Прокурорский надзор

Московский государственный университет имени М. В. Ломоносова
Ю р и д и ч е с к и й  ф а к у л ь т е т

В. Б. Ястребов, В. В. Ястребов
ПРОКУРОРСКИЙ
НАДЗОР

УЧЕБНИК  
ДЛЯ АКАДЕМИЧЕСКОГО БАКАЛАВРИАТА  
ЮРИДИЧЕСКИХ ВУЗОВ  
И ФАКУЛЬТЕТОВ

Москва
Зерцало-М

2017

УДК 343.163
ББК 67.72
П80
Авторы:
Ястребов Владислав Борисович, доктор юридических наук, профессор, Заслуженный юрист РФ, Почетный работник прокуратуры РФ, государственный 
советник юстиции 3 класса, профессор кафедры уголовного процесса, право  - 
судия и прокурорского надзора юридического факультета МГУ имени М.В. Ломоносова — введение, главы 1–3, 5, 12 (в соавторстве с В.В. Ястребовым), 
главы 4, 6–16);
Ястребов Владимир Владиславович, кандидат юридических наук, ведущий научный сотрудник НИИ Академии Генеральной прокуратуры РФ, старший 
советник юстиции — главы 1–3, 5, 12 (в соавторстве с В.Б. Ястребовым).

Рецензенты:
С.И. Герасимов, доктор юридических наук, Заслуженный юрист РФ, Заслуженный работник прокуратуры РФ, государственный советник юстиции 1 класса;
Б.В. Яцеленко, доктор юридических наук, профессор, старший советник юстиции.

Ястребов В.Б., Ястребов В.В. 
Прокурорский надзор: Учебник для академического бакалавриата юри - 
дических вузов и факультетов. — М.: ИКД «Зерцало-М», 2017. — 408 с.

ISBN 978-5-94373-403-8 

В учебнике освещается полный цикл вопросов, характеризующих деятельность 
прокуратуры Российской Федерации. Рассматриваются сущность, задачи и предмет 
прокурорского надзора, правовые основы, функции и ключевые направления деятельности прокуратуры Российской Федерации. Дается характеристика системы и структуры органов прокуратуры России, принципов ее организации и деятельности, особенностей службы в органах прокуратуры.
Учебник подготовлен на основе современного законодательства, материалов практики прокурорского надзора, реализации других функций прокуратуры, анализа методических разработок, использования существенно обновленного в последние годы 
комплекса организационно-распорядительных документов Генеральной прокуратуры 
Российской Федерации.
Соответствует актуальным требованиям федерального государственного образовательного стандарта.
Для студентов бакалавриата, аспирантов, преподавателей юридических вузов и факультетов, для сотрудников правоохранительных органов, а также для всех тех, для кого 
знания о прокуратуре представляют профессиональный интерес.

ИКД «Зерцало-М»
Подписано в печать 28.11.2016
Формат 60×90/16. Усл. печ. л. 25,5.
Тираж 200 экз. Заказ № 1664

 
© В.Б. Ястребов, В.В. Ястребов, 2016
ISBN 978-5-94373-403-8 
© ИКД «Зерацало-М», 2016

ОГЛАВЛЕНИЕ 

Введение  ....................................................................................................7

Глава первая
Правовой статус прокуратуры  
Российской Федерации (общая характеристика).  
Предмет и система курса «Прокурорский надзор» ................................... 10

§ 1. Прокуратура Российской Федерации:  
понятие, сущность, место  
в системе государственных органов ......................................... 10
§ 2. Предмет и система курса «Прокурорский надзор» .................. 24

Глава вторая 
Правовые основы деятельности  
прокуратуры Российской Федерации ....................................................... 36

§ 1. Конституционные основы деятельности прокуратуры 
Российской Федерации ............................................................ 36
§ 2. Федеральный закон  
«О прокуратуре Российской Федерации» —  
системообразующее ядро правового обеспечения  
деятельности органов прокуратуры ......................................... 41
§ 3. Процессуальное законодательство  
и иные законодательные акты .................................................. 48
§ 4. Международные договоры  
Российской Федерации ............................................................ 51
§ 5. Решения Конституционного Суда  
Российской Федерации ............................................................ 58
§ 6. Организационно-распорядительные документы  
Генеральной прокуратуры Российской Федерации ................ 64

Глава третья
Принципы организации и деятельности  
прокуратуры Российской Федерации ....................................................... 69

§ 1. Понятие и система принципов  
организации и деятельности органов прокуратуры ................ 69
§ 2. Конституционные принципы организации и деятельности 
прокуратуры .............................................................................  73

Оглавление 
4

§ 3. Другие принципы организации  
и деятельности прокуратуры .................................................... 82

Глава четвертая
Функции и основные направления деятельности прокуратуры  
(общая характеристика) ........................................................................... 93
§ 1. Понятие и сущность функций  
и основных направлений деятельности прокуратуры,  
критерии разграничения .......................................................... 93
§ 2. Система функций:  
общая характеристика и их взаимосвязь .................................. 98

Глава пятая
Система органов прокуратуры Российской Федерации .......................... 107
§ 1. Генеральная прокуратура Российской Федерации ................ 107
§ 2. Прокуратуры субъектов Российской Федерации .................. 119
§ 3. Прокуратуры городов и районов ............................................ 123
§ 4. Специализированные прокуратуры ....................................... 126
§ 5. Следственный комитет  
и прокуратура Российской Федерации .................................. 135

Глава шестая 
Надзор за исполнением законов ............................................................. 144
§ 1. Понятие и предмет надзора .................................................... 144
§ 2. Полномочия прокурора .......................................................... 153

Глава седьмая
Надзор за соблюдением прав и свобод  
человека и гражданина ........................................................................... 174
§ 1. Предмет надзора ..................................................................... 174
§ 2. Полномочия прокурора .......................................................... 178

Глава восьмая
Надзор за исполнением законов органами,  
осуществляющими дознание и предварительное следствие .................... 186
§ 1. Предмет прокурорского надзора  
за исполнением законов органами,  
осуществляющими дознание  
и предварительное следствие ................................................. 186
§ 2. Полномочия прокурора .......................................................... 198
§ 3. Прокурорский надзор  
и судебный контроль .............................................................. 213

Оглавление
5

Глава девятая
Надзор за исполнением законов органами,  
осуществляющими оперативно-розыскную деятельность (ОРД) ........... 218
§ 1. Предмет надзора ..................................................................... 218
§ 2. Полномочия прокурора .......................................................... 233

Глава десятая
Надзор за исполнением законов администрациями  
органов и учреждений, исполняющих наказание  
и назначаемые судом меры принудительного характера,  
администрациями мест содержания задержанных  
и заключенных под стражу ..................................................................... 239
§ 1. Предмет надзора ..................................................................... 239
§ 2. Полномочия прокурора .......................................................... 253

Глава одиннадцатая
Участие прокурора в рассмотрении судами уголовных дел ..................... 260
§ 1. Прокурор в суде первой инстанции ....................................... 260
§ 2. Особенности участия прокурора  
в рассмотрении уголовных дел судом присяжных ................. 270
§ 3. Деятельность прокурора в стадиях апелляционного, 
кассационного и надзорного производств ............................. 275
§ 4. Действия прокурора при возобновлении производства  
по уголовному делу ввиду новых  
или вновь открывшихся обстоятельств .................................. 283

Глава двенадцатая
Участие прокурора в рассмотрении судами  
гражданских, административных и арбитражных дел ............................ 289
§ 1. Участие прокурора  
в рассмотрении судами общей юрисдикции  
гражданских дел ...................................................................... 289
§ 2. Участие прокурора  
в административном судопроизводстве ................................. 306
§ 3. Участие прокурора  
в рассмотрении дел арбитражными судами ........................... 308

Глава тринадцатая
Координация деятельности по борьбе с преступностью ......................... 324
§ 1. Сущность и значение функции координации  
деятельности по борьбе с преступностью .............................. 324
§ 2. Правовые и организационные формы координации ............ 330

Оглавление 
6

Глава четырнадцатая
Другие функции прокуратуры Российской Федерации ........................... 341
§ 1. Участие в правотворческой деятельности .............................. 341
§ 2. Функция уголовного преследования...................................... 347
§ 3. Международное сотрудничество ............................................ 350

Глава пятнадцатая
Служба в органах и учреждениях прокуратуры ...................................... 361
§ 1. Понятие службы  
в органах и организациях прокуратуры ................................. 361
§ 2. Правовое положение прокурорских работников .................. 365
§ 3. Условия службы прокурорских работников .......................... 377

Глава шестнадцатая
Концепция организации и деятельности  
органов прокуратуры Российской Федерации ........................................ 384
§ 1. Понятие и значение концепции  
организации и деятельности  
органов прокуратуры Российской Федерации ...................... 384
§ 2. Общая характеристика  
содержания концепции организации и деятельности  
органов прокуратуры Российской Федерации ...................... 387 

В В Е Д Е Н И Е  

В современной конкретно-исторической ситуации в России 
все более осязаемой, хотя и не для всех очевидной становится 
потребность в усилении влияния прокуратуры на происходящие 
в стране процессы, связанные с обеспечением последовательного 
утверждения в практике государственного строительства принципов и норм жизни правового государства. Сильная прокуратура, 
являясь важнейшим государственно-правовым институтом, в состоянии внести заметный вклад в решение задач экономического 
и социального развития, укрепления национальной безопасности, других важнейших общегосударственных задач. Для этого, 
вне всякого сомнения, требуется иметь достаточное представление 
о многогранной деятельности прокуратуры всем, от кого зависит 
ее настоящее и будущее, ее влияние на происходящие в стране социальные и политико-правовые процессы. В первую очередь оно 
необходимо тем, кто имеет отношение к формированию правовой 
базы прокуратуры, и, безусловно, представителям органов власти, 
обязанным в силу занимаемого служебного положения реагировать 
на обращения прокуратуры, направленные на укрепление законности и правопорядка в стране. В равной степени без глубоких знаний о деятельности главного надзорного органа России не могут 
уверенно исполнять свои должностные функции сотрудники правоохранительных органов, призванные своим повседневным трудом утверждать и поддерживать высокий авторитет прокуратуры 
как важнейшего государственно-правового института, решающего 
ответственные задачи защиты прав и свобод человека и гражданина, интересов общества и государства.
В овладении системным знанием о прокуратуре в процессе обучения студентов ведущая роль принадлежит учебной дисциплине 
«Прокурорский надзор», являющейся неотъемлемым элементом 
полноценного высшего юридического образования. Наряду с другой учебной дисциплиной «Правоохранительные органы», она 
обеспечивает получение информации, входящей в обязательный 
арсенал знаний каждого без исключения юриста-профессионала. 
Не опровергает данный тезис и возможность рассмотрения некоторых аспектов деятельности прокуратуры в рамках ряда отдельных 
учебных дисциплин. Для специалистов очевидно, что при этом за 

Введение 
8

пределами учебного процесса остаются многие важнейшие положения, характеризующие ключевые закономерности, правовую 
природу, особенности организации и общего функционального содержания деятельности прокуратуры, место прокуратуры в системе 
государственных органов и т. д. Не связанные единой концептуальной схемой разрозненные материалы о прокуратуре в лучшем случае способны обеспечить фрагментарное усвоение сведений в ос - 
новном о процессуальных аспектах, отдельных элементах правового статуса прокуратуры, но никак не всестороннего объек - 
тивного видения возможностей ее широкомасштабного вли яния 
на российскую правовую действительность. В признании необходимости получения студентами охватываемых курсом прокурорского надзора знаний заинтересована не только учебная, но и, в не 
меньшей степени, правоохранительная практика.
В предлагаемом читателю учебнике, наряду с вопросами, характеризующими сущность и отрасли прокурорского надзора, 
в соответствии с учебной программой курса в полномасштабном 
варианте рассматриваются другие функции прокуратуры, основы 
организации и направления ее деятельности, правовые средства  
прокуратуры в деле защиты интересов личности, общества, государства, вопросы организационного, кадрового, научного, методического обеспечения ее деятельности. Такой подход, учитывающий 
тесную взаимосвязь собственно прокурорского надзора с другими 
видами прокурорской деятельности, позволяет с наибольшей полнотой раскрыть государственный потенциал прокуратуры.
Необходимым условием успешного усвоения комплекса знаний, представленных в курсе прокурорского надзора, является наличие серьезной базовой правовой подготовки изучающих данную 
учебную дисциплину. Для того чтобы зримо представлять природу, 
сущность и характер деятельности прокурора, механизм функционирования прокурорской системы, нужно обладать глубокими 
познаниями практически во всех отраслях права (как материаль - 
ного, так и процессуального). В силу данного обстоятельства студентам необходимо максимально полно использовать результаты 
изучения других учебных дисциплин. Расчет на самодостаточность 
овладения материалами, ограничивающимися рамками сугубо 
прокурорской проблематики, который первоначально свойствен 
многим изучающим курс прокурорского надзора, не может быть 
состоятельным хотя бы по той причине, что не учитывает многомерность связей прокурорского надзора с самыми различными 
областями правовой действительности.

Введение
9

Работа с материалами, определяющими тематическое содержание названной учебной дисциплины, для того чтобы дать нужный 
результат, должна сочетаться с непрерывным слежением за состоянием законодательства. Это особенно важно в наше время, когда 
законотворческая деятельность характеризуется высоким динамизмом и масштабностью, а состояние правовой базы не отличается 
стабильностью вследствие сложившейся практики непрерывного 
внесения изменений и дополнений в законодательные акты.
Полезным для углубленного изучения учебной литературы сле - 
 дует признать регулярное ознакомление с публикациями по соответствующей тематике в периодических изданиях, таких как журналы: «Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской 
Федерации», «Государство и право», «Законность», «Законодательство», «Российская юстиция», и др. Существенную помощь 
может оказать ознакомление с методическими пособиями, посвященными работе прокурора по надзору за исполнением законов, 
относящихся к отдельным правовым сферам. В этой связи уместно напомнить, что в 2002 г. впервые была успешно реализована 
идея системного освещения методических аспектов деятельности 
прокуратуры через издание «Настольной книги прокурора». Тем 
самым была заложена традиция создания крупномасштабных работ, охватывающих методическое обеспечение работы прокурора в полном объеме. На утверждение данной традиции указывает 
опубликованная Академией Генеральной прокуратуры Российской 
Федерации в 2012 г. новая «Настольная книга прокурора», отра- 
зившая произошедшие в минувшее после выхода первой Книги десятилетие перемены в правовом статусе прокуратуры, а также осуществляемое на плановой основе регулярное издание методических 
работ по актуальным направлениям прокурорской деятельности.
Учебник подготовлен на основе современного законодательства, материалов практики прокурорского надзора, реализации 
других функций прокуратуры, анализа методических разработок, 
использования существенно обновленного в последние годы комплекса организационно-распорядительных документов Генеральной прокуратуры Российской Федерации.

Октябрь 2016 г.

Г Л А В А  П Е Р В А Я 
Правовой статус прокуратуры  
Российской Федерации  
(общая характеристика).  
Предмет и система курса  
«Прокурорский надзор» 

§ 1. Прокуратура Российской Федерации:  
понятие, сущность, место  
в системе государственных органов 

Основные позиции, определяющие статус прокуратуры Российской Федерации, формировались на протяжении многих лет. 
Как известно, прокуратура в России возникла в качестве органа 
государственного надзора за исполнением императорских указов, 
как преимущественно именовались законы того времени. Игнорирование содержащихся в них государевых предписаний имело 
настолько широкие размеры, что создавало серьезную угрозу системе управления в стране. В Указе Петра I от 27 апреля 1722 г. 
«О должности генерал-прокурора», завершавшего серию нормативных актов, выступавших в качестве первоначальной правовой 
базы возникновения и определения ключевых параметров деятельности главы прокуратуры и, соответственно, прокуратуры как государственного учреждения в целом, его главное предназначение 
определялось лаконичной, но много значащей, давно ставшей 
хрестоматийной формулой: «…сей чин яко око наше и стряпчий 
о делах государственных», четко выражавшей надзорную направленность деятельности прокуратуры, смысл которой заключался 
в возлагаемой на генерал-прокурора обязанности «смотреть, чтоб 
в Сенате не на столе только дела вершились, но самим действом 
по указам исполнялись».
Скрупулезное изучение заслуживавшего внимания зарубежного 
опыта было обязательным для Петра I, но его слепого копирования, как это свойственно некоторым современным реформаторам, 
он никогда не допускал. Как отмечал известный историк прокуратуры Н.В. Муравьев, занимавший должность генерал-прокурора 
в 1894–1905 гг., учреждение Петром Великим при Сенате долж