Государственный долг: анализ системы управления и оценка ее эффективности

ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ДОЛГ:
АНАЛИЗ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ 
И ОЦЕНКА ЕЕ ЭФФЕКТИВНОСТИ

Л.С. Брагинская

Государственный долг: 
анализ системы управления 
и оценка ее эффективности 

Москва • Университетская книга • 2020

УДК 005.3(035.3)
ББК 65.9(2)26
Б87

Рецензенты
В.А. Кабашкин, кандидат экономических наук,
профессор кафедры бухгалтерского учета, анализа и аудита
Московского государственного лингвистического университета
В.И. Звонников, проректор 
Государственного университета управления

Брагинская Л.С. 
      Государственный долг: анализ системы управления и оценка
ее эффективности. – М., Университетская книга, 2020. – 128 с.
ISBN 978-5-98699-037-8

Представлены основные элементы системы управления государственным долгом. Анализируются ее цели, задачи и методы, 
влияющие на бюджетную, валютную и денежно-кредитную 
политику, институциональные аспекты, законодательная база, 
учет, отдельные долговые обязательства, международный опыт. 
Подробно рассматриваются вопросы разработки целей, задач 
и критериев проведения оценки эффективности управления.
Для руководителей и специалистов органов управления сферой 
финансов. Может использоваться в учебном процессе по направлениям (специальностям) «Финансы и кредит», «Экономика», 
«Государственное и муниципальное управление». Представляет 
интерес для широкого круга ученых и специалистов в области 
экономики и финансов.

УДК 005.3(035.3)
ББК 65.9(2)26

ISBN 978-5-98699-037-8
© Брагинская Л.С., 2020
© Университетская книга, 2020

Б87

ÑÎÄÅÐÆÀÍÈÅ

Список сокращений . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .5

Введение  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .7

1. Система управления государственным долгом . . . . . . . . . . . . . . . . . . .11

1.1. Цели и задачи . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .11

1.2. Контроль как элемент системы   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .19

1.3.  Влияние государственного долга на бюджетную, 
валютную и денежно-кредитную политику. . . . . . . . . . . . . . . .21

1.4. Способы управления государственным долгом  . . . . . . . . . . . .23

1.5.  Институциональная основа управления 
государственным долгом  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .34

1.6. Временные границы управления государственным долгом . .39

2.  Анализ практического опыта управления
государственным долгом . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .41

2.1. Законодательная база  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .41

2.2. Учет государственного долга  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .47

2.3. Международный опыт. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .50

2.4.  Анализ основных проблем управления отдельными 
государственными долговыми обязательствами  . . . . . . . . . . .59

Îãëàâëåíèå

3.  Оценка эффективности управления государственным долгом  . . . . . .85

3.1.  Разработка целей, задач и критериев проведения оценки 
(на примере отдельных долговых инструментов 
и операций с ними)  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .85

3.2. Проведение оценки по выбранным критериям  . . . . . . . . . . .104

3.3.  Подготовка выводов и рекомендаций 
по результатам проведенной оценки  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .114

3.4. Основные этапы метода проведения оценки . . . . . . . . . . . . .116

Заключение. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .120

Библиография. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .123

ÑÏÈÑÎÊ ÑÎÊÐÀÙÅÍÈÉ

ВВП 
– валовой внутренний продукт 

ВОЗ 
–  еврооблигация (облигация внешних облигационных 
займов Российской Федерации)  

ВЭБ 
– Внешэкономбанк 

ГКО 
– государственная краткосрочная облигация

ГСО 
– государственная сберегательная облигация 

ИНТОСАИ –  Международная организация органов 
финансового контроля

МБРР 
– Международный банк реконструкции и развития 

МБЭС 
– Международный банк экономического сотрудничества  

МВФ 
– Международный валютный фонд 

МИБ 
– Межрегиональный инвестиционный банк

МФО 
– международная финансовая организация 

МЭРТ 
– Министерство экономического развития и торговли 

НИОКР 
–  научно-исследовательские и опытно-конструкторские 
разработки 

ОВГВЗ 
–  облигация внутреннего государственного 
валютного займа 

ОГНЗ  
– облигация государственных нерыночных займов 

ОФЗ 
– облигация федерального займа 

ОЭСР 
–  Организация экономического сотрудничества и развития 

ÂÂÅÄÅÍÈÅ

Государственный долг играет существенную и многогранную роль 
в макроэкономической системе любой страны. Это объясняется тем, 
что отношения по поводу формирования, обслуживания и погашения 
долга оказывают значительное влияние на состояние государственных 
финансов, денежного обращения, инвестиционного климата, структуры 
потребления и развития международного сотрудничества.
Причиной возникновения государственного долга является проводимая политика, которая не обеспечивает сбалансированность доходов 
и расходов государства. 
Вместе с тем в мире нет ни одной страны, которая в те или иные 
периоды своей истории не сталкивалась бы с этой проблемой. Государственный долг является неотъемлемой частью большинства финансовых 
систем. Мировая практика свидетельствует о широком использовании 
заемной политики для финансирования расходов бюджета. Таким образом, государственный долг — это нормальное явление в финансовом 
хозяйстве каждой цивилизованной страны.
С экономической точки зрения государственный долг представляет 
собой задолженность государственных органов как результат формирования дополнительных ресурсов страны, направленных на разрешение 
противоречий между экономическими и социальными потребностями 
общества на основе займов денежных средств у частных лиц, институтов 
негосударственного сектора и иностранных государств.
С материальной точки зрения государственный долг представляет 
собой общую сумму задолженности страны по непогашенным долговым 
обязательствам и невыплаченным по ним процентам.
Специфика долговых отношений, которые складываются в процессе 
привлечения, размещения государством дополнительных финансовых 
ресурсов физических лиц и организаций на принципах добровольности, 

Ââåäåíèå

срочности, возвратности и возмездности для покрытия дефицита бюджета, а также отношения по погашению государственных долговых 
обязательств заключается в том, что страна в этих отношениях всегда 
выступает в роли заемщика (должника) и/или гаранта.
Правительства часто управляют большими портфелями валютных 
резервов, их бюджетная позиция нередко подвергается значительному 
риску по условным обязательствам и последствиям плохого управления бухгалтерским балансом в частном секторе. Поэтому при любых 
финансовых кризисах, как порожденных внутренними проблемами 
банковского сектора страны, так и привнесенных извне в результате распространения мирового финансового кризиса, обоснованная 
политика управления государственным долгом, наряду с надежной 
макроэкономической политикой и регулированием, имеют решающее 
значение для ограничения человеческих и производственных издержек, 
вызываемых такими кризисами.
Необходимо выделить вопросы, которые не могут быть решены исключительно за счет надежного управления государственным долгом. 
Управление не заменяет взвешенную макроэкономическую и налоговобюджетную политику, и его одного недостаточно, чтобы гарантировать 
надежную защиту страны от экономических и финансовых потрясений. 
Следует подчеркнуть необходимость следующих моментов: надежная 
основа макроэкономической политики, характеризующейся адекватным режимом валютного курса; основа денежно-кредитной политики, 
надежно ориентированной на достижение стабильности цен; экономически приемлемые уровни государственного долга; устойчивая внешняя 
позиция; финансовая система, за которой осуществляется надлежащий 
надзор. Такая финансовая основа представляет собой важный фактор, 
способствующий появлению у участников финансового рынка уверенности в том, что они могут вкладывать средства в государственные 
ценные бумаги с минимальным уровнем неопределенности.
Таким образом, наличие этих основ является важным предварительным условием в создании такой структуры долга, которая отражает предпочтения органов государственного управления, касающиеся желаемого 
соотношения между риском и затратами, и в целом помогает стране 
свести к минимуму ее уязвимость по отношению к экономическим 
и финансовым потрясениям.

1. ÑÈÑÒÅÌÀ ÓÏÐÀÂËÅÍÈß 
ÃÎÑÓÄÀÐÑÒÂÅÍÍÛÌ ÄÎËÃÎÌ

1.1. Öåëè è çàäà÷è

В соответствии с действующим законодательством под государственным долгом Российской Федерации понимаются долговые обязательства перед физическими и юридическими лицами, иностранными 
государствами, международными организациями и иными субъектами 
международного права, включая обязательства по государственным 
гарантиям, предоставленным стране. Государственный долг России полностью и без условий обеспечивается всем находящимся в федеральной 
собственности имуществом, составляющим государственную казну. Федеральные органы государственной власти используют все полномочия по 
формированию доходов федерального бюджета для погашения долговых 
обязательств России и обслуживания ее государственного долга. 
Д.Л. Головачев дает следующее определение: «Под управлением государственным долгом в широком смысле понимается формирование одного из направлений экономической политики государства, связанной 
с его деятельностью в качестве заемщика. Управление государственным 
долгом заключается в следующем:
• формирование политики в отношении государственного долга; 
• установление границ государственной задолженности (в том 
числе в определении общего объема бюджетного дефицита и, 
следовательно, объемов заимствований, необходимых для его 
финансирования);
• определение основных направлений и целей воздействия на 
микро- и макроэкономические показатели;
• установление возможности и целесообразности финансирования 
за счет государственного долга общегосударственных программ.