Избранное

О.Н. Горбунова

Избранное

THE BEST WORKS

Федеральное государственное бюджетное 
образовательное учреждение высшего образования
РОССИЙСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ 
УНИВЕРСИТЕТ ПРАВОСУДИЯ

П р е д и с л о в и е

И.А. Цинделиани, 
зав. кафедрой финансового права РГУП, канд. юрид. наук, доцент, 
член Научно-консультационного совета Верховного Суда Российской Федерации

Горбунова О.Н. Избранное. — М.: Российский государственный университет правосудия, 2017.

ISBN 978-5-93916-550-1

Данное издание — итог многолетней научной и практической деятельности 
автора — доктора юридических наук, профессора Ольги Николаевны Горбуновой. 
В своих работах автор обосновала вывод о том, что наука о  финансах и финансовое право - это две взаимосвязанные и взаимозависимые, но самостоятельные 
институты. Практические предложения автора, в сфере бюджетного и налогового 
права, актуальны и востребованы научной общественностью и могут рассматриваться необходимой составляющей демократии, способны содействовать развитию федерализма и суверенитета государства.
Издание включает материалы, связанные с научной и преподавательской деятельностью О.Н. Горбуновой (монографии, автореферат, учебники и статьи). На 
CD представлена лекция-беседа «Введение в финансовое право» (2016).
Эта книга полезна студентам, изучающим финансовое право, научным и практическим работникам, так как позволяет понять логические, диалектические, системные связи в праве и экономике, в социальных процессах и политике.

 
© Горбунова О.Н., 2017
 
©  Российский государственный 
университет правосудия, 2017

УДК 347.7
ББК 67.402
Г 67

Г 67

ISBN 978-5-93916-550-1

СОДЕРЖАНИЕ

Цинделиани И.А. Слово от кафедры (вместо Предисловия)  . . . . . . . . . . . . . . 5
Грачева Е.Ю. Посвящение Ольге Николаевне Горбуновой. . . . . . . . . . . . . . . . 8
От автора  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13

НАУЧНЫЕ И УЧЕБНЫЕ ИЗДАНИЯ
Проблемы совершенствования основных финансово-правовых 
институтов в условиях перехода России к рынку: Автореферат  . . . . . . . . . 16
Проблемы основных финансово-правовых институтов 
в современных условиях перестройки управления народным 
хозяйством: Дисс. д-ра юрид. наук (Извлечение) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51
Финансовое право и финансовый мониторинг 
в современной России: Монография  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 78
Совершенствование финансово-правовых институтов 
в современных условиях перестройки управления народным 
хозяйством: Учебное пособие1

Бюджетный процесс: Учебник  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .214
Бюджетные права местных Советов народных депутатов: 
Учебное пособие. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .233

СТАТЬИ
2015
К вопросу об эффективности использования НДС 
(налога на добавленную стоимость) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .314
Роль норм основных финансово-правовых институтов 
для решения проблем Крыма и Севастополя. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .320
Дефект распределения. У регионов нет стимула развивать бизнес  . . . . .331
2014
Роль норм финансового права в управлении делами государства 
и общества  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .333
2010
Экологическая катастрофа и проблемы финансового права. . . . . . . . . . . .350
2009
Проблемы совершенствования финансового законодательства 
в условиях развивающегося мирового финансового кризиса. . . . . . . . . . .366

1 Представлено на CD.

О.Н. Горбунова. ИЗБРАННОЕ
4

2007
Некоторые вопросы финансово-правового регулирования денег 
и денежного оборота в Российской Федерации . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .388
Вопросы исполнения 122 Закона и проблемы регулирования 
бюджетов всех уровней. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .396
Роль финансового права в совершенствовании управления 
в современной России (интеллектуальный проект)   . . . . . . . . . . . . . . . . . . .412
2005
Вступительный доклад   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .433
2001
Совершенствование финансового законодательства в условиях 
рынка  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .440
2000
Проблемы финансового права  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .445
1999
Новые решения в финансовом праве . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .447
1998
Выделять банковское право в отдельную отрасль права пока рано  . . . . .450
1995
Финансовое право в системе российского права 
(актуальные проблемы)  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .458
Проблемы правового регулирования финансовой деятельности 
государства в условиях перехода к рынку. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .470
1982
Роль финансового права в выполнении планов экономического 
и социального развития . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .482
Лекция-беседа «Введение в финансовое право»1

Список основных трудов О.Н. Горбуновой  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 496

ЛИЧНОЕ
Фоторяд. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .502
История одной Золушки  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .507
О нашей нежной и преданной дружбе. Лидия Константиновна 
Воронова. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .518
О Михаиле Ивановиче Пискотине и его книге «Советское 
бюджетное право»  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .528
Химичева Нина Ивановна  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .537

1 Представлена на CD.

ПРЕДИСЛОВИЕ

СЛОВО ОТ КАФЕДРЫ

Данное издание является итогом многолетней научной и практической деятельности автора — доктора юридических наук, профессора Ольги Николаевны 
Горбуновой в области теории и практики финансового права, одной из самых 
сложных отраслей права, так как эта отрасль права лежит на грани нескольких 
наук, в частности, экономики, социологии и права.
Автор в течение многих лет занималась не только преподавательской и научной деятельностью (сначала в Иркутском университете, затем в ВЮЗИ, который трансформировался в МГЮА, затем в Российской академии правосудия, 
ныне Российский государственный университет правосудия), но и на протяжении 
всей своей трудовой деятельности совмещала творческую работу в ВУЗе с практической работой юрисконсульта на разных предприятиях и в отраслях народного хозяйства. В Иркутске Ольга Николаевна работала старшим юрисконсультом Управления лесной промышленности Иркутского Совнархоза, а в перестроечные времена (когда зарплату в государственных структурах почти не платили) 
была зам. генерального директор большой коммерческой фирмы. Практический 
опыт как в советской экономике, так и в экономике рыночной, в сочетании с научной и преподавательской деятельностью дал ей возможность сделать обоснованные и интересные заключения и выводы именно в области науки финансового права.
Так, уже в первых работах в постсоветской период (учебниках 1996, 2000, 
2005 г.) автор обосновала вывод о том, что нет лучшего способа управлять государством с рыночной экономикой, чем управлять с помощью денег. Автор в своих трудах показала также, что для государства с тоталитарным режимом деньги 
и финансы не играют такой решающей роли, как в рыночной экономике, так как 
перераспределяются в соответствии с административным планом, то есть практически по усмотрению представителей режима. В рыночной экономике, где деньги 
приобретают свои основные функции (всеобщего эквивалента, средства перераспределения и платежа, лучшего информационного источника нормы финансового права начинают играть решающую роль.
В своих работах автор обосновала вывод о том, что наука о финансах и финансовое право это две взаимосвязанные и взаимозависимые, но самостоятельные науки, одна из которых — финансы — принадлежит к экономике и изучает 
объективные закономерности развития государства и общества, не зависимые от 

О.Н. Горбунова. ИЗБРАННОЕ
6

воли людей, а другая — финансовое право — самостоятельная отрасль права, 
которая развивается на основе теории права.
В работах, представленных в данном издании, автор обосновывает предложение о необходимости использования при изучении финансового права достижений современной науки, в частности, необходимость введения в практику 
изучения финансового права таких сущностные кибернетических понятий, как 
системный анализ, прямые и обратные связи, информационная сущность денег 
и финансов, мониторинг и его значение в финансовой деятельности государства. 
В ряде работ говорится о том, что использование этих понятий при изучении финансовой деятельности государства сделает эту деятельность прозрачной и поможет работе по искоренению коррупции. Изучение финансового права на основе 
данных понятий является новым направлением в изучении финансового права 
и может служить основанием для того, чтобы считать Ольгу Николаевны Горбунову основателем новой Московской школы в рамках финансового права.
В процессе изучения финансового права автор приходит к выводу о том, что 
в стране необходимо принять специальный Закон «О финансах». Впервые статья 
об этом была опубликована в журнале «Советское государство и право» в 1982 г. 
(«Роль финансового права в выполнении планов экономического и социального 
развития»). Работа над указанным законом велась на протяжении многих лет и получала одобрение таких известных ученых, занимающихся финансовым правом, 
как профессор С.В. Запольский, профессор Ю.А. Крохина, профессор Г.В. Петрова, профессор Е.В. Черникова и многих-многих других. В монографии «Финансовое право и финансовый мониторинг в современной России» О.Н. Горбунова 
предлагает авторский проект текста данного закона с комментариями. Хотелось 
бы отметить, что и сегодня этот тщательно подготовленный документ, состоящий 
из Общей и Особенной частей, требует внимания законодателя.
В «Избранное» вошло много интересных авторских находок и предложений, 
таких, например, как рассматривать денежные накопления, фонды предприятий в качестве реестровых фондов государства или рассматривать финансовый 
контроль как процесс прерываемый, который должен быть дополнен финансовым 
мониторингом.
О.Н. Горбунова впервые предложила видение бухгалтерского учета началом 
и концом всей финансовой деятельности государства.
Среди практических предложений важно предложение автора, касающееся 
бюджетного и налогового права, о возвращении в Бюджетный кодекс РФ и введении в Налоговый кодекс РФ понятия «регулирующие доходы». Новелла позволяет 
законодателю более эффективно заниматься перераспределением доходов государства таким образом, чтобы укреплялась доходная база местного самоуправления, а все органы государства участвовали в финансовой деятельности по выполнению плана по бюджетным доходам. Подобные действия способны послужить 

Предисловие
7

и развитию демократии в государстве и будут содействовать развитию федерализма и суверенитета государства.
Следует обратить внимание и на то, что все труды Ольги Николаевны написаны очень чистым и адаптированным русским языком, доступным для понимания 
читателя с любой подготовкой, как студента, так и маститого ученого.
Хотелось бы верить, что «Избранное» послужит популяризации финансового 
права, нормы которого регулируют всю финансовую деятельность государства, 
что его содержание будет понятно и интересно не только для юридической общественности, но и для всех граждан государства, которые так или иначе связаны 
с финансами: фондами денежных средств государства и общества ( платят налоги, получают зарплату из бюджета, берут кредиты в банке, участвуют в страховании, внутренних займах и т.д.).
Эта книга, которая содержит не только научный, но и занимательный практический материал, своеобразный финансово — правовой отклик замечательного профессионала, неравнодушного гражданина и ученого Ольги Николаевны 
Горбуновой на все основные события жизни современного российского общества 
и государства.

И.А. Цинделиани
заведующий кафедрой финансового права
Российского государственного университета правосудия

ПОСВЯЩЕНИЕ ОЛЬГЕ НИКОЛАЕВНЕ ГОРБУНОВОЙ

Если бы меня спросили, какой день стал для меня определяющим в моей научной судьбе, я бы ответила — день защиты докторской диссертации О.Н. Горбуновой в МГЮА, на которую я пришла с Ниной Антоновной Куфаковой. До этого мы 
не были знакомы, и я очень волновалась перед встречей, поскольку понимала значимость этой личности для финансового права. Там же меня представили Нине 
Ивановне Химичевой, Лидии Константиновне Вороновой, Михаилу Ивановичу Пискотину, Константину Степановичу Бельскому и многим другим видным ученым, 
пришедшими поддержать Ольгу Николаевну.
С этого дня и началось мое «вхождение» в сообщество представителей финансового права. Ольга Николаевна очень радушно относилась и относится к тем, 
кто интересуется ее любимой наукой, кто готов работать для того, чтобы финансовое право заняло свое достойное место в системе юридических наук современной 
России. Увлеченность, принципиальность, неутомимость — вот те качества, которые Ольга Николаевна проявила в полной мере по отстаиванию своего мнения 
о необходимости использования в рыночной экономике механизмов финансовоправового регулирования, не уставая повторять, что «нет лучшего способа управлять государством, чем с помощью денег…»
Ольга Николаевна сразу откликнулась на мою просьбу стать научным консультантом по докторской диссертации, и наши с ней встречи стали регулярными как на кафедре, так и у нее дома. Она очень внимательно относилась 
к моим предложениям, выводам, спорила или соглашалась, исправляла, рекомендовала дополнить или сократить соответствующие параграфы и главы диссертации. Авторитет Ольги Николаевны помог мне и в организации защиты: 
подборе оппонентов и ведущей организации. Моими оппонентами согласились 
стать Нина Ивановна Химичева, Михаил Иванович Пискотин, Владимир Константинович Андреев, ведущей организацией стал МГИМО (Университет) МИД 
России, где заведующим кафедрой административного и финансового права 
был Иван Иванович Веремеенко — добрые коллеги и друзья Ольги Николаевны, которые очень принципиально и в то же время доброжелательно отнеслись 
к моей работе, что позволило успешно ее защитить в 2000 г. в диссертационном 
совете МГЮА.
И после защиты добрые отношения продолжились, Ольга Николаевна приглашала участвовать в конференциях, выступать оппонентом по диссертациям 
ее учеников, что было большой честью и ответственностью для меня. Спустя 
несколько лет Ольга Николаевна поддержала мой переход на работу в МГЮА 

Посвящение Ольге Николаевне Горбуновой
9

профессором на возглавляемую ею кафедру, а затем и назначение меня на должность заведующего кафедрой.
Ольга Николаевна продолжает активно участвовать в научных конференциях, проводимых кафедрой, выступать оппонентом по докторским и кандидатским 
диссертациям, «заставляет» меня быть активнее в отстаивании интересов любимой науки. Мы часто беседуем, и я не перестаю удивляться энергии, работоспособности Ольги Николаевны, которая раньше всех знакомится с новыми научными публикациями, с энтузиазмом обсуждает прочитанное, рекомендует обратить 
внимание на интересные работы или оригинальных авторов.
В 2014 году мы отмечали 20-летний юбилей кафедры финансового права 
Университета имени О.Е. Кутафина и первый, кого мы пригласили, была Ольга 
Николаевна. Когда она вошла в зал, все стоя приветствовали ее аплодисментами, признавая заслуги не только в создании кафедры, но и современной школы 
финансового права, повышении роли финансово-правовой науки в системе российского права.
До сих пор я чувствую себя ее ученицей, которая «отстает» от своего учителя, к которому все время надо стремиться, чтобы быть достойной ее внимания 
и расположения.
Осознавая значимость финансов в рыночной экономике, необходимость и потенциальные возможности финансово-правового инструментария по воздействию 
на общественные процессы, более двадцати лет назад по инициативе Олега Емельяновича Кутафина в соответствии с решением Ученого совета в Московской государственной юридической академии была создана кафедра финансового права 
и бухгалтерского учета (с 2011 года — кафедра финансового права). Ольга Николаевна Горбунова стала первой заведующей кафедрой.
Назначение Ольги Николаевны заведующей кафедрой сразу ознаменовалось новыми научными исследованиями, изменением содержания учебного курса 
финансового права, повышением его роли в системе других учебных дисциплин 
и юридических наук.
В своих работах Ольга Николаевна аргументировано доказывала, что деньги, 
финансы — наиболее эффективный инструмент управления в руках государства. Несомненной заслугой Ольги Николаевны стало применение кибернетических 
подходов к исследованию финансовой сферы, включая метод прямых и обратных 
связей, системный анализ, она отмечала информационную сущность финансов 
и необходимость постоянного осуществления финансового мониторинга.
О.Н. Горбунова первая предложила принять закон о финансах, в котором 
аккумулировались бы нормы о целях и задачах финансовой деятельности, финансового контроля, его видах и субъектах, его осуществляющих, о сущности 
и функциях финансов и иные нормы финансового права. Предложенный ею законопроект до настоящего времени не утратил своей актуальности и значимости. 

О.Н. Горбунова. ИЗБРАННОЕ
10

Эти и многие другие новаторские идеи нашли отражение в докторской диссертации Ольги Николаевны на тему: «Совершенствование основных финансово-правовых институтов в условиях перехода России к рынку», которая была защищена 
в 1996 г. в МГЮА.
С годами значимость формирования кафедры — первой на всем постсоветском пространстве и долгое время единственной в юридических вузах и на 
юридических факультетах университетов — возрастает. Благодаря активной деятельности Ольги Николаевны создание кафедры позволило сконцентрировать 
внимание юристов, специализирующихся в области финансового законодательства, на наиболее значимых, ключевых правовых проблемах в период становления и развития рыночной модели экономики, обратить внимание на организацию 
подготовки научных кадров, способных активно участвовать в формировании 
правовой базы, соответствующей современному уровню развития российского 
общества.
Работа была связана и с образованием в вузе соответствующей специализации по подготовке студентов, разработке и преподавании наряду с традиционным 
курсом финансового права, спецкурсов и спецсеминаров по бюджетному, налоговому праву, правовым основам бухгалтерского учета, финансового контроля и аудита, финансово-правовому регулированию банковского дела, внешнеэкономической деятельности, рынка ценных бумаг, страховому праву, валютному праву, 
финансовому и налоговому праву зарубежных стран и др.
Коллективом кафедры были подготовлены соответствующие учебно-методические комплексы по всем преподаваемым дисциплинам. Под редакцией профессора О.Н. Горбуновой вышел в свет учебник «Финансовое право» (М., Юрист, 
1996), в авторский коллектив которого вошли многие преподаватели кафедры. 
Учебник выдержал несколько изданий и стал одним из основных при преподавании финансового права в большинстве юридических вузов страны и ближнего зарубежья, начиная с конца 90-х годов прошлого столетия и до настоящего времени.
О.Н. Горбунова — один из основоположников современного финансового 
права, является автором более ста публикаций по проблемам финансового права. 
За время работы в Академии ею написаны, в частности, такие значимые и сохранившие свою актуальность до настоящего времени работы, как: «Совершенствование финансово-правовых институтов в современных условиях перестройки 
управления народным хозяйством» (1988), «Проблемы финансового права в условиях перестройки управления народным хозяйством»: Монография (1989), «О месте финансового права в системе российского права» (Государство и право. 1995. 
№ 2), «Проблемы правового регулирования финансовой деятельности государства в условиях перехода к рынку» (Хозяйство и право. 1995. № 3), «О предмете 
и системе финансового права» (Юридический мир. 1998), «Новые решения в финансовом праве» (Юрист. 1999. № 28) и др.