Планирование и организация землеустроительной и кадастровой деятельности

Москва
Издательско-торговая корпорация «Дашков и К°»
2020

М. П. Буров

ПЛАНИРОВАНИЕ 
И ОРГАНИЗАЦИЯ 
ЗЕМЛЕУСТРОИТЕЛЬНОЙ 
И КАДАСТРОВОЙ 
ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

Учебник

3-е издание, дополненное и переработанное

Рекомендовано 
федеральным государственным автономным учреждением
«Федеральный институт развития образования» 
(ФГАУ «ФИРО») в качестве учебника для использования 
в образовательном процессе образовательных организаций, 
реализующих программы высшего образования 
по направлениям подготовки «Землеустройство и кадастры», 
«Государственное и муниципальное управление»
(уровень бакалавриата)

Регистрационный номер рецензии 369 от 9 ноября 2016 г.

Серия «Учебные издания для бакалавров»

УДК 528.4
ББК 26.1
Б91

Буров М. П.
Планирование и организация землеустроительной и кадастровой деятельности: Учебник для бакалавров / М. П. Буров. — 
3-е изд., доп. и перераб. — М.: Издательскоторговая корпорация 
«Дашков и К°», 2020. — 336 с.

ISBN 978-5-394-03768-9

В учебнике, подготовленном в соответствии с требованиями федеральных государственных образовательных стандартов высшего 
образования, рассмотрены теоретические положения организации и 
организационно-экономические особенности землеустроительной и кадастровой деятельности. Большое внимание уделено содержанию, качеству и эффективности землеустроительных и кадастровых работ, 
современным методам планирования и организации землеустроительного и кадастрового производства. Раскрыты принципы и формы оплаты труда в землеустроительной и кадастровой деятельности, а также 
основы управления землеустроительным и кадастровым производством.
Для студентов бакалавриата и магистратуры, обучающихся по направлениям подготовки «Землеустройство и кадастры», «Государственное 
и муниципальное управление» и другим экономическим направлениям и специальностям, а также для аспирантов, кадастровых инженеров, работников производства в области землеустройства и кадастров.

Б91

ISBN 978-5-394-03768-9 
© Буров М. П., 2017
 
© Буров М. П., 2020, с изменениями
 
© ООО «ИТК «Дашков и К°», 2017
 
© ООО «ИТК «Дашков и К°», 2020, с изменениями

Автор:
М. П. Буров — доктор экономических наук, профессор.
Рецензенты:
В. В. Косинский — профессор кафедры землеустройства Государственного университета по землеустройству, главный редактор журнала «Землеустройство, кадастр и мониторинг земель», доктор экономических наук, профессор, действительный член РАЕН, 
заслуженный работник культуры РФ;
П. Ф. Лойко — профессор-консультант учебно-научного центра «Земля» Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации, доктор экономических наук, профессор, член-корреспондент РАН, действительный член РАЕН, заслуженный деятель науки РФ;
Е. А. Наумов — заместитель директора Института природно-технических систем 
РАН, вице-президент Международной академии инноватики ГЛОБЕЛИКС-Р, кандидат 
экономических наук, профессор кафедры экономической политики и экономических измерений Государственного университета управления, действительный член РАЕН.

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .7

Глава 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ И МЕТОДИЧЕСКИЕ 
ПОЛОЖЕНИЯ ОРГАНИЗАЦИИ 
ЗЕМЛЕУСТРОИТЕЛЬНОЙ 
И КАДАСТРОВОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29

1.1. Особенности национальных хозяйственных систем 
в мировом экономическом пространстве . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29

1.2. Землеустроительная и кадастровая деятельность 
как основа государственности, упорядочения территорий 
и социально-экономического развития страны  . . . . . . . . . . . . . . 39

1.3. Организационно-экономические особенности 
землеустроительного и кадастрового производства  . . . . . . . . . 66

1.4. Общие социально-экономические принципы 
организации землеустроительного и кадастрового 
производства  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 81

1.5. Задачи и организационная структура 
землеустроительных и кадастровых предприятий . . . . . . . . . . 85

1.6. Производственный процесс в землеустройстве. 
Землеустроительная документация  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 98

1.7. Кадастровые отношения и содержание 
кадастровых работ  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 108

Вопросы для самопроверки . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 115

Глава 2. КАЧЕСТВО И ЭФФЕКТИВНОСТЬ 
ЗЕМЛЕУСТРОИТЕЛЬНЫХ И КАДАСТРОВЫХ 
РАБОТ  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 118

2.1. Основные понятия и определения. 
Факторы, влияющие на качество землеустроительных 
и кадастровых работ  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 118

2.2. Организация управления качеством 
землеустроительного производства . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 123

2.3. Качество кадастровой информации 
и кадастровых работ  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 126

Вопросы для самопроверки . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 131

Глава 3. ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ НАУЧНОЙ 
ОРГАНИЗАЦИИ ТРУДА В ЗЕМЛЕУСТРОИТЕЛЬНОМ 
И КАДАСТРОВОМ ПРОИЗВОДСТВЕ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 133

3.1. Сущность и задачи научной организации труда  . . . . . . . . 133

3.2. Эффективность поощрений и наказаний . . . . . . . . . . . . . . . . 144

Вопросы для самопроверки   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 147

Глава 4. НОРМИРОВАНИЕ ТРУДА НА РАБОТАХ 
ПО ЗЕМЕЛЬНОМУ КАДАСТРУ 
И ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВУ  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 148

4.1. Сущность, значение и принципы нормирования труда . . . . 148

4.2. Особенности нормирования работ 
по землеустройству и земельному кадастру  . . . . . . . . . . . . . . . . 163

Вопросы для самопроверки . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 169

Глава 5. ЗАРАБОТНАЯ ПЛАТА В РЫНОЧНОЙ 
ЭКОНОМИКЕ, ПРИНЦИПЫ И ФОРМЫ ОПЛАТЫ 
ТРУДА В ЗЕМЛЕУСТРОИТЕЛЬНОМ 
И КАДАСТРОВОМ ПРОИЗВОДСТВЕ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 171

5.1. Сущность и функции заработной платы   . . . . . . . . . . . . . . . . 171

5.2. Принципы и формы организации заработной платы  . . . 180

5.3. Стимулирование труда в зарубежных 
предприятиях (фирмах)  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 191

Вопросы для самопроверки . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 197

Глава 6. ПЛАНИРОВАНИЕ В ЗЕМЛЕУСТРОИТЕЛЬНОМ 
И КАДАСТРОВОМ ПРОИЗВОДСТВЕ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 199

6.1. Сущность, задачи и принципы прогнозирования, 
планирования и проектирования . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 199

6.2. Прогнозирование использования земельных ресурсов 
в субъекте Российской Федерации (регионе) . . . . . . . . . . . . . . . 220

6.3. Планирование работ звеньев, бригад, отрядов, 
партий и землеустроительных предприятий в целом . . . . . . 232

6.4. Хозрасчет в рыночных условиях. Особенности 
организации хозрасчета в землеустроительном 
и кадастровом производстве. Самоокупаемость 
и самофинансирование работ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 253

6.5. Учет и отчетность. Их роль в управлении 
землеустроительным и кадастровым производством . . . . . . 259

6.6. Сущность и задачи экономического анализа 
в производственно-хозяйственной деятельности 
предприятия   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 261

Вопросы для самопроверки . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 266

Глава 7. ОСНОВЫ УПРАВЛЕНИЯ 
ЗЕМЛЕУСТРОИТЕЛЬНЫМ И КАДАСТРОВЫМ 
ПРОИЗВОДСТВОМ  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 268

7.1. Информация. Информационная система. 
Информационные ресурсы  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 268

7.2. Характер управленческого труда. Системы 
и функции управления  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 277

7.3. Подходы и методы управления 
в землеустроительном и кадастровом производстве. 
Этапы разработки управленческих решений  . . . . . . . . . . . . . . . 284

7.4. Организация управленческого труда при производстве 
землеустроительных и кадастровых работ. . . . . . . . . . . . . . . . . . 304

7.5. Труд руководителя и его значение в системе 
управления землеустроительным и кадастровым 
производством. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 308

7.6. О концепции достойного труда и путях 
его достижения . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 323

Вопросы для самопроверки . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 326

ЛИТЕРАТУРА   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 328

В год 75-летия Победы Советского 
Союза в Великой Отечественной войне, 
светлой памяти моего отца, Петра Бурова, 
1923 г.р., танкиста, принимавшего 
участие в ключевых сражениях войны, 
в том числе во взятии Берлина, кавалеру
орденов Отечественной войны I и II степени, 
ученому агроному-экономисту, 
и моего деда, Евгения Бурова, 1889 г.р., 
труженика тыла, профессора МИИЗ,
П О С В Я Щ А Е Т С Я

ВВЕДЕНИЕ

Землеустроительная деятельность — это социальноэкономическая система мероприятий по устройству территории, 
организации использования земли, хозяйственного использования конкретных объектов недвижимости и прочих социальных 
потребностей населения. Это составная часть единой системы 
государственного управления земельными ресурсами, главное 
звено государственного регулирования земельных отношений, 
планирования и организации рационального использования и 
охраны земель.
 Важно отметить, что землеустроительная деятельность охватывает широчайший спектр земельных вопросов, которые затрагивают развитие практически всех отраслей национальной экономики. В регионах страны постоянно возникают задачи, решение которых требует поисков новых или видоизменения старых 
форм землеустройства. На практике оказывается невозможным 
ограничиваться землеустроительным проектированием только на 
уровне собственно проекта. В ряде случаев все чаще и чаще требуются землеустроительные мероприятия, носящие характер стратегии, прогноза, долгосрочной программы или плана, требующие 
не детально-проектного, а схематического решения, составленного технически правильно, юридически грамотно и обоснованно 
с экономической и экологической сторон. Да и сама методика составления, экономического и правового обоснования землеустроительных мероприятий претерпевает в этом случае определен

ные изменения, как и организация, планирование, содержание и 
методы исполнения землеустроительных работ.
В сфере землеустроительной деятельности выполняется 
огромный объем землеустроительных и земельно-кадастровых 
работ в связи с образованием новых и упорядочением существующих объектов землеустройства, установлением, восстановлением 
и корректировкой их границ; по подготовке документов для проведения государственного кадастрового учета земельных участков при разграничении земельной собственности. Проводятся работы, связанные с формированием, учетом и инвентаризацией 
объектов недвижимости, постановкой их на кадастровый учет, 
государственной кадастровой оценкой, изучением и мониторингом земель. Также, хотя и в меньшем объеме, продолжают составлять проекты внутрихозяйственного и межхозяйственного (территориального) землеустройства, рабочие проекты по использованию и охране конкретных земельных участков.
Короче говоря, в современных условиях землеустроительная деятельность — это научная, техническая, производственная 
и управленческая деятельность органов государственной власти, 
местного самоуправления, уполномоченных органов по управлению землеустройством, граждан и юридических лиц, осуществляемая при землеустройстве.
Землеустройство включает в себя следующие основные направления:
• изучение состояния земель;
• планирование рационального использования и охраны земель;
• землеустроительное зонирование межселенных территорий;
• установление границ территориальных зон;
• установление землеустроительных и сельскохозяйственных регламентов;
• образование новых и упорядочение существующих объектов землеустройства;
• межевание земель;
• внутрихозяйственное землеустройство;
• землеустроительное обеспечение оборота земель.
Кадастровые работы в комплексе формируют производственный процесс кадастровой деятельности, итогом которой явля

ется формирование государственного кадастра недвижимости 
(ГКН), который вступил в силу с 1 марта 2008 г. в соответствии с 
Федеральным законом от 24 июля 2007 г. № 221-ФЗ “О кадастровой деятельности”. 
Цель государственного кадастра недвижимости определяется перспективностью решения задач государственного управления земельными ресурсами. Это создание единой информационной базы данных и осуществление кадастровых услуг с заданным качеством при минимально целесообразной трудоемкости и 
себестоимости проведения соответствующих технологических, 
нормативно-правовых и иных действий в определенной оптимальной последовательности выполнения технологических операций, распределении их по времени, выборе необходимого числа 
исполнителей и определении себестоимости запроектированного технологического процесса. Этим документом в России создается единая автоматизированная система кадастра недвижимости, где учитываются не только земельные участки, но и объекты капитального строительства. Кадастр недвижимости введен в 
действие в целях защиты прав собственников земли и создания 
объективной основы для налогообложения, обеспечения рационального использования и охраны земель, планирования использования земельных ресурсов. 
Однако на практике в настоящее время система учета земли 
и другой недвижимости разделена, что существенно увеличивает временные затраты правообладателей при учете недвижимости и регистрации прав на нее. Сведения об объектах недвижимости создаются заявительным образом и содержатся в базах данных систем государственного земельного кадастра, технического 
учета объектов градостроительной деятельности, а также водного, лесного и других природно-ресурсных кадастров. Отсутствие 
современной планово-картографической основы при проведении 
государственного кадастрового учета земельных участков создает 
существенные проблемы с определением и согласованием границ 
земельных участков, при проведении межевания и составлении 
схем или проектов. Также отсутствует земельный суд, не обеспечивается государством формирование сети земельных банков и 
создание структур российской земельной биржи. Нет генераль

ной схемы землеустройства территории страны и службы надведомственной государственной инспекции по надзору и контролю 
в сфере землепользования. 
Кадастровые работы многоаспектны по своему содержанию, методам ведения, получения и обработки данных. Они наиболее сложные с точки зрения их анализа и являются ключевым 
элементом государственного и муниципального управления территориями. Их производство должно удовлетворять требованиям законности, достоверности, полноты, наглядности и точности 
полученной информации. Выполнение кадастровых работ предполагает знание и приобретение опыта освоения новейших технологий в осуществлении процедур регистрации объектов недвижимости, их кадастрового учета и оценки. При этом следует опираться на знания в области права, современных инновационных 
технологий в геодезии, фотограмметрии, картографии, землеустроительном, архитектурно-строительном проектировании, территориальном планировании. 
На практике имеют место проблемы организационно-правового характера, методического обеспечения кадастровой деятельности и кадровой политики, отмечается неэффективность системы планирования и контроля кадастрового производства, слабый 
рост процента покрытия территории кадастровыми данными, 
нецелевое использование выделяемых бюджетных денежных 
средств, наличие недостоверной информации в государственных 
информационных ресурсах, увеличение кадастровых ошибок, 
судебных споров и затягивание сроков их рассмотрения, нарушаются сроки выдачи документации, отсутствует эффективное 
взаимодействие информационных ресурсов, органов государственной власти и органов местного самоуправления, слабо используется опыт Великобритании, Италии, Польши, Австрии, 
Швеции и других зарубежных стран в целях повышения инвестиционной привлекательности объектов недвижимого имущества и повышения качества предоставления услуг Росреестром 
и кадастровых систем в Российской Федерации. 
Эффективная организация кадастровой деятельности как 
социально-экономической системы связана с регулированием 
государственной поддержки федеральных целевых комплексных