еремяна. М.: 
Международные отношения, 2015.
4 Бондарь Н.С. Конституционная модернизация российской государственности: в свете практики 
конституционного правосудия. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2014. С. 108—109.
5 См., например: Бондарь Н.С. Местное самоуправление и конституционное правосудие: конституционализация муниципальной демократии в России; Шугрина Е.С. Муниципальное право. М.: Норма: ИНФРА-М, 2012; Нарутто С.В., Несмеянова С.Э., Шугрина Е.С. Конституционный судебный процесс: учебник для магистрантов, аспирантов, преподавателей. М.: Норма: ИНФРА-М, 2015; Пешин Н.Л. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели. М.: Статус, 2007.

абсолютно конкретные, прикладные последствия для местного самоуправления в целом... Анализ решений Конституционного Суда РФ за последние 
10 лет показывает, что если раньше большая часть вопросов, связанных с 
местным самоуправлением, рассматривалась в порядке абстрактного нормоконтроля, то сейчас наблюдается значительно большее количество обращений именно в порядке конкретного нормоконтроля»6.

Таким образом, отмечается существенная роль Конституционного Суда не 

только в защите местного самоуправления, но и в формировании местного 
самоуправления. Стоит также отметить в некоторой степени аналогичную роль 
конституционных судов республик и уставных судов других субъектов Российской Федерации, хотя в различных субъектах эта роль может быть разной.
В то же время, в соответствии с Законом о поправке к Конституции Российской Федерации от 14 марта 2020 № 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти» одобренными в ходе общероссийского голосования 1 
июля 2020 г. (далее – Закон о поправке к Конституции Российской Федерации 2020 г.), конституционные / уставные суды субъектов Российской Федерации упразднены.

По мнению ряда авторов, решению значительного числа проблем, связан
ных с обеспечением реализации и защиты конституционного права на осуществление местного самоуправления от нарушений нормативными правовыми актами органов государственной власти, призвана способствовать конституционная юстиция7.

Однако стоит отметить, что подавляющее большинство правовых по
зиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенные в 
данном учебном пособии, базируются на нормах Конституции Российской Федерации 1993 г. до внесения поправок, предусмотренных Законом 
о поправке к Конституции Российской Федерации 2020 г., которые существенно изменяют как всю организацию системы публичной власти в 
Российской Федерации в целом, так и конституционную основу местного 
самоуправления в частности. 

В Заключении Конституционного Суда Российской Федерации от 16

марта 2020 № 1-З «О соответствии положениям глав 1, 2 и 9 Конституции 
Российской Федерации не вступивших в силу положений Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации «О 
совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и 
функционирования публичной власти», а также о соответствии Конституции Российской Федерации порядка вступления в силу статьи 1 данного Закона в связи с запросом Президента Российской Федерации» (далее –
Заключение Конституционного Суда Российской Федерации от 16 марта 
№ 1-З) Конституционный Суд пришел к выводу как о соответствии Конституции Российской Федерации 1993 г. порядка вступления в силу ст. 1 

6 Шугрина Е.С. Судебная защита местного самоуправления. М., 2012. С. 41—42.
7 Муниципальное право зарубежных стран. Теория и современная практика: учебник / под 
ред. В.В. Еремяна. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2017. С. 570.

Закона о поправке к Конституции Российской Федерации 
2020 г. (а 

именно в ст. 1 сформулированы содержательные поправки к Конституции), так и о соответствии положениям глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации 1993 г. 

Соответственно конституционные основы российской модели мест
ного самоуправления подвергнутся значительным изменениям. Пока 
можно только прогнозировать, как это скажется на изменении правовых 
позиций Конституционного Суда Российской Федерации (статус и компетенция которого, как будет ниже отмечено, также подвергаются изменениям) по  вопросам, рассматриваемым в данном учебном пособии. 

глава 1

Местное самоуправление как предмет 

решений Конституционного Суда

В результате изучения данной главы обучающиеся должны

знать:

 основные понятия — конституционный контроль, правовая охрана кон
ституции, защита конституции, законность, конституционная законность, 
решения Конституционного Суда, исполнение решений Конституционного 
Суда, Мнение и Особое мнение судьи Конституционного суда;

уметь:

 ставить цель, формулировать задачи, связанные с изучением конституционного 

судебного контроля в сфере местного самоуправления;

 анализировать решения Конституционного Суда в сфере местного само
управления, в том числе, с учетом мнений и особых мнений, представленных судьями на конкретные решения Суда;

 выявлять особенности, характеризующие постановления и определения 

Конституционного Суда, в том числе, с учетом мнений и особых мнений, 
представленных судьями;

 выявлять проблемы правового регулирования местного самоуправления;

владеть:

 юридической терминологией в сфере местного самоуправления;
 навыками разрешения правовых коллизии;
 навыками применения решений Конституционного Суда в конкретных си
туациях.

Ключевые слова: Конституционный Суд; конституционный контроль; 

верховенство Конституции; конституционная законность; местное самоуправление; решения Конституционного суда, Мнение и Особое мнение судьи 
Конституционного суда.

1.1. Конституционный судебный контроль 

в сфере местного самоуправления

Конституционный Суд Российской Федерации, в соответствии с Кон
ституций Российской Федерации 1993 г. и Федеральным конституционным законом от 21 июля 1994 № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» (далее – Федеральный конституционный закон о
Конституционном Суде Российской Федерации 1994 г.) 
осуществляет 

свои полномочия посредством особой процедуры «конституционного 
судопроизводства» (ч.2 ст. 118 Конституции Российской Федерации 1993 
г., ст. 1 Федерального конституционного закона о Конституционном Суде 

Российской Федерации 1993 г. ) в целях защиты основ конституционного 
строя, основных прав и свобод человека и гражданина, обеспечения верховенства и прямого действия Конституции на всей территории Российской Федерации (ст.3 Федерального конституционного закона о Конституционном Суде Российской Федерации 1994 г.), а также предупреждения существования в правовой системе неконституционных актов и др.8

Конституционный Суд призван осуществлять контроль за тем, чтобы положения нормативно-правовых актов, а также договоров между органами 
государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, договоров между органами государственной власти субъектов Российской Федерации, международных договоров Российской Федерации не вступали в противоречие с конституционно-правовыми нормами. 

Стоит отметить, что по общему правилу Конституционный Суд Рос
сийской Федерации осуществляет последующий конституционный контроль, в отношении же международных договоров он осуществляет предварительный контроль – до момента их вступления в силу. Правда, с 2015 
года Конституционный Суд Российской Федерации наделен полномочием разрешать вопрос о возможности исполнения решения межгосударственного органа по защите прав и свобод человека, а после вступления в 
силу положений ст.1 Закона о поправке к Конституции Российской Федерации 2020 г. он также уполномочен разрешать вопрос о возможности 
исполнения решений межгосударственных органов, принятых на основании положений международных договоров Российской Федерации в их 
истолковании, противоречащем Конституции Российской Федерации, а 
также о возможности исполнения решения иностранного или международного (межгосударственного) суда, иностранного или международного 
третейского суда (арбитража), налагающего обязанности на Российскую 
Федерацию, в случае если это решение противоречит основам публичного правопорядка Российской Федерации). 

Таким образом, Конституционный Суд Российской Федерации вы
ступает органом государственной власти, обеспечивающим верховенство 
и прямое действие Конституции. Вот как характеризует статус Конституционного Суда судья Конституционного суда России в отставке Б.С. Эбзеев: «Конституционный Суд является высшим органом государственной 
власти Российской Федерации, который действует наряду с органами законодательной и исполнительной власти, и в силу того, что вправе нуллифицировать принимаемые ими нормативно-правовые акты, в некоторых отношениях стоит выше их. ... Конституционный Суд является конституционным органом государственной власти и в данном качестве сто
8 Эбзеев Б.С. Введение в Конституцию России: монография. М.: Норма: ИНФРА-М, 2013. С. 499.