Актуальные проблемы внесудебного и судебного порядков разрешения административных дел, возникающих из отношений государственного контроля и надзора

Федеральное государственное бюджетное  
образовательное учреждение высшего образования

РОССИЙСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ ПРАВОСУДИЯ 

Актуальные проблемы внесудебного 
и судебного порядков разрешения 
административных дел, возникающих 
из отношений государственного 
контроля и надзора

Сборник статей

Москва
2019

УДК 342.9
ББК 67.401
     А43

Ответственный за выпуск

А. И. Стахов, зав. кафедрой административного права и процесса 
им. Н. Г. Салищевой, зав. отделом административно-правовых 
исследований РГУП, д-р юрид. наук, профессор

Актуальные проблемы внесудебного и судебного порядков 
разрешения административных дел, возникающих из отношений государственного контроля и надзора: Сборник статей. — 
М.: РГУП, 2019. — 208 с.

ISBN 978-5-93916-805-2

Сборник включает выступления и доклады участников всероссийского круглого стола «Актуальные проблемы внесудебного и судебного 
порядков разрешения административных дел, возникающих из отношений государственного контроля и надзора» (РГУП, 24 апреля 2019). 
Материалы содержат научные статьи, посвященные современным проблемам законодательного регулирования и практического разрешения 
административных дел, возникающих из отношений государственного 
контроля и надзора.
Рассчитан на юридическую общественность, может быть полезен 
аспирантам, магистрантам юридических вузов.
Информационная поддержка СПС «КонсультантПлюс».

© Коллектив авторов, 2019
© Российский государственный 
университет правосудия, 2019

ISBN 978-5-93916-805-2

А43

Содержание

От составителей ................................................................................................ 6
Стахов А. И. Ключевые предпосылки, проблемы 
и перспективы внесудебного и судебного порядков 
разрешения административных дел, возникающих 
из отношений государственного контроля и надзора .......................... 8
Шергин А. П. О концепции нового КоАП РФ .......................................... 17
Якимов А. Ю. Правовая основа перераспределения 
компетенции государственных органов по осуществлению 
надзора за соблюдением требований о запрете остановки 
или стоянки транспортных средств в городе Москве ........................... 26
Винокуров А. Ю. Органы прокуратуры и органы 
государственного контроля (надзора): 
содержание правоотношений ........................................................................ 34
Осинцев Д. В. Пределы участия прокурора в административном 
судопроизводстве ............................................................................................. 42
Боброва О. В. О некоторых вопросах оспаривания 
прокурором в арбитражном суде решений административных
органов о привлечении к административной ответственности ... 47
Гришковец А. А. Актуальные проблемы совершенствования 
законодательства о государственном контроле и надзоре ................. 56
Воронов А. М. Проблемы реформирования  административной 
ответственности в современной России .................................................... 67
Бекетов О. И. Некоторые особенности порядка применения 
сотрудниками полиции статьи 19.24 КоАП РФ ..................................... 76
Зюзин В. А. Принцип запрета двойного применения мер 
публично-правовой ответственности при рассмотрении 
административных дел, возникающих из отношений 
государственного контроля (надзора) ........................................................ 81
Плешевеня О. В. О некоторых проблемах рассмотрения 
судами общей юрисдикции дел об административных 
правонарушениях, выявляемых в ходе осуществления 
государственного контроля и надзора ....................................................... 87

Актуальные проблемы внесудебного и судебного порядков разрешения 
админи стративных дел, возникающих из отношений государственного контроля и надзора

Тиунова Н. В. Актуальные вопросы исключения из подсудности 
арбитражных судов дел об административных правонарушениях 
в отношении индивидуальных предпринимателей и юридических
лиц в сфере экономики ................................................................................... 97
Трофимова И. А. Обеспечение законности 
при проведении государственного контроля и надзора 
органами исполнительной власти ............................................................. 101
Федорова Т. В. Особенности административных дел, 
возникающих в сфере государственных и муниципальных 
услуг ................................................................................................................... 105
Ковшевацкий В. И. Обеспечение контрольно-надзорной 
деятельности в рамках реализации запретов 
в административно-деликтном праве ...................................................... 113
Агамагомедова С. А. Уровень риска как критерий 
выборочности государственного контроля и надзора 
(на примере таможенного контроля) ..................................................... 117
Павлова Л. В. Роль производственного контроля 
в области охраны окружающей среды в учреждениях 
и органах уголовно-исполнительной системы: состояние, 
перспективы ..................................................................................................... 125
Руденко А. В. Контроль в сфере нормотворческой 
деятельности ..................................................................................................... 131
Шалманов Е. Г. Судебная оценка законности результатов
проверок при оспаривании в судебном порядке нормативных 
правовых актов, принятых на основании актов органов 
государственного контроля ........................................................................ 136
Мустафина-Бредихина Д. М. О некоторых проблемах 
оспаривания в судебном порядке решений организаций, 
наделенных отдельными государственными полномочиями 
(на примере Федерального фонда обязательного 
медицинского страхования) ...................................................................... 140
Биткова Л. А. О некоторых проблемах выявления 
нецелевого использования земель сельскохозяйственного 
назначения в рамках государственного земельного надзора ......... 150
Матвеев П. А., Толстова И. А. Государственный земельный 
надзор и муниципальный земельный контроль: 
вопросы теории и практики ........................................................................ 156

4

Содержание 

Мухлынина М. М. Проблемы внесудебного порядка 
разрешения административных дел, возникающих 
из отношений государственного экологического 
контроля (надзора): конституционно-правовой аспект .................. 162
Порываев С. А. О некоторых проблемах законности 
нормативных административно-правовых актов, 
регулирующих отношения государственного контроля 
и надзора ........................................................................................................... 167
Сакулина Л. Л., Хадисов Г. Х. Сравнительно-правовой 
анализ обстоятельств, смягчающих административную 
ответственность в административно-деликтном праве 
зарубежных государств и России ............................................................. 173
Ляшук А. А. Противодействие проявлениям экстремизма 
при осуществлении административного надзора и судебного 
контроля ........................................................................................................... 179
Климович Е. В. Судебный контроль реализации права 
арбитражных управляющих на получение сведений 
о владельцах транспортных средств ....................................................... 188
Рябченко Д. С. Пресекательно-наказательный комплекс 
мер административно-правового принуждения, применяемых 
органами исполнительной власти в ходе государственного 
контроля и надзора за образовательными организациями ............ 196
Титова М. С. Проблемы внесудебного применения института 
административной ответственности в сфере злоупотребления 
свободой массовой информации ............................................................... 201

От составителей

В соответствии с распоряжением ректора Российского государственного университета правосудия (РГУП) от 21 февраля 2019 г. 
№ 21 кафедрой административного права и процесса им. Н. Г. Салищевой совместно с отделом административно-правовых исследований был организован и проведен 24 апреля 2019 г. Всероссийский 
круглый 
стол 
«Актуальные 
проблемы 
внесудебного 
и судебного порядков разрешения административных дел, возникающих из отношений государственного контроля и надзора». В работе Круглого стола приняли участие представители судебной 
и исполнительной власти, а также научного сообщества. В том числе представители Верховного Суда РФ, Министерства экономического развития РФ, ведущие специалисты федеральных служб, ведущие ученые-юристы: Российского государственного университета 
правосудия, Института государства и права РАН, Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве 
РФ, НИИ Университета прокуратуры Российской Федерации, 
НИИ МВД России, Российской академии народного хозяйства 
и государственной службы при Президенте РФ, Московского 
университета МВД России, Московского государственного юридического университета им. О. Е. Кутафина (МГЮА), Финансового университета при Правительстве РФ, Университета прокуратуры Российской Федерации, Московского университета МВД 
России имени В. Я. Кикотя, Академии гражданской защиты МЧС 
России, Уральского государственного юридического университета, 
Омской академии МВД России, Брянского государственного университета имени академика И. Г. Петровского и др.
С приветственным словом обратились проректор по науке Российского государственного университета правосудия, доктор юридических наук, профессор, Валентин Валентинович Ершов и судья судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской 
Федерации Анатолий Геннадьевич Першутов.
Участники Круглого стола обсудили основной доклад, сделанный 
А. И. Стаховым, на тему: «Ключевые предпосылки, проблемы и пер

От составителей 

спективы внесудебного и судебного порядков разрешения административных дел, возникающих из отношений государственного 
контроля и надзора».
Выступающие остановились на проблемах совершенствования 
внесудебной и судебной практики применения законодательства 
о государственном контроле и надзоре и законодательства об административных правонарушениях, выявляемых в ходе государственного 
контроля и надзора. Сделали акцент на отдельных видах государственного контроля и надзора.
По итогам работы Круглого стола присутствовавшие судьи, представители федеральных органов исполнительной власти, ведущие 
ученые и другие участники поручили организационному комитету 
разработать резолюцию и направить ее в Минэконом развития РФ, 
межведомственную рабочую группу по подготовке нового кодекса 
Российской Федерации об административных правонарушениях, 
в Верховный Суд Российской Федерации.

Стахов А. И.
зав. кафедрой административного права 
и процесса им. Н. Г. Салищевой, зав. отделом 
административно-правовых исследований 
РГУП, д-р юрид. наук, профессор

Ключевые предпосылки, проблемы 
и перспективы внесудебного и судебного 
порядков разрешения административных дел, 
возникающих из отношений государственного 
контроля и надзора

Аннотация: в статье проводится комплексный анализ норм Консти туции РФ, 
которые являются предпосылками формирования и развития современного 
административно-процессуального законодательства, регламентирующего внесудебный и судебный порядки разрешения административных дел, возникающих из отношений государственного контроля и надзора. Определяются наиболее важные, ключевые проблемы внесудебного и судебного разрешения 
административных дел, возникающих из отношений государственного контроля 
и надзора. Выдвигаются предложения по оптимизации законодательства о государственном контроле (надзоре) и законодательства об административных правонарушениях, выявляемых в ходе государственного контроля и надзора, обосновывается разработка коррелирующих между собой федеральных 
законов: Кодекса Российской Федерации (Федерального закона) об административном контрольно-надзорном производстве; Кодекса Российской Федерации (Федерального закона) об административном (внесудебном) производстве 
по 
делам 
об 
административных 
правонарушениях 
(Кодекс 
административной юрисдикции Российской Федерации); Кодекса Российской 
Федерации об административной ответственности; Единого кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.
Ключевые слова: государственный контроль, государственный надзор, нарушение обязательных требований, административное правонарушение, административное дело, судебно-административное дело, контрольно-надзорные 
мероприятия.

Key prerequisites, problems and prospects of out-of-court  
and judicial procedures for the resolution of administrative 
cases arising from the relations of state control and supervision

Abstract: the article provides a comprehensive analysis of the norms of the Constitution of the Russian Federation, which are prerequisites for the formation and 
development of modern administrative procedural legislation regulating extrajudicial and judicial procedures for resolving administrative cases arising from the relations of state control and supervision. The most important, key problems of out-of-court 
and judicial resolution of administrative cases arising from the relations of state control and supervision are determined. Proposals are put forward to optimize the legis

Стахов А. И.

lation on state control (supervision) and legislation on admi nistrative offenses detected 
during state control and supervision, the deve lopment of Federal laws correlating 
with each other: The code of the Russian Federation (Federal law) on administrative 
(extrajudicial) proceedings in cases of administrative offences (code of administrative jurisdiction of The Russian Federation); the Code of the Russian Federation 
on administrative liability; the Unified code of administrative procedure of the Russian Federation.
Keywords: state control, state supervision, violation of mandatory requirements, 
administrative offense, administrative case, judicial and administrative case, control and Supervisory measures

Анализируя нормы Конституции РФ, можно выделить ряд ключевых конституционных предпосылок формирования и активного развития современного административно-процессуального законодательства, регламентирующего внесудебный и судебный порядки 
разрешения административных дел, возникающих из отношений государственного контроля и надзора.
Прежде всего, необходимо отметить, что ст. 10 Конституции РФ 
разделяет исполнительную и судебную власть, провозглашает самостоятельность органов исполнительной власти и органов судебной 
власти, в т. ч., очевидно, в сфере отношений государственного контроля и надзора. При этом ст. 118 Конституции РФ подчеркивает, 
что деятельность судов признается правосудием, которое осуществляется в четырех формах: конституционного, гражданского, уголовного и административного судопроизводства. Соответственно, административные дела, возникающие из отношений государственного 
контроля и надзора, подлежат рассмотрению в порядке административного судопроизводства.
Примечательно, что ст. 72 Конституции РФ из общей структуры отечественного законодательства выделяет административнопроцессуальное законодательство, тем самым предопределяя возможность регулирования административно-процессуальных форм 
деятельности органов исполнительной власти и судебной власти 
(в т. ч., очевидно, в сфере отношений государственного контроля 
и надзора).
Ст. 18, 46 Конституции РФ предопределяют взаимосвязь административно-процессуальной деятельности органов исполнительной 
и судебной власти, осуществляемых в процессуальных формах, в т. ч. 
в сфере отношений государственного контроля и надзора. При этом 
важно подчеркнуть, ст. 18 устанавливает, что права и свободы человека 
и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, 

Актуальные проблемы внесудебного и судебного порядков разрешения 
админи стративных дел, возникающих из отношений государственного контроля и надзора

обеспечиваются правосудием, а в соответствии с ч. 2 ст. 46 Конституции РФ решения и действия (или бездействие) органов исполнительной власти, их должностных лиц могут быть обжалованы в суд.
Крайне важно также отметить, что ст. 8 Конституции РФ ставит 
перед органами исполнительной власти, а также органами судебной власти задачи по признанию и защите равным образом частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности, 
в т. ч. в сфере отношений государственного контроля и надзора. Между тем ст. 55 Конституции РФ предусматривает возможность введения отдельных ограничений прав и свобод человека и граж данина 
федеральным законом в целях защиты здоровья, а также прав и законных интересов других лиц в сфере отношений государственного 
контроля и надзора.
Руководствуясь правовой позицией Конституционного Суда РФ, 
изложенной в Постановлении от 18.02.2000 N 3-П «По делу о проверке конституционности пункта 2 статьи 5 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в связи с жалобой гражданина Б. А. Кехмана», следует подчеркнуть, что статьи 18, 23 
(часть 1), 24 (часть 2), 29 (часть 4), 45, 46 (части 1 и 2) и 55 (часть 
3) Конституции РФ в совокупности определяют цели и требования, предъявляемые к надзорной деятельности при введении возможных ограничений конституционных прав и свобод, а также 
обязанность создавать необходимые механизмы их государственной охраны от необоснованных вторжений.
Резюмируя изложенное, следует подчеркнуть, что указанные конституционные нормы, несмотря на их прямое действие, до настоящего 
времени не преодолели ряд проблем внесудебного и судебного порядков разрешения административных дел, возникающих из отношений государственного контроля и надзора. Остановимся на наиболее значимых, ключевых проблемах.
Во-первых, начиная с 2001 г., в Российской Федерации возникли 
и параллельно развиваются два негармонизированных до настоящего времени массива законодательства, регулирующих деятельность 
органов исполнительной власти по осуществлению государственного контроля и надзора за деятельностью юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. В том числе, 1) законодательство о государственном контроле (надзоре), которое охватывает 
Федеральный закон от 26.12.2008 N 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении