Самоуправление в системе публичного управления в России: синергетический подход

О.В. ВОЛОХ 
Е.В. БЕЗВИКОННАЯ 
амоуправление 
в системе 
публичного 
управления 
в России 
Синергетический подход

САМОУПРАВЛЕНИЕ В СИСТЕМЕ ПУБЛИЧНОГО УПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ

О.В. Волох
Е.В. Безвиконная
САМОУПРАВЛЕНИЕ
В СИСТЕМЕ ПУБЛИЧНОГО УПРАВЛЕНИЯ
В РОССИИ
СИНЕРГЕТИЧЕСКИЙ ПОДХОД
Москва y
y
y
y
y 
Логос y
y
y
y
y 
2020

УДК 32
ББК 66
         В68
В68
Волох О.В.
Самоуправление в системе публичного управления в России: синергетический подход / О.В. Волох, Е.В. Безвиконная. – М: Логос, 
2020. – 328 с.
ISBN 978-5-98704-468-1
Рассмотрена самоорганизация как способ регулирования системы публичного управления. Проанализирована конкретно-историческая модель самоуправления в России на примере Земской реформы 60-х годов XIX века. Раскрыты механизмы реформы местного самоуправления в современной системе
публичной власти страны и основные принципы кооперативного взаимодействия самоуправления и публичной службы.
Для научных работников и специалистов в области государственного и муниципального управления, политологии, политического менеджмента. Будет
полезна государственным и муниципальным служащим и всем, кто интересуется состоянием и перспективами местного самоуправления в Российской Федерации.
УДК 32
ББК 66
ISBN 978-5-98704-468-1
© Волох О.В., Безвиконная Е.В., 2020 
© Логос, 2020

ОГЛАВЛЕНИЕ
Предисловие ........................................................................................7
Глава 1.Самоорганизация как способ регулирования
системы публичного управления ........................................ 9
1.1. Периодизация процесса становления
синергетической парадигмы ................................................ 9
1.2. Принципы эволюционно-синергетической
парадигмы и их динамика .................................................. 31
1.3. Теоретико-методологические основы
системы публичного управления ...................................... 47
1.4. Самоуправление в системе публичного управления:
перспективы синергетического подхода ........................... 74
Глава 2. Конкретно-историческая модель самоуправления
в России (на примере Земской реформы
60-х годов XIX века) ........................................................... 93
2.1. Теоретико-методологические предпосылки
формирования системы земского самоуправления
в России .............................................................................. 93
2.2. Оценка самоорганизационного потенциала
дворянских проектов Земской реформы
50–60-х годов XIX века .................................................... 116
2.3. Роль общественного мнения в формировании
концепций и принципов Земской реформы .................. 133
2.4. Принципы реформирования земского
самоуправления ................................................................ 147
Глава 3. Основные принципы и механизмы реформы
местного самоуправления в современной системе
публичной власти России ................................................ 163

О’лавление
6
3.1. Территориальная самоорганизация
местных сообществ........................................................... 163
3.2. Компетенция местного самоуправления
как фактор, обусловливающий самостоятельный
статус уровня публичной власти ..................................... 177
3.3. Формы непосредственного осуществления населением
местного самоуправления
как источник самоорганизационного потенциала ......... 189
3.4. Местное сообщество
и общественные объединения
в системе местного самоуправления ............................... 209
Глава 4. Самоуправление и публичная служба:
принципы кооперативного взаимодействия .................. 220
4.1. Условия становления
и функционирования института публичной службы ..... 220
4.2. Система общественного контроля
как необходимое условие взаимодействия
публичной власти и гражданского общества .................. 231
4.3. Оценка перспектив развития публичной службы
как модератора общественных отношений .................... 250
Заключение ...................................................................................... 287
Библиографический список ............................................................. 294

Предисловие
На современном этапе реформирования административной системы Российской Федерации местное самоуправление призвано
стать одним из важнейших социальных институтов. Дуалистичный
характер самоуправления обусловливает его особый статус в системе общественных отношений. Оно является одновременно формой
самоорганизации граждан и – в этом качестве – составной частью
гражданского общества, уровнем публичной власти, т.е. инструментом демократического участия граждан в управлении общими делами, и элементом рыночной экономической системы, восполняя пробелы рынка в части оказания услуг жителям и координации
хозяйственной деятельности. Президент Российской Федерации
Д.А. Медведев обозначил работу по развитию местного самоуправления как одну из приоритетных задач государства – «местное
самоуправление должно открывать гражданам возможность самостоятельно решать свои локальные проблемы без указаний и распоряжений сверху»1.
Реализуемые по инициативе сверху административные реформы сталкиваются с серьезными системными противоречиями, обусловленными рассогласованностью государственных и общественных интересов, отсутствием единого публичного интереса,
неготовностью аппарата управлений идти на уступки общественности, неразвитостью гражданского общества и его структур. Решить возникающие проблемы можно только при условии кардинальной трансформации всей системы публичного управления в
направлении ее децентрализации, разгосударствления и развития
принципов самоуправления и самоорганизации. В сложившихся
обстоятельствах представляется необходимым использовать накоп1 Выступление на II Общероссийском гражданском форуме 22 января 2008 г. //
<http://www.medvedev2008.ru/performance_2008_01_22.htm>.

Предисловие
8
ленный теоретико-методологический потенциал современного научного знания для решения конкретных проблем эволюции административной системы.
В рамках данного научного исследования предпринимается попытка системно осмыслить синергетическую парадигму применительно к организации местного самоуправления в публичном управлении.
На основе концепции политических сетей и governance-концепции
предлагается комплексный анализ различных моделей самоуправления как в исторической ретроспективе, так и на современном этапе.
Не претендуя на всеохватность материала и полную объективность
сделанных выводов, авторы попытались предложить собственное видение перспектив эволюции местного самоуправления в случае сохранения общей тенденции развития современной российской государственности. Специальной оценке подвергся институт публичной
службы как возможный модератор отношений общества и государства, существенно трансформирующий негативные представления
о сущности государственной власти.
Оценки и выводы, содержащиеся в монографии, призваны инициировать серьезную научную дискуссию, посвященную содержанию, направлениям и перспективам развития местного самоуправления в политической системе России.
В.И. Звонников,
доктор педагогических наук,
профессор

Глава1
САМООРГАНИЗАЦИЯКАКСПОСОБРЕГУЛИРОВАНИЯ
СИСТЕМЫПУБЛИЧНОГОУПРАВЛЕНИЯ
1.1.Периодизацияпроцессастановления
синер’етичес³ой паради’мы
Современный этап развития научного познания характеризуется постоянным поиском оптимального теоретического, методологического обоснования содержания человеческой жизнедеятельности. Традиционный системный подход, применяемый к оценке
содержания политических, социально-экономических, социокультурных процессов, столкнулся с методологическим вакуумом, обусловленным ограниченными возможностями оценки системы в качестве закрытого феномена, состоящего из строго определенного
числа структурных элементов.
В условиях постнеклассического этапа эволюции научного знания, информационной революции и компьютеризации, успехов математического моделирования сложных социоприродных процессов
представляется необходимым расширить круг используемых подходов, методов и моделей. Тенденции интеграции науки стимулируются возникновением новых глобальных проблем, связанных с социально-экономическим и политическим развитием, экологией,
демографическим кризисом и др. Современный философ В.С. Степин характеризует данный этап развития научного знания следующим образом: «Переход науки к постнеклассической стадии развития создал новые предпосылки формирования единой научной
картины мира. Они выражаются в стремлении построить общена

Глава1.Самоор’анизация³а³способре’Àлированиясистемы...Àправления
учную картину мира на основе принципов универсального эволюционизма, объединенных в единое целое идеями системного и эволюционного подходов»2. Указанные процессы обусловили формирование новой области научного исследования, основанной на
системном изучении окружающей действительности. На этом фоне
институционализировалась проблема междисциплинарного диалога. Средством ее разрешения стала новая научная картина мира, уникальный феномен постнеклассической науки – синергетика или
концепция самоорганизации3.
Углубленные разработки в области концепций самоорганизации позволили осмыслить их в качестве революционного этапа
в развитии западной, а впоследствии и российской науки, подводящего итог неклассическому периоду и предлагающего новую парадигму общенаучного мировидения4, закладывающего основы
принципиально иного взгляда науки на мир, его становление и
место человека в этом мире. Классики синергетической парадигмы И. Пригожин и И. Стенгерс в своей работе «Порядок из хаоса»
так определяют современный этап развития научного мировидения: «От каких предпосылок классической науки удалось избавиться современной науке? Как правило, от тех, которые были сосредоточены вокруг основного тезиса, согласно которому на
определенном уровне мир устроен просто и подчиняется обратимым во времени фундаментальным законам. Подобная точка зрения представляется нам сейчас чрезмерным упрощением. Разделять ее – значит, уподобляться тем, кто видит в зданиях лишь
2 Степин В.С. Теоретическое знание. М.: Прогресс-Традиция, 2000. С. 641.
3 См. например: Буданов В.Г. О методологии синергетики // Вопр. философии.
2006. ¹ 5. С. 79–94; Малинецкий Г., Змиевская Г. Синергетика в России: пути развития // Наука в России. 2006. ¹ 2. С. 18–22; Лутай В.С. Синергетическая парадигма
как философско-методологическая основа решения главных проблем XXI века //
<www.synergetics.org.ru> и др.
4 В научной литературе термин «парадигма» употребляется в его классическом
понимании:  признанные всеми научные достижения, которые в течение определенного времени дают научному сообществу модель постановки проблем и их решений (см.: Кун Т. Структура научных революций. М.: АСТ, 2001. С. 17). В данной
работе под парадигмой мы подразумеваем более емкое содержание: парадигма —
это система идей, принципов, образов и представлений, из которых, возможно, со
временем вырастет фундаментальная научная теория или даже мировоззрение (Аршинов В.И., Войцехович В.Э. Синергетическое знание между сетью и принципами //
Синергетическая парадигма. Многообразие поисков и подходов / под ред. В.И. Аршинова, В.Г. Буданова. М.: Прогресс-Традиция, 2000. С. 109).