Институт сити-менеджмента в современной России : административная и общественная состоятельность : на примере муниципальных образований Южного федерального округа

МИНИСТЕРСТВО НАУКИ И ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Федеральное государственное автономное образовательное учреждение высшего образования «ЮЖНЫЙ ФЕДЕРАЛЬНЫЙ УНИВЕРСИТЕТ»


А. В. ДЯТЛОВ, В. В. КОВАЛЕВ, А. В. СЕРИКОВ

ИНСТИТУТ СИТИ-МЕНЕДЖМЕНТА В СОВРЕМЕННОЙ
РОССИИ: АДМИНИСТРАТИВНАЯ И ОБЩЕСТВЕННАЯ
СОСТОЯТЕЛЬНОСТЬ
(НА ПРИМЕРЕ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ
ЮЖНОГО ФЕДЕРАЛЬНОГО ОКРУГА)

Монография






Ростов-на-Дону - Таганрог
Издательство Южного федерального университета 2020

УДК [316.354:351/354]:005.35(470+571)(035.3)
ББК 60.561.1+65.290-2(2)я7
     Д99

Печатается по решению кафедры экономической социологии и регионального управления Института социологии и регионоведения Южного федерального университета (протокол № 7 от 13 января 2020 г.)



Рецензенты:
доктор философских наук, профессор Южно-Российского государственного политехнического университета (НПИ) имени М. И. Платова К. В. Воденко
доктор социологических наук, профессор кафедры регионалистики и евразийских исследований Института социологии и регионоведения Южного федерального университета А. В. Попов
доктор социологических наук, профессор кафедры образования и педагогических наук Академии психологии и педагогики Южного федерального университета М. А. Васьков


       Дятлов, А. В.
Д99 Институт сити-менеджмента в современной России: административная и общественная состоятельность (на примере муниципальных образований Южного федерального округа) : монография / А. В. Дятлов, В. В. Ковалев, А. В. Сериков ; Южный федеральный университет. - Ростов-на-Дону ; Таганрог : Издательство Южного федерального университета, 2020. - 205 с.
           ISBN 978-5-9275-3473-9

           В монографии осуществляется анализ основных проблем, вызванных особенностями реформирования системы муниципального управления в Российской Федерации. Замена избираемых на муниципальных выборах мэров назначаемыми по результатам конкурса сити-менеджерами вызвала крайне неоднозначную оценку в науке и экспертном сообществе. Сомнениям подвергаются демократичность подобной процедуры, ее эффективность, осуждается закрытость от сферы публичной политики, а также возможные из-за этого коррупционные практики. Авторы монографии предлагают взглянуть на поднятые проблемы с позиции административной и общественной состоятельности института сити-менеджмента, под которой понимается его способность достичь поставленных перед ним целей по повышению качества жизни населения муниципальных образований.

                                    УДК [316.354:351/354]:005.35(470+571)(035.3)
                                    ББК 60.561.1+65.290-2(2)я7
                 © Южный федеральный университет, 2020
                 © Дятлов А. В., Ковалев В. В., Сериков А. В., 2020
                                             © Оформление. Макет. Издательство Южного федерального университета, 2020

ISBN 978-5-9275-3473-9

ОГЛАВЛЕНИЕ


Введение .......................................... 5

Глава 1. Методологические основы изучения административной и общественной состоятельности института сити-менеджмента ........................ 9
   1.1. Институт сити-менеджмента в современных дискурсивных практиках в зарубежной
   и российской науке...............................9
   1.2. Методологический конструкт изучения общественной и административной состоятельности института сити-менеджмента .................... 42
Глава 2. Историко-культурные и социальноэкономические предпосылки института сити-менеджмента: зарубежный и отечественный опыт ..... 58
   2.1. Исторические предпосылки, содержание
   и опыт реализации сити-менеджмента в зарубежных странах .......................... 58
   2.2. Соответствие института сити-менеджмента административно-политическим и социокультурным
   традициям России............................... 77
     2.2.1. Социокультурные основания для модели сити-менеджмента в системе российского муниципального управления ................... 77
     2.2.2. Политико-административные основания для модели сити-менеджмента в системе
     российского муниципального управления ........ 87
Глава 3. Административная состоятельность института сити-менеджмента ....................... 94
   3.1. Институт сити-менеджмента в оценках экспертного сообщества Ростовской области и Республики Адыгея: потенциал, достигнутые результаты, барьеры
   реализации..................................... 94

3

   3.2. Институт сити-менеджмента в оценках экспертного сообщества Республики Крым: ожидания
   экспертов ..................................... 120
Глава 4. Общественная состоятельность института сити-менеджмента ................................ 137
   4.1. Институт сити-менеджмента в оценках
   населения Республики Крым: социальные ожидания населения ........................... 137
   4.2. Институт сити-менеджмента в оценках населения Ростовской области и Республики Адыгея.........153
Заключение ...................................... 177
Литература ...................................... 179
Приложения ...................................... 187

            ВВЕДЕНИЕ



   В известном смысле тема нашего исследования может быть квалифицирована как некий частный вопрос формирования модели муниципальной власти в Российской Федерации. Действительно, после ликвидации в 1991 г. советской организации власти на местах современная российская власть находится в перманентном поиске более оптимальных принципов и структурных взаимодействий в системе местного самоуправления. Отражением этих поисков выступает состояние законодательства о местном самоуправлении, подвергающееся либо глобальным, либо частным перестройкам, происходящим практически ежегодно. Безусловно, это свидетельствует о намерении правящих властных элит решать одновременно ряд проблем, которые, вполне возможно, требуют последовательной постановки и поэтапного решения, поскольку некоторые из них имеют взаимоисключающие парадигмальные основания. К числу таких проблем можно отнести демократизацию управленческого процесса (требование, своими корнями уходящее еще в конец 80-х гг. XX в.), достижение эффективности управления (прежде всего, с точки зрения повышения показателей социально-экономического развития территорий), создание условий для социальной стабильности (под этим синкретичным термином понимается устойчивость основных социальных институтов, достигших определенной ступени, на которой власть способна обеспечивать благоприятные и общественно приемлемые условия для жизнедеятельности основных групп населения).
   История перманентных преобразований показала, что попытка комплексно подойти к решению перечисленных проблемных задач на данном этапе оказывается несостоятельной. Она сталкивается как с трудностями объективного характера, так и с субъективным непониманием со стороны территориальных сообществ ценности и смысловой наполняемости предлагаемых реформ. Так, продекларированные ценности свободы муниципального самоуправления, закрепленные в Конституции России 1993 г., стали во многом чуждыми российскому населению. Муниципальные выборы в органы власти не пользовались особой

5

Веедеше

популярностью, а низовые формы местной демократии (сходы граждан, правотворческая инициатива, публичные слушания, конференции, ТОСы и т. д.) до сих пор не вызывают ожидаемой инициативы, на которую рассчитывали разработчики Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - ФЗ № 131). В итоге концепция муниципальной власти как важнейшего структурного звена в системе горизонтальных связей гражданского общества, которое должно было строиться и структурироваться на началах личной инициативы граждан, в практике реального исполнения потерпела фиаско.
   Следствием такого развития событий стал очередной виток реформ местного самоуправления. Его целевые приоритеты начали смещаться от ожиданий социального развития территорий за счет активизации по каналам горизонтальных связей личных инициатив всех заинтересованных слоев местного населения (избирателей, бизнес-сообществ, политических активистов, политических партий, местных деятелей культуры) к использованию ресурсов властной вертикали, выстроенной к концу нулевых годов на уровнях федеральной и региональной властей и готовой политически и структурно поглотить собой муниципальный уровень.
   В итоге проблемы демократизации местного самоуправления отошли на второй план, а в качестве приоритетных задач было определено достижение стабильности и эффективности в деятельности муниципальной власти. Важнейшим звеном нового этапа реформы местной власти становится изменение процедуры вступления в должность руководителя местного самоуправления. Законодатель 23 июня 2014 г. в ФЗ № 131 включил поправку, допускающую возможность избрания главы муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса (п. 1 ч. 2 ст. 36). В научном сообществе данная поправка по аналогии с практикой, действующей на территории США и некоторых других западных стран, получила название «сити-менеджмент».
   Считается, что новый порядок позволит решить проблему чрезмерной политизации управления территориями, их социаль-6

Веедеше

но-экономической неэффективности, связанной с отсутствием необходимого профессионализма у «народных избранников». Сити-менеджер, по замыслу авторов новой модели муниципального управления, - это профессионал, не имеющий политической ангажированности. Цель, которая перед ним ставится, - повысить показатели социально-экономического развития территорий.
   Процедура конкурсного отбора на должность руководителя муниципального образования по законодательству Российской Федерации имеет альтернативный характер. Вместо нее в муниципальных образованиях может быть применен механизм прямых муниципальных выборов или избрания депутатским корпусом. Однако одно дело законодательные альтернативы, и совсем другое - желаемая политическая практика. Для современной реальности нашей страны второе более приоритетно. Должность городского управляющего стала вводиться в российскую муниципальную систему управления с 2005 г. Сейчас она существует уже повсеместно, вытеснив практически везде другие возможные варианты. Является ли подобное следствием ее управленческой эффективности или это результат политического лоббирования со стороны федеральной власти? Первое не обязательно противоречит второму, как постулируется в некоторых публикациях, но любой ответ, поскольку федеральная политическая элита на данном этапе сделала свой категоричный выбор в пользу модели сити-менеджмента, предполагает необходимость объективной, свободной от политических пристрастий оценки состоятельности последней.
   В настоящее время недостатки и преимущества сити-менеджмента, его социокультурная и социально-политическая обусловленность российским традициям активно обсуждаются научным сообществом. Не остались в стороне от этого процесса и сотрудники Института социологии и регионоведения Южного федерального университета. В 2018 г. коллектив из восьми преподавателей под руководством профессора Александра Викторовича Дятлова выиграл заявку, поданную в Российский фонд фундаментальных исследований. Тема исследования - «Институт сити-менеджмента в современной России: административная и общественная со

7

Веедеше

стоятельность (на примере муниципальных образований Южного федерального округа)».
   Проект направлен на изучение проблемы качества деятельности существующих в муниципалитетах властных структур, возможностей и пределов институциональных заимствований западных практик управления в системе местного самоуправления, последовательности и состоятельности административных реформ.
   Проект разбит на три года. Его задачи:
   -    экспертная оценка успешности функционирования сложившейся модели сити-менеджмента (2018 г.);
   -    оценка сложившейся модели сити-менеджмента получателями услуг (опросы населения) (2019 г.);
   -    на основе проведенного анализа, а также с помощью имплементации зарубежного опыта построение более успешной и подходящей для Российской Федерации модели сити-менеджмента (2020 г.).
   К настоящему времени мы готовы представить результаты первых двух лет исследования проблемы. Плоды деятельности коллектива по решению первых двух задач легли в основу данной монографии.

ГЛАВА 1. МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ИЗУЧЕНИЯ АДМИНИСТРАТИВНОЙ И ОБЩЕСТВЕННОЙ СОСТОЯТЕЛЬНОСТИ ИНСТИТУТА СИТИ-МЕНЕДЖМЕНТА





1.1. Институт сити-менеджмента в современных дискурсивных практиках в зарубежной
и российской науке

   Важной особенностью сити-менеджмента является дискуссионный и проблемный характер научного изучения его эффективности. Объясняется это тем, что научная традиция его изучения непосредственно связана с противостоянием инновационной и традиционной форм муниципального управления. Сити-менеджмент как инновационная форма имеет сторонников и противников, которые с начала ХХ в. ведут непрерывные дискуссии о множестве проблем, решаемых этой формой управления, а также порождаемых ею. Мы считаем, что для глубокого понимания научной традиции изучения сити-менеджмента необходимо в исторической перспективе проанализировать те вопросы, которые оказались поставленными данной управленческой моделью в социальных практиках ее функционирования, и изучить их со стороны предметного поля отраслей научного знания, уделяющих им наибольшее внимание.
   Одними из самых часто встречающихся тем, посвященных сити-менеджменту, являются его демократичность, экономическая эффективность, критерии его применимости в конкретных регионах, а также его управленческий потенциал и идеологическое влияние на социальную реальность городов. Стоит отметить, что вышеописанные проблемы являются актуальными и по сей день, так как даже через 100 лет присутствия сити-менеджмента в дискурсе социальных наук не было разработано универсально применимой методологии оценки его эффективности. В связи с этим мы считаем, что для придания научной обоснованности общественной состоятельности как методике оценки эффективности



9

Гёава 1

сити-менеджмента нам необходимо прибегнуть к ретроспективному анализу сити-менеджмента и отобразить самые основные направления его изучения и выводы, сделанные научным сообществом.
   Начнем рассмотрение научной традиции изучения сити-менеджмента с анализа работ американских исследователей 19151950 гг. Этот период был выбран нами для первичного изучения, так как именно в его рамках появилась советно-управленческая система (американское название сити-менеджмента), которая начала распространяться по муниципальным образованиям США, и именно в эти годы были сформированы основные проблемные точки инновационных моделей муниципального управления, рассматриваемые научным сообществом¹.
   Первые научные работы о сити-менеджменте посвящены обоснованию основных социальных и экономических предпосылок появления советно-управленческой системы. Авторы одних из наиболее ранних работ A. Holden (1916) и J. Horgan (1920) считали, что сити-менеджмент, известный в западном научном дискурсе как советно-управленческая система, появился как ответ на проблемы и пороки традиционной формы муниципального управления, под которой понимается система «мэр — совет». Исследователи ссылались на то, что сити-менеджмент является продуктом прогрессивных тенденций в муниципальном управлении, характеризующихся необходимостью разделения муниципального управления и политики. C. J. Friedrich позднее в своих работах утверждал, что первопричиной появления сити-менеджмента является необходимость борьбы с так называемой системой добычи. Под ней понимается традиция мэров городов оказывать услуги различной степени законности своим политическим покровителям, а также представителям бизнеса, предлагающим помощь в продвижении мэра в избирательной гонке. Эта система, по мне

   ¹ Самойлова А. С. Институциональные условия реализации модели сити-менеджмента в городском управлении // Вестник Томского государственного университета. Философия. Социология. Политология. 2010. № 1.

10