Государственная служба в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы РФ: теория и практика развития

НАУЧНАЯ МЫСЛЬ
СЕРИЯ ОСНОВАНА В 2008 ГОДУ


А.В. Каляшин
ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА В УЧРЕЖДЕНИЯХ
И ОРГАНАХ УГОЛОВНОИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА РАЗВИТИЯ
Монография Второе издание


znanium.com

Москва РИОР ИНФРА-М

УДК 35 ББК 67.401
     К17

   ФЗ    Издание не подлежит маркировке  
№ 436-ФЗ в соответствии с п. 1 ч. 2 ст. 1

Монография подготовлена при правовой поддержке справочно-правовой системы «КонсультантПлюс»

          Рецензенты:
          Ушаков С.Н. — канд. юрид. наук, заведующий кафедрой конституционного и муниципального права Владимирского филиала РАНХиГС при Президенте РФ;
          Миронов А.Н. — д-р юрид. наук, доцент, подполковник внутренней службы, начальник кафедры управления и административно-правовых дисциплин юридического факультета ВЮИ ФСИН России

       Каляшин А.В.
К17      Государственная служба в учреждениях и органах уголовно-исполни       тельной системы Российской Федерации: теория и практика развития : монография / А.В. Каляшин. — 2-е изд. — М. : РИОР : ИНФРА-М, 2018. — 99 с. — (Научная мысль). — DOI: https://doi.org/10.12737/20194
          ISBN 978-5-369-01588-9 (РИОР)
          ISBN 978-5-16-012290-8 (ИНФРА-М, print)
          ISBN 978-5-16-105185-6 (ИНФРА-М, online)
          Рассматриваются произошедшие преобразования в сфере государственной службы в 2003—2013 гг., в том числе в государственной службе в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы Российской Федерации, связанные с проведенными административными преобразованиями 1991—1999 гг., административной реформой 2003—2010 гг., а также исследуются различные перспективные пути их развития. Освещаются основные значения службы в УИС (подинститут государственной службы, учебная дисциплина, элемент предмета исследования государственной службы). Уделяется внимание предполагаемому месту службы в УИС в системах государственной службы и российского права.
          Адресовано преподавателям, студентам, курсантам, слушателям, адъюнктам и аспирантам образовательных организаций, может быть рекомендовано слушателям факультетов профессиональной переподготовки и повышения квалификации, а также практическим работникам правоохранительных органов.
                                                          УДК 35 ББК 67.401




ISBN 978-5-369-01588-9 (РИОР)
ISBN 978-5-16-012290-8 (ИНФРА-М, print)
ISBN 978-5-16-105185-6 (ИНФРА-М, online)


© Каляшин А.В.

ВВЕДЕНИЕ

Современное состояние государственной службы в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы РФ (служба в УИС) относится к одному из нерешенных вопросов административно-правовой науки и неразрывно связано с осуществляемыми в Российской Федерации преобразованиями, в том числе административными переустройствами государственной службы как административного института, и повлекшими за собой обновление традиционных институтов административного права.
   Административные преобразования 1991-1999 гг., административная реформа 2003-2010 гг., реформирование и развитие системы государственной службы РФ 2003-2013 гг. привели к переосмыслению института государственной службы и постановке вопросов о необходимости введения новых ее субинститутов, от правильного решения которых зависит ее будущая система.
   В процессе преобразований в правоохранительной сфере предполагалось создать единую систему правоохранительной службы, включая и службу в УИС, аналогичную военной и государственной гражданской службе. К нереализованным законодательным проектам в области государственной службы можно отнести: кодекс государственной службы, федеральный закон о федеральной государственной службе, кодекс поведения государственных служащих, федеральный закон о правоохранительной службе и др.
   В то же время становление и развитие службы в УИС как вида федеральной государственной службы напрямую зависит от изменений, происходящих в системе государственной службы РФ, в частности государственной службы иных видов. Так, с 1 января 2016 года вступила в силу Федеральный закон от 13.07.2015 № 262-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части уточнения видов государственной службы и признании утратившей силу части 19 статьи 323 Федерального закона «О таможенном регулировании в Российской Федерации»¹. Статьей 2 Закона из перечня видов государственной службы исключена «правоохранительная служба» и определено, что система государственной службы включает в себя государственную гражданскую службу, военную службу и иные виды государственной службы, устанавливаемые федеральными законами.
   Отсутствие законодательной регламентации вопросов прохождения службы сотрудниками УИС, закрепления службы в ФСИН России, в ее учреждениях и органах как вида федеральной государственной службы предполагает внесение изменений и дополнений в законодательство, что требует серьезного научного обоснования.

    ¹ Собр. законодательства Рос. Федерации. 2015. № 29 (часть I), ст. 4388.

3

   Однако в настоящее время недостаточное количество и качество проводимых научных исследований по указанной проблематике не в полной мере позволяют реализовать комплексный подход к проведению реформы службы в УИС.

ГЛАВА 1
ПРЕОБРАЗОВАНИЯ В СФЕРЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ В УЧРЕЖДЕНИЯХ И ОРГАНАХ УГОЛОВНО-ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

§ 1. РЕФОРМИРОВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ
     СЛУЖБЫ В УЧРЕЖДЕНИЯХ И ОРГАНАХ УГОЛОВНО-ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Реформа уголовно-исполнительной системы РФ идет беспрерывно и представляет собой процесс реорганизации с целью обеспечения ее соответствия принципу верховенства закона и международной системе прав человека и затрагивает вопросы службы в УИС.
   Преобразования в УИС вызывают много дискуссионных вопросов со стороны не только ученых, специалистов, должностных лиц, но и граждан, по тем или иным причинам заинтересованных в данном процессе.
   Явный интерес к реформированию УИС проявляет мировое сообщество и общественность, которые добиваются реформирования системы исполнения уголовных наказаний в Российской Федерации путем введения мировых стандартов обращения с заключенными и осужденными.
   При этом проблема реформирования УИС не нова. «Периодом поиска путей реформирования тюремной системы России» называют современные исследователи 60-70-е гг. XIX в. В то время создавались многочисленные межведомственные комиссии, которые выявляли недостатки управления пенитенциарной системой. Тюремная реформа заключалась в создании централизованной системы управления пенитенциарными учреждениями, формировании нормативной базы, реконструкции и строительстве новых тюрем. Для осуществления руководства всей системой исполнения наказания в масштабах страны было выдвинуто предложение создать единый орган управления¹.
   Анализируя вопросы исторического развития УИС, А.И. Задорожный полагает, что переход УИС из ОВД в подчинение органов юстиции связан с ее последовательным реформированием, и называет пять этапов данной реформы:
   1) конец XIX в., после отмены крепостного права;
   2) 1917 г. — Временным правительством;
   3) 1918-1953 гг. — Правительством советской России;


   ¹ Курас С.Л. Проблемы реформирования уголовно-исполнительной системы на страницах дореволюционных и современных ведомственных изданий. URL: www.penpolit.ru/papers (дата обращения: 01.09.2015).

5

   4) 1954 г.;
   5) 1991 г.¹
   135 лет назад органом управления местами заключения в Российской империи было Главное тюремного управления (ГТУ), созданное 27 февраля (12 марта по новому стилю) 1879 г. ГТУ входило в состав МВД России Российской империи, однако впоследствии в 1895 г. было передано в структуру Министерства юстиции².
   В России УИС неоднократно передавалась из ведомства внутренних дел в ведение юстиции в 1895, 1934, 1953 гг. С 1895 по 1922 г. ГТУ находилось в ведение Министерства юстиции. 27.10.1934 вышло постановление ЦИК и СНК «О передаче исправительно-трудовых учреждений НКЮ союзных республик в ведение НКВД СССР». 10.03.1953 принято решение о передаче исправительно-трудовых учреждений из МВД в Минюст СССР и о широкомасштабной амнистии. (В январе 1954 г. они были возвращены назад.)
   Современный этап процесса реформирования УИС начался в июне 1990 г. принятием Концепции реформы уголовно-исполнительной системы, представлявшей собой в обобщенном виде концептуальные ориентиры первых реформаторских шагов, которые в дальнейшем в той или иной мере осуществлялись в первые годы становления Российской Федерации³.
   В толковом словаре понятие «концепция» (лат. conceptio) разъясняется как 1) генеральный замысел, определяющий стратегию действий при осуществлении реформ, проектов, планов, программ, и 2) система взглядов на процессы и явления в природе и в обществе⁴.
   Концепция реформы уголовно-исполнительной системы состояла из нескольких разделов, определяющих устройство самой системы и основные направления ее функционирования. Особое внимание уделялось вопросам правовой защищенности осужденных, социальной адаптации лиц, отбывших наказание, и кадровому обеспечению УИС.
   В Концепции указывалось на кризисное состояние действующей системы, подчеркивалась ее органическая принадлежность к подлежащим слому структурам командного администрирования и вытекающая отсюда ведомственная закрытость, репрессивная направленность, декларативность закрепленных законом гуманных принципов и целей наказания при их применении.

    ¹ Органы и учреждения юстиции РФ / Под общ. ред. Ю.И. Колесова. Ростов н/Д., 2002. С. 146-150.

    ² Славинский Н.В. Создание главного тюремного управления Министерства внутренних дел Российской империи // Общество и право. 2009. № 3. С. 242245.

    ³ Малинин В.Б., Смирнов Л.Б. Уголовно-исполнительное право: Учебник. М., 2010. § 5.

    ⁴ URL: http://www.aero.garant.ru (дата обращения: 02.09.2015).

6

   В Концепции отмечалось, что система исполнения уголовных наказаний не может рассматриваться как ограниченная рамками отдельного ведомства замкнутая структура.
   13 января 1996 г. Президент РФ одобрил Концепцию реорганизации уголовно-исполнительной системы МВД России до 2005 г.¹, в основу которой были заложены требования законодательства РФ и принятые международные минимальные стандартные правила обращения с заключенными, а также правила создания условий для обеспечения полной трудовой занятости трудоспособной части осужденных с целью адаптации освобожденных к условиям жизни на свободе в нормальной социальной среде.
   Концепция предусматривала реорганизацию практики работы с персоналом УИС и его социально-правовую защиту. В рамках этого направления предусматривалось проведение следующих мероприятий: установление высокого официального статуса и общественного престижа работника УИС; повышение уровня профессиональной правовой культуры сотрудников, роли руководителей подразделений, общих собраний, судов чести, советов наставников, ветеранов и других общественных формирований в воспитательной работе с личным составом.
   Россия, стремясь стать полноправным членом международного сообщества и реализуя мероприятия по гуманизации пенитенциарной системы, приведению российского пенитенциарного законодательства в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права, в 1996 г. присоединилась к Генеральному соглашению о привилегиях и иммунитетах Совета Европы (Париж, 02.09.1949) (Федеральный закон от 23.02.1996 № 20-ФЗ «О присоединении Российской Федерации к Генеральному соглашению о привилегиях и иммунитетах Совета Европы и Протоколам к нему»).
   Одним из обязательств, принятых на себя Россией при вступлении в Совет Европы, было обещание, как только станет возможным, передать управление пенитенциарными учреждениями и надзор за исполнением наказаний в компетенцию Минюста России (абзац 7х Заключения № 193 (1996) Парламентской ассамблеи Совета Европы «По заявке России на вступление в Совет Европы» (Страсбург, 25.01.1996).
   В 1997 г. началась поэтапная передача УИС МВД России в ведение Минюста России. Указом от 08.10.1997 № 1100 «О реформировании

    ¹ Концепция реорганизации уголовно-исполнительной системы МВД России (на период до 2005 г.). М.: Изд. ГУИН Минюста России, 1996; постановление Правительства РФ от 13.08.1996 № 970 «О Федеральной целевой программе содействия трудовой занятости осужденных к наказанию в виде лишения свободы на период до 2000 года»; Алешина А.П., Анисимков В.М., Желоков Н.В. и др. Уголовно-исполнительное право России: Учебник / Под ред. П.Е. Конеге-ра, М.С. Рыбака. Саратов: Ай Пи Эр Медиа, 2010.

7

уголовно-исполнительной системы Министерства внутренних дел Российской Федерации» Президент РФ в целях совершенствования системы исполнения уголовных наказаний РФ и в соответствии с рекомендациями Комитета министров Совета Европы о единых европейских пенитенциарных правилах, а также впредь до принятия соответствующих федеральных законов постановил осуществить поэтапное реформирование УИС МВД России, предусмотрев ее передачу в ведение Минюста России (п. 1) и обязав Правительство 1) в месячный срок создать правительственную комиссию по реформированию УИС МВД России (п. 2), которой до 01.12.1997 разработать предложения по решению правовых, организационных, финансовых и материальнотехнических вопросов, связанных с передачей УИС МВД России в ведение Минюста России, и представить их в Правительство РФ; 2) подготовить и до конца 1997 г. и внести в Государственную Думу Федерального Собрания РФ проекты соответствующих федеральных законов, разработать проекты иных нормативных правовых актов, вытекающих из настоящего Указа (п. 3).
   Во исполнение Указа Президента РФ постановлением Правительства РФ от 13.11.1997 № 1416 «О создании Правительственной комиссии по реформированию уголовно-исполнительной системы Министерства внутренних дел Российской Федерации» была создана данная Комиссия в составе 21 должностного лица, в том числе В.С. Черномырдина (председателя Комиссии); А.С. Куликова (заместителя председателя), С.В. Степашина (заместителя председателя).
   Перед Комиссией стояли следующие задачи:
   1)    представить до 01.12.1997 в Правительство РФ предложения по решению правовых, организационных, финансовых, материальнотехнических и кадровых вопросов, связанных с передачей УИС МВД России в ведение Минюста России, имея в виду завершить ее до 31.12.1998;
   2)    обеспечить разработку проектов соответствующих федеральных законов и иных нормативных правовых актов и представить их в Правительство РФ до 30.11.1997 (п. 2).
   Подобные комиссии были созданы и субъектах РФ. Например, распоряжением администрации Калининградской области от 24.04.1998 № 92-р «О реформировании и передаче в ведение Министерства юстиции Российской Федерации учреждений уголовно-исполнительной системы управления внутренних дел Калининградской области» для организации контроля и решения возможных спорных вопросов при администрации области была образована Комиссия по вопросам реформирования и передачи в ведение Минюста России учреждений УИС УВД Калининградской области и утвержден ее персональный состав.
   В приложение 1 к данному распоряжению был определен состав комиссии по вопросу реформирования и передачи в ведение Минюста России учреждений УИС УВД Калининградской области. В приложе

8

ние 2 утвержден Комплексный план мероприятий по реализации Указа Президента РФ от 08.10.1997 № 1100. Минюстом России совместно с МВД России были определены законы, внесение изменений и дополнений в которые позволяло обеспечить реализацию п. 1 и 4 данного Указа Президента РФ.
   В Государственную Думу Федерального Собрания РФ был внесен согласованный с МВД России, Минфином России, Минэкономики России, Минтрудом России, Мингосимуществом России, Минздравом России, Верховным Судом РФ и Минобороны России проект федерального закона «О внесении изменений и дополнений в законодательные акты Российской Федерации в связи с реформированием уголовно-исполнительной системы»¹. Законопроект имел целью создание необходимой правовой основы как для передачи УИС в ведение Минюста России, так и совершенствования в целом системы исполнения уголовных наказаний и дальнейшего реформирования УИС.
   27.07.1998 вступил в силу Федеральный закон от 21.07.1998 № 117-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в законодательные акты Российской Федерации в связи с реформированием уголовноисполнительной системы», который предусматривал внесение изменений и дополнений в 21 федеральный закон и закон РФ. Исходя из требований, установленных Указом Президента РФ от 08.10.1997 № 1100, Федеральный закон от 21.07.1998 № 117-ФЗ содержит следующие категории изменений и дополнений, вносимых в законы:
   1)    непосредственно обеспечивающие передачу УИС МВД России в ведение Минюста России и позволяющие в дальнейшем осуществлять управление этой системой;
   2)    предусматривающие льготы и социальные гарантии для сотрудников УИС и членов их семей, которыми они обладают по действующему законодательству как сотрудники ОВД, что позволяло сохранить существующую степень социальной защищенности сотрудников УИС после ее передачи в ведение Минюста России.
   Указом Президента РФ от 28.07.1998 № 904 «О передаче уголовноисполнительной системы Министерства внутренних дел Российской Федерации в ведение Министерства юстиции Российской Федерации» установлено:
   1)    передать до 01.09.1998 УИС МВД России с входящими в ее состав по состоянию на указанную дату центральным и территориальными органами, учреждениями, предприятиями, организациями и имуществом, используемым ею в своей деятельности, в ведение Минюста России (п. 1);

    ¹ Пояснительная записка к проекту федерального закона «О внесении изменений и дополнений в законодательные акты Российской Федерации в связи с реформированием уголовно-исполнительной системы». URL: http://base.garant.ru/ 3104127 (дата обращения: 02.09.2015).

9

   2)    считать УИС Минюста России правопреемником УИС МВД России (п. 2).
   В целях исполнения вышерассмотренных нормативных правовых актов был подготовлен приказ МВД России № 459, Минюста России № 90 от 30.07.1998 «О мерах по реализации нормативных правовых актов по реформированию уголовно-исполнительной системы».
   В соответствии с рекомендациями Комитета министров Совета Европы о единых европейских пенитенциарных правилах для совершенствования системы исполнения уголовных наказаний и реализации Федерального закона от 21.07.1998 № 117-ФЗ, а также во исполнение Указа Президента РФ от 28.07.1998 № 904 с 01.09.1998 УИС переведена в ведение Минюста России.
   Рассмотрим подробнее вопрос формирования федерального органа УИС.
   До 1998 г. УИС возглавлял созданный на основании Закона РФ от 21.07.1993 № 5473-I «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» центральный орган управления — ГУИН МВД России, являвшийся самостоятельным структурным подразделением центрального аппарата¹ и обеспечивавшим организацию исполнения законодательства РФ по вопросам УИС.
   С 1 сентября 1998 г. в ходе реформирования УИС МВД России была переведена в ведение Минюста России. Центральный орган УИС в соответствии с приказом Минюста России от 24.03.1999 № 56 «О мерах по реализации Федерального закона от 21 июля 1998 г. № 117-ФЗ и Указов Президента Российской Федерации от 8 октября 1997 г. № 1100 и от 28 июля 1998 г. № 904» получил статус самостоятельного структурного подразделения Минюста России — ГУИН Минюста России.
   В 2001 г. Правительством РФ была утверждена Федеральная целевая программа «Реформирование Уголовно-исполнительной системы на 2002-2006 годы», главными целями которой были: обеспечение эффективности исполнения уголовных наказаний, улучшение условий отбывания наказаний и содержания заключенных под стражей, приближение их к международным стандартам обращения с заключенными, повышение качества воспитательного процесса, создание условий для последующей социальной реабилитации лиц, освобождающихся из исправительных учреждений, а также совершенствование форм и методов производственно-хозяйственной деятельности УИС и привлечения осужденных к труду, реформирование производственного потенциала системы, а также повышение уровня социальной защищенности и профессиональной подготовки работников УИС.

   ¹ Структура центрального аппарата Министерства внутренних дел Российской Федерации: приложение к Указу Президента РФ от 21.01.1997 № 30 «О структуре и штатной численности центрального аппарата Министерства внутренних дел Российской Федерации» (утратил силу в связи с изданием Указа Президента РФ от 24.04.1998 № 433).

10