Кодификация отечественного жилищного права (20-90-е годы ХХ века)

Исследовательский центр частного права имени С.С. Алексеева
при Президенте Российской Федерации
КОДИФИКАЦИЯ ОТЕЧЕСТВЕННОГО
ЖИЛИЩНОГО ПРАВА
(20–90-е годы ХХ века)
Ответственный редактор
и автор вводного комментария
П.В. Крашенинников
ÌÎÑÊÂÀ 2020


УДК 349.444
ББК 67.404.212.47
К 57
Редакционный совет издания:
П.В. Крашенинников (председатель), Б.М. Гонгало,
Л.Ю. Михеева, Е.В.Бадулина 
Составители: 
П.В. Крашенинников, Е.В. Бадулина 
К 57
Кодификация отечественного жилищного права (20–90-е  годы 
ХХ века) / Отв. ред. и авт. вводн. коммент. П. В. Крашенинников ; сост. : 
П. В. Крашенинников, Е. В. Бадулина ; Исслед. центр частн. права 
им. С С. Алексеева при Президенте РФ. – Москва : Статут, 2020. – 368 с.
ISBN 978-5-8354-1612-7 (в пер.)
Предлагаемое издание содержит результаты кодификационных работ, проведенных в ХХ в. в нашей стране. Из вошедших в него только 
четыре документа – Основы жилищного законодательства Союза ССР 
и союзных республик, Жилищный кодекс РСФСР, Закон РФ «Об основах федеральной жилищной политики», Постановление ЦИК и СНК 
СССР от 17 октября 1937 г. «О сохранении жилищного фонда и улучшении жилищного хозяйства в городах» стали действующими нормативными актами. Другие, хотя и остались проектами, представляют немалый исторический интерес. Ведь такие документы – всегда подведение итогов 
социально-экономического, юридического и политического характера, 
отражение непростого процесса становления и выработки юридических 
норм. Вместе с тем кодификационные работы 20-х годов прошлого столетия мало известны даже специалистам и соответствующие документы 
публикуются за последние 80 лет впервые. Читателя также наверняка заинтересует первый вариант ЖК РФ, подготовленный в середине 90-х годов 

ХХ в., прежде всего с точки зрения сравнения его с ЖК, вступившим в силу 
1 марта 2005 г., и тем более с действующей редакцией последнего.
Издание содержит вводный комментарий. Тексты законодательных 
актов публикуются с выделением всех поправок, внесенных в период их 
действия.
Книга рассчитана как на исследователей в области права и истории, 
так и на более широкий круг читателей.
УДК 349.444 
ББК 67.404.212.47
ISBN 978-5-8354-1612-7
© Крашенинников П.В., вводн. коммент., 2020
© Крашенинников П.В., Бадулина Е.В., составление, 2020
© Редподготовка, оформление. Издательство «Статут», 2020

СОДЕРЖАНИЕ
Вводный комментарий (П.В. Крашенинников).................................................. 4
Раздел I
Постановление ЦИК СССР, СНК СССР от 4 января 1928 г. 
«О жилищной политике» (Извлечение).
........................................................... 16
Проект Жилищного кодекса РСФСР (проект НКВД, 1926 г.)...................... 50
Проект Жилищного кодекса РСФСР (проект Центрожилсоюза, 1930 г.).........54
Постановление ЦИК СССР № 122, СНК СССР № 1483 
от 17 октября 1937 г. «О сохранении жилищного фонда 
и улучшении жилищного хозяйства в городах».............................................133
Раздел II
Основы жилищного законодательства Союза ССР 
и союзных республик от 24 июня 1981 г..
.......................................................149
Постановление Верховного Совета СССР от 24 июня 1981 г. 
№ 5151-X «О введении в действие Основ жилищного 
законодательства Союза ССР и союзных республик».
..................................180
Указ Президиума Верховного Совета СССР от 7 декабря 1981 г. 
№ 6151-X «О порядке введения в действие Основ жилищного 
законодательства Союза ССР и союзных республик».
..................................181
Жилищный кодекс РСФСР от 24 июня 1983 г. .
............................................184
Постановление Верховного Совета РСФСР от 24 июня 1983 г. 
«О введении в действие Жилищного кодекса РСФСР»................................256
Указ Президиума Верховного Совета РСФСР от 20 декабря 1983 г. 
«О порядке введения в действие Жилищного кодекса РСФСР»..................257
Раздел III
Закон РФ от 24 декабря 1992 г. № 4218-I 
«Об основах федеральной жилищной политики».........................................259
Постановление Верховного Совета РФ от 24 декабря 1992 г. 
№ 4219-I «О введении в действие Закона Российской Федерации 
«Об основах федеральной жилищной политики»»........................................298
Проект Жилищного кодекса Российской Федерации (1994 г.)....................301
3

П.В. Крашенинников
Вводный комментарий
Вводный комментарий
Жилищное право, жилищное законодательство, как, впрочем, и семейное, и земельное, и ряд других теперь привычных для нашей страны 
комплексных отраслей, является последствием, если хотите, порождением революции (переворота) 1917 г. До начала XX в. отечественное 
законодательство не содержало специальных систематизированных 
положений даже о договоре найма жилого помещения. На отношения, 
связанные с наймом жилья, в полной мере распространялись нормы, 
регулирующие наем имущества
1.
Постепенное выделение из данного обязательства найма жилого помещения началось после 1917 г. с изменением жилищной политики государства: первоначально стихийно, а затем под «пролетарским руководством» оно регламентировало процесс перераспределения жилищного 
фонда от «богатых» слоев населения к «бедным»
2, право собственности 
на жилье повсеместно заменялось жилищным наймом. Обобществление 
основной части частновладельческого жилищного фонда было произведено Декретом Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета (далее – ВЦИК) от 20 августа 1918 г. «Об отмене права частной собственности на недвижимость в городах»
3. Как с гордостью указывалось 
в Программе, принятой в 1919 г. VIII съездом РКП(б), «Советская власть 
экспроприировала полностью все дома капиталистических домовладельцев и передала их городским Советам; произвела массовое вселение рабочих из окраины в буржуазные дома; передала лучшие из них рабочим 
организациям, приняв содержание этих зданий на счет государства...»
4. 
При такой политике очень быстро основная часть жилищного фонда стала государственной, государство сдавало ее гражданам по договору найма. Фрагментарное нормативное регулирование соответственно 
все больше стало выделять указанный договор, расширяя его социальные функции и, следовательно, перемещая по существу договор имущественного найма по поводу одного объекта – жилья на «границу» 
частного и публичного права, замещая гражданско-правовые начала 
1  См. гл. 2 разд. 3 книги четвертой Свода законов гражданских (Гражданские законы) (Свод законов Российской империи. Т. X. Ч. 1. СПб., 1884. С. 534–550).
2  Собрание узаконений (далее – СУ) РСФСР. 1917. № 1. Ст. 13, 14.
3  СУ РСФСР. 1918. № 62. Ст. 679. См. также: Аскназий С.И., Брауде И.Л., Пергамент А.И. Жилищное право. М.: Госюриздат, 1956. С. 19.
4  КПСС в резолюциях и решениях съездов, конференций и пленумов ЦК. Ч. 1. М.: 
Госполитиздат, 1953. С. 427– 428.
4

Вводный комментарий
административными. Государство все больше и больше вмешивалось 
в жилищные отношения.
Нового строительства практически не велось. В условиях быстрого 
роста городского населения за счет крестьян страна испытывала острый жилищный кризис. Стало очевидно, что бесконечно заниматься 
переделом жилищного фонда царской России нельзя.
В рамках НЭПа постановлением Народного комиссариата внутренних 
дел (далее – НКВД) от 8 августа 1921 г. была объявлена и новая жилищная политика, которая «требует... предоставления коллективам жильцов, 
арендаторам и домовладельцам определенной самостоятельности в эксплуатации помещений... освобождения населения от излишних стеснений и регламентаций в занятии жилищ»
1. Такая политика была диаметрально противоположна той генеральной линии, которая претворялась 
в жизнь советской властью с первых дней ее существования.
Главный признак новой жилищной политики заключался в том, 
что в жилищное хозяйство возвращались частная инициатива, личные денежные средства и  частная собственность. Был дан старт 
процессу возвращения отобранного частного жилища его бывшим 
владельцам (а также проживающим в домовладениях коллективам 
жильцов) – демуниципализации
2.
В августе 1921 г. был издан так называемый Декрет о демуниципализации небольших жилых зданий
3. Декрет предписывал: «Обязать 
коммунальные отделы в двухмесячный срок пересмотреть списки муниципализированных домов и представить в Народный комиссариат 
внутренних дел утвержденные списки тех домов, которые… могут быть 
переданы… коллективам и отдельным лицам…» Кроме того, коммунальным отделам НКВД было дано поручение выделить категорию 
ненужных местным исполкомам строений и передать их обратно владельцам или коллективам жильцов
4. «Дома… могут быть возвращены 
бывшим владельцам лишь при условии производства в годичный срок 
полного ремонта дома»
5.
1  О порядке отвода и сдачи жилых помещений: Инструкция НКВД от 14 ноября 1921 г. 
№ 478 // Жилищное законодательство. Вып. 3. М.: Юрид. изд-во НКЮ РСФСР, 1927. С. 3.
2  Меерович М.Г. Квадратные метры, определяющие сознание. Государственная жилищная политика в СССР. 1921–1941 гг. Stuttgart, 2005. С. 20.
3  Декрет СНК РСФСР от 8 августа 1921 г. «О пересмотре коммунальными отделами 
списков муниципализированных домов» // СУ РСФСР. 1921. № 60. Ст. 409.
4  См.: Меерович М.Г. Указ. соч. С. 25.
5  Систематическое собрание законов РСФСР, действующих на 1-е января 1928 г. 
(7 ноября 1917 г. – 31 декабря 1927 г.): В 3 т. / Под общ. ред. и с предисл. Я.Н. Бранденбургского. Т. 2. М.: Юрид. изд-во НКЮ РСФСР, 1929. С. 862 (Постановление СНК 
РСФСР от 28 декабря 1921 г. «Об условиях демуниципализации домов»).
5

П.В. Крашенинников
Демуниципализации подлежали строения, не занятые государственными и коммунальными учреждениями, общежитиями рабочих 
или коллективами жильцов, небольшие – размером в одну-две квартиры с общей площадью до 25 кв. саженей (113,75 кв. м) в провинции 
и чуть больше – до пяти квартир в Москве и Ленинграде
1 (за исключением барских особняков)
2.
Жилье по большей части было возвращено прежним либо передано 
новым владельцам. Был введен категорический запрет на административное перераспределение и уплотнение, ограничено действие института государственного обеспечения жильем
3.
Кстати, власть, передавая дома, доведенные ею до аварийного состояния, лицам, готовым взять на себя заботу о них, делает это не без 
собственной выгоды – при возврате домов 10% полезной площади поступает в распоряжение жилищных органов
4.
14 августа 1922 г. был принят Декрет ВЦИК и Совета Народных 
Комиссаров РСФСР (далее – СНК РСФСР) «О праве застройки», в котором устанавливалась возможность заключения договоров о предоставлении городских участков под застройку, в том числе жилищную. 
Впоследствии текст этого Декрета практически целиком, с некоторыми изменениями, был включен в раздел «Вещное право» Гражданского кодекса РСФСР 1922 г. (ст. 71–84). В 1924 г. 72% вновь построенного жилья было возведено частным путем
5.
Другим аспектом жилищных отношений, которые регулировал Гражданский кодекс РСФСР, был договор найма жилого помещения.
В ГК РСФСР 1922 г. нормы о договоре найма жилого помещения 
все еще были расположены в главе «Имущественный наем». В соответствии со ст. 152 по договору имущественного найма одна сторона 
(наймодатель) обязывалась предоставить другой (нанимателю) имущество за определенное вознаграждение для временного пользования. При этом в ст. 156 специально выделялась специфика имущественного найма, если объектом договора выступали жилые помещения, 
а субъектами – определенные категории граждан: «В тех случаях, когда нанимателями являются... наемные рабочие и служащие, учащиеся 
государственных учебных заведений, состоящие на иждивении красноармейцев члены их семейств, инвалиды труда и войны, договор най1  Систематическое собрание законов РСФСР. С. 861.
2  См.: Меерович М.Г. Указ. соч. С. 26.
3  См.: Черных А.И. Жилищный передел. Политика 20-х годов в сфере жилья // Социологические исследования. 1995. № 10. С. 74.
4  См.: Меерович М.Г. Указ. соч. С. 27.
5  БСЭ. Т. 25. М., 1932. С. 449.
6

Вводный комментарий
ма жилого помещения автоматически возобновляется на тех же условиях на неограниченный срок независимо от согласия наймодателя». 
Устанавливались пределы платы за нанимаемое жилое помещение 
(ст. 166). Кроме того, предусматривались случаи расторжения договора найма жилого помещения, если наниматель жилого помещения 
своим поведением делал невозможным совместное проживание либо 
не уплачивал квартирную плату (ст. 171).
В Инструкции о выселении граждан из занимаемых ими помещений, 
утвержденной 9 января 1924 г. Декретом ВЦИК и СНК РСФСР
1, устанавливалось, что дела о выселении граждан рассматриваются в суде по 
предъявлении соответствующего иска. Наряду с общими основаниями, 
предусмотренными для расторжения договора имущественного найма, 
а также для договора найма жилого помещения, Инструкция указывала на такое основание, как «хищническое отношение к жилищу». При 
этом таковым признавались действия, влекущие за собой порчу жилища, 
пользование помещением и общими частями дома вопреки их назначению и с нарушением установленных правил (колка дров в помещении, 
загрязнение канализационных труб). В некоторых случаях предусматривалось внесудебное – административное выселение.
14 июня 1926 г. ВЦИК и СНК РСФСР было принято Постановление, название которого говорит о сути данного документа: «Об условиях и порядке административного выселения граждан из занимаемых 
ими помещений»
2. Вместе с тем через два месяца появился документ, 
значительно сужающий пределы вмешательства государства в жилищные права граждан. Принятием 16 августа 1926 г. постановления ВЦИК 
и СНК РСФСР «Об ограничении принудительных уплотнений и переселений в квартирах»
3 по существу завершился период «великого передела» (перераспределения) жилищного фонда.
Интересно, что в 1923–1930 гг. предпринимались попытки подготовки Жилищного кодекса, однако они закончились неудачей
4. Было 
подготовлено два проекта Жилищного кодекса РСФСР. 
Первый проект был разработан в Главном управлении коммунального хозяйства НКВД РСФСР под руководством Д.И. Шейниса и опубликован в 1926 г.
5 Данный документ стал жертвой очередной 
1  СУ РСФСР. 1924. № 8. Ст. 45.
2  СУ РСФСР. 1926. № 35. Ст. 282.
3  СУ РСФСР. 1926. № 53. Ст. 419.
4  См.: Иоффе О.С. Из истории цивилистической мысли // Иоффе О.С. Избранные 
труды по гражданскому праву. М.: Статут, 2000. С. 420.
5  Проект Жилищного кодекса РСФСР. М.: Изд-во НКВД, 1926. Публикуется в настоящем издании.
7

П.В. Крашенинников
административной реформы, поскольку лишился главного «двигателя» – НКВД РСФСР. 15 декабря 1930 г. ЦИК и СНК приняли постановление «О ликвидации наркоматов внутренних дел союзных и автономных республик»
1.
Второй проект был разработан Центрожилсоюзом
2 (объединением жилищных кооперативов) с учетом проекта НКВД, но, поскольку 
большим административным ресурсом не обладал, шансов на успех 
практически не имел.
Оба проекта, не располагая властной поддержкой, к тому же имея 
серьезные юридико-технические изъяны, были подвергнуты резкой 
критике как с правовой, так и с идеологической стороны. С.И. Раевич подготовил две разгромные статьи: одну в правовой журнал
3, другую – в отраслевой
4, в которых указывал: «Выработанный комиссией 
СНК (точнее п/к т. Шейниса) проект, как и проект Центрожилсоюза 
(последний, впрочем, в несколько меньшей мере), представляет довольно типичный пример творчества хотя бы и одушевленных лучшими намерениями буржуазных идеологов-юристов. Несмотря на 
то, что для выработки проекта авторы его имели более чем достаточно времени, он вышел не удовлетворяющим тем требованиям, какие мы должны к нему предъявить. Он не способен служить орудием 
пропаганды советской жилищной политики, не отражает перспектив социалистического строительства, дает случайное, на глазок, без 
сколько-нибудь твердого обоснования, разрешение ряда важнейших 
вопросов, сохраняет в действующем законодательстве немало таких 
наследий буржуазного права, которые не имеют в нынешних условиях разумного оправдания, делает ряд важнейших политических ошибок правоуклонистского и отчасти «левацкого» типа, оставляет недоделанной даже задачу внешнего объединения всех важнейших норм 
в области жилищного права и злоупотребляет никому не нужной фразой»
5. Дальше – больше: «…равным образом, неверие в перспективы 
социалистического строительства сквозит у авторов проекта также и в 
полном игнорировании перспектив расширения ресурсов жилплощади. На неопределенное количество лет вперед проектом фиксируют1  Собрание законов и распоряжение Рабоче-Крестьянского Правительства СССР 
(далее – СЗ СССР). 1930. № 60. Ст. 640. 
2  Жилищный кодекс: Проект Центрожилсоюза. М.: Изд-во Центрожилсоюза, 1930. 
Публикуется в настоящем издании.
3  Советское государство и революция права. 1931. № 5–6.
4  Жилищная кооперация. 1931. № 7–8.
5  Раевич С. Оппортунизм и бесперспективность в проекте Жилищного кодекса 
РСФСР // Советское государство и революция права. 1931. № 5–6. С. 151.
8

Вводный комментарий
ся нормы в 6 и 8 кв. метров, наличие которых не только идет вразрез 
с указанными выше задачами пропаганды наших достижений и перспектив среди рабочего класса других стран, но и не отражает даже тех 
возможностей, которые намечены нынешней пятилеткой»
1.
Кстати, при наличии уже принятого жилищного закона УССР, 
который состоял из трех разделов, включающих 37 статей
2, в середине 20-х годов в УССР также готовился проект ЖК. Особенностями 
проекта ЖК УССР являлось то, что он предусматривал главу, посвященную уплотнению помещений, главу, регулирующую пользование 
мебелью, а также главу, регламентирующую создание и деятельность 
жилищных конфликтных комиссий
3. Этот проект, так же как и российский, был раскритикован, и о нем надолго забыли.
После таких результатов дискуссии о Жилищном кодексе на некоторое время прекратились. К необходимости кодификации жилищного законодательства вернулись только в начале 80-х годов.
Окончательное закрепление главенства административных начал 
в жилищном праве произошло в 1925 г., когда был принят Декрет СНК 
РСФСР от 25 апреля 1925 г. «О прописке граждан в городских поселениях»
4. Этот институт разрешительной регистрации граждан по месту жительства даже пережил СССР и был отменен только в 1993 г.
Справедливости ради необходимо отметить, что работа над проектом Жилищного кодекса не пропала и ее результаты были использованы 
при подготовке постановления ЦИК и СНК СССР от 17 октября 1937 г. 
«О сохранении жилищного фонда и улучшении жилищного хозяйства 
в городах»
5, где была значительно расширена область применения договора найма жилого помещения, систематизированы и в значительной 
степени кодифицированы нормы, касающиеся данного соглашения. 
Часть жилищного фонда, находящегося под управлением кооперативов, была передана в ведение местных Советов. Данным актом предписывалась обязательная письменная форма договора найма, в котором указывались основные права и обязанности сторон, а также их 
ответственность в случае нарушения соглашения. Постановление не 
действовало в сельской местности, что было подтверждено Верховным Судом СССР: «Жилищные отношения между колхозом и съемщиками, проживающими в домах колхоза, расположенных в сельских 
1  Раевич С. Проект, отставший от жизни // Жилищная кооперация. 1931. № 7–8. 
С. 58.
2  См.: Кобленц И. Жилищный кодекс РСФСР // Советское право. 1924. № 1. С. 77.
3  СУ УССР. 1921. № 22. Ст. 641.
4  http://www.ussrdoc.com/ussrdoc_communizm/ussr_2437.htm
5  СЗ СССР. 1937. № 69. Ст. 314. Публикуется в настоящем издании.
9

П.В. Крашенинников
местностях, должны определяться соглашением сторон, а не правилами постановления от 17 октября 1937 г.»
1.
Что касается жилищной кооперации, то вплоть до 20-х годов XX в. 
организация и деятельность жилищных кооперативов регламентировались актами гражданского законодательства, циркулярами НКВД 
и актами местных органов власти
2. Первым нормативным актом, посвященным жилищной кооперации, стало постановление ЦИК и СНК 
СССР от 19 августа 1924 г. «О жилищной кооперации»
3. В этом документе, в частности, определялись следующие виды жилищных кооперативов: жилищно-арендные кооперативные товарищества, жилищно-строительные кооперативные товарищества, общегражданские 
жилищно-строительные товарищества.
Однако такое многообразие в жилищной кооперации просуществовало недолго. Согласно уже упомянутому Постановлению ЦИК и СНК 
СССР от 17 октября 1937 г. часть кооперативного жилья была передана в государственный жилищный фонд, а остальные виды жилищных 
кооперативов были принудительно реорганизованы в жилищно-строительные кооперативы. По существу была установлена жесткая привязка 
кооперативов к государственным и партийным органам. После этого 
в феврале 1938 г. были ликвидированы союзы жилищно-строительных 
кооперативов всех уровней. Окончательное «уравнение» всех жилищных кооперативов было оформлено с утверждением 31 октября 1939 г. 
Примерного устава жилищно-строительного кооператива
4.
В военный период жилищное строительство по понятным причинам было практически прервано. Сразу после окончания Великой Отечественной войны восстановление разрушенного жилищного фонда 
и строительство нового жилья производились государством. Индивидуальное жилищное строительство осуществлялось преимущественно 
в сельской местности, жилищная кооперация не развивалась.
Важное значение для развития индивидуального жилищного строительства имел Указ Президиума Верховного Совета СССР от 26 августа 1948 г. «О праве граждан на покупку и строительство индивидуальных жилых домов». Этот Указ предоставил гражданам право купить 
или построить для себя на праве личной собственности дом в один 
или два этажа с числом комнат от одной и до пяти включительно как 
1  Судебная практика Верховного Суда СССР. 1944. Вып. IV (Х). С. 21.
2  См.: Аскназий С.И. Советское жилищное право. М., 1940. С. 20‒32.
3  См.: Раевич С.И. Жилищная кооперация // Советское хозяйственное право. М.: 
Госиздат, 1926. С. 60.
4  Собрание постановлений Совета Министров (Правительства) РСФСР (далее – 
СП РСФСР). 1939. № 12. Ст. 43.
10