Проектное управление в государственных и муниципальных органах и учреждениях

К. В. Харченко

Проектное управление 
в государственных 
и муниципальных 
органах и учреждениях

Учебное пособие

| И  ДЕЛО |

Москва | 2018

 УДК 351
 ББК 65.29
     Х22

Х22

Рецензенты:
В.И. Патрушев – доктор социологических наук, проф.;
В.Н. Боробов – доктор социологических наук, проф.

Харченко, К.В.
Проектное управление в государственных и муниципальных органах и учреждениях: учебное пособие. – М.: Издательский дом РАНХиГС, 
2018. – 166 с.

ISBN 978-5-7749-1318-3

Пособие посвящено вопросам организации проектного управления в деятельности государственных и муниципальных органов и учреждений. Определяются отличительные признаки управленческого, организационного и социального проектов, раскрываются особенности их жизненного цикла и элементного состава, 
описываются организационные структуры и функциональные роли в проектном 
управлении, а также система мотивации работников.
Адресуется государственным и муниципальным служащим, работникам учреждений и организаций, консультантам по управлению, студентам вузов, обучающимся по специальностям «Управление проектами», «Государственное и  муниципальное управление», магистрантам, аспирантам специальности «Социология 
управления», специалистам в области социологии, экономики и менеджмента.

ISBN 978-5-7749-1318-3

УДК 351
ББК 65.29

© ФГБОУ ВО «Российская академия народного хозяйства
© ФГБОУ ВО «Российская академия народного хозяйства
и государственной службы при Президенте Российской Федерации», 2018
и государственной службы при Президенте Российской Федерации», 2018

Оглавление

ВВЕДЕНИЕ   .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 5

ТЕМА 1. ПОНЯТИЯ ПРОЕКТА И ПРОЕКТНОГО УПРАВЛЕНИЯ 
ПРИМЕНИТЕЛЬНО К ГОСУДАРСТВЕННОМУ СЕКТОРУ  .  .  .  .  .  .  . 7

1.1. От функционального подхода к процессному 
и проектному мышлению  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 7
1.2. Актуальность внедрения проектного управления .  .  .  .  .  .  .  .  12
1.3. Понятие и характеристики проекта  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  14
1.4. Место проектов среди документов стратегического 
планирования  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  21

ТЕМА 2. ВНЕДРЕНИЕ ПРОЕКТНОГО УПРАВЛЕНИЯ 
В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ   .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  27

2.1. Предпосылки организации проектного управления 
на федеральном уровне  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  27
2.2. Апробация систем проектного управления 
в российских регионах. Опыт белгородской области   .  .  .  .  .  .  .  .  30
2.3. Организация проектной деятельности в россии 
в соответствии с Постановлением Правительства 
Российской Федерации  № 1050  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  33
2.4. Типология проектов, реализуемых 
в государственном секторе.  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  38
2.5. Внедрение проектного управления 
в учреждениях (организациях).  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  43

ТЕМА 3. ПРОЦЕСС ЗАПУСКА И РЕАЛИЗАЦИИ ПРОЕКТА  .  .  .  .  .  51

3.1. Жизненный цикл проекта. 
Основные этапы проектного процесса   .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  51
3.2. Инициирование проекта   .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  55
3.3. Подготовка паспорта и обоснования паспорта проекта   .  .  .  .  61
3.4. Разработка плана управления проектом   .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  64
3.5. Реализация проекта  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  71
3.6. Закрытие проекта  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  73



ТЕМА 4. СТРУКТУРА УПРАВЛЕНЧЕСКОГО 
И СОЦИАЛЬНОГО ПРОЕКТА  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  76

4.1. Наименование, аналитический блок и концепция проекта .  .  .  76
4.2. Формулирование цели и задач проекта  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  82
4.3. Декомпозиция проекта. 
Подходы к выделению мероприятий   .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  85
4.4. Описание рисков, возможностей и ограничений проекта   .  .  .  89
4.5. Бюджет проекта  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  96
4.6. Показатели эффективности реализации проекта  .  .  .  .  .  .  .   103
4.7. Описание ожидаемых результатов проекта  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .   114

ТЕМА 5. КОНКУРСЫ СОЦИАЛЬНЫХ ПРОЕКТОВ  .  .  .  .  .  .  .  .  .   120

5.1. Многоцелевое назначение конкурсов
 социальных проектов  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .   120
5.2. Оценка социальных проектов: формальные критерии 
и содержательная проработанность  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .   126

Тема 6. ОРГАНИЗАЦИОННАЯ СТОРОНА 
УПРАВЛЕНИЯ ПРОЕКТАМИ   .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .   131

6.1. Организационная структура управления проектами 
в государственном секторе   .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .   131
6.2. Функциональные роли в системе проектного управления  .  .   137
6.3. Документирование разработки и реализации проекта  .  .  .  .   142
6.4. Проведение проверок реализации проектов   .  .  .  .  .  .  .  .  .   144

ТЕМА 7. КАДРОВАЯ СОСТАВЛЯЮЩАЯ УПРАВЛЕНИЯ 
ПРОЕКТАМИ  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .   150

7.1. Компетентность и компетенции – характеристики 
образовательных результатов  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .   150
7.2. Компетенции специалиста 
в области проектной деятельности   .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .   152
7.3. Установление уровня профессионального соответствия 
специалистов.  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .   155
7.4. Кадровый резерв проектного управления  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .   158
7.5. Мотивация руководителя и исполнителей проекта  .  .  .  .  .  .   159

ТЕМЫ ПРАКТИЧЕСКИХ ЗАНЯТИЙ   .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .   163

ЗАКЛЮЧЕНИЕ  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .   164



Введение

Проектный подход успешно зарекомендовал себя 
Проектный подход успешно зарекомендовал себя 
как инструмент управления в коммерческих оргакак инструмент управления в коммерческих организациях; данной отрасли менеджмента посвящено 
низациях; данной отрасли менеджмента посвящено 
немалое число работ. В то же время для сферы госунемалое число работ. В то же время для сферы государственного и муниципального управления продарственного и муниципального управления проектная деятельность является новшеством, пракектная деятельность является новшеством, практическое внедрение которого вызывает множество 
тическое внедрение которого вызывает множество 
спорных вопросов.
спорных вопросов.

На данный момент проектное управление наНа данный момент проектное управление на
чало активно внедряться в деятельность федеральчало активно внедряться в деятельность федеральных и региональных органов власти, чему способных и региональных органов власти, чему способствовало принятие Постановления Правительства 
ствовало принятие Постановления Правительства 
Российской Федерации «Об организации проектРоссийской Федерации «Об организации проектной деятельности в Правительстве Российской 
ной деятельности в Правительстве Российской 
Федерации» от 15 октября 2016 г. № 1050 и подзаФедерации» от 15 октября 2016 г. № 1050 и подзаконные акты.
конные акты.

Настоящее пособие посвящено нормативным, 
Настоящее пособие посвящено нормативным, 

организационным и кадровым основам проектноорганизационным и кадровым основам проектного управления, особенности формирования которого управления, особенности формирования которого рассматриваются применительно к различным 
го рассматриваются применительно к различным 
уровням: федеральному, региональному, мунициуровням: федеральному, региональному, муниципальному и организационному 
пальному и организационному 1.

Положения теории проектного управления, сфорПоложения теории проектного управления, сфор
мированные для бизнеса и тем более —  применимированные для бизнеса и тем более —  применительно к условиям Запада, были нами переработаны 
тельно к условиям Запада, были нами переработаны 
и адаптированы под задачи российских органов влаи адаптированы под задачи российских органов власти и учреждений (организаций).
сти и учреждений (организаций).

 
 Здесь и далее мы рассматриваем учреждения и организации как однопорядковые единицы.

В пособии представлен понятийный аппарат и подходы, отВ пособии представлен понятийный аппарат и подходы, от
раженные в официальных документах федерального уровня, 
раженные в официальных документах федерального уровня, 
однако материал этим не ограничивается, поскольку на данный 
однако материал этим не ограничивается, поскольку на данный 
момент отработанные и приемлемые решения сформулированы 
момент отработанные и приемлемые решения сформулированы 
еще не для всех этапов и уровней проектного управления. Исходя 
еще не для всех этапов и уровней проектного управления. Исходя 
из этого, возникла необходимость в методологических уточненииз этого, возникла необходимость в методологических уточнениях —  как с позиции теории проектного управления, так и практиях —  как с позиции теории проектного управления, так и практики его реализации на нижестоящих уровнях.
ки его реализации на нижестоящих уровнях.

Источником практической информации в подавляющем больИсточником практической информации в подавляющем боль
шинстве случаев служил опыт Белгородской области, поскольшинстве случаев служил опыт Белгородской области, поскольку именно в данном регионе система проектного управления 
ку именно в данном регионе система проектного управления 
успешно действует и развивается с 2010 г., доходя до сельских поуспешно действует и развивается с 2010 г., доходя до сельских поселений и учреждений.
селений и учреждений.

В целом проектное управление рассматривается нами как исВ целом проектное управление рассматривается нами как ис
точник развития территорий и организаций, который должен 
точник развития территорий и организаций, который должен 
быть органично встроен в систему стратегического, пространбыть органично встроен в систему стратегического, пространственного, программно-целевого и текущего управления.
ственного, программно-целевого и текущего управления.

Возможность реализации управленческих проектов призвана 
Возможность реализации управленческих проектов призвана 

обеспечивать не только мощный социально-экономический эфобеспечивать не только мощный социально-экономический эффект, но и профессиональное развитие служащих вкупе с мотифект, но и профессиональное развитие служащих вкупе с мотивацией к лидерству, результативному труду и, пожалуй, наиболее 
вацией к лидерству, результативному труду и, пожалуй, наиболее 
действенной антикоррупционной составляющей.
действенной антикоррупционной составляющей.

Надеемся, что настоящее пособие даст оптимальный набор 
Надеемся, что настоящее пособие даст оптимальный набор 

знаний для первого этапа запуска проектных систем в самых раззнаний для первого этапа запуска проектных систем в самых разных регионах Российской Федерации.
ных регионах Российской Федерации.



Тема . ПОНЯТИЯ ПРОЕКТА 
И ПРОЕКТНОГО УПРАВЛЕНИЯ 
ПРИМЕНИТЕЛЬНО 
К ГОСУДАРСТВЕННОМУ 
СЕКТОРУ

.. О   
    


Управление проектами как область знания появиУправление проектами как область знания появилась в качестве альтернативы попыткам упорядочилась в качестве альтернативы попыткам упорядочивания процессов в рамках текущего функционирования процессов в рамках текущего функционирования организаций.
вания организаций.

Функциональный подход
Функциональный подход является базой прак является базой прак
тически любой организованной деятельности, потически любой организованной деятельности, поскольку целью функционирования является жизскольку целью функционирования является жизнеобеспечение системы —  поддержание ее в рабонеобеспечение системы —  поддержание ее в работоспособном состоянии в течение как можно более 
тоспособном состоянии в течение как можно более 
длительного времени.
длительного времени.

Атрибутами функционального подхода являются 
Атрибутами функционального подхода являются 

четкая иерархия должностей, строго определенные 
четкая иерархия должностей, строго определенные 
компетенции, зафиксированные правила ведения 
компетенции, зафиксированные правила ведения 
деятельности, что соответствует идеальному типу 
деятельности, что соответствует идеальному типу 
бюрократии по М. Веберу.
бюрократии по М. Веберу.

Доминирование функционального подхода в орДоминирование функционального подхода в ор
ганизациях обнаруживает следующие недостатки:
ганизациях обнаруживает следующие недостатки:

1) функция не всегда содержит параметры конкретного продукта на выходе (время, стои



мость, риски и т. п.), выполнение функции зачастую исключает из поля зрения потребителя этого продукта;
2) структурные подразделения, выполняющие свои функции, 
склонны «замыкаться» на них и преследовать ведомственные цели в ущерб целям, ради которых создавалась организация;
3) узкая специализация отдельных сотрудников и подразделений приводит к проблемам на стыках функций; эти проблемы сводят на нет эффект от качественного выполнения отдельных заданий;
4) неэффективное выполнение функции зачастую компенсируется увеличением ресурсной базы и штата сотрудников, 
что ведет к росту накладных расходов;
5) работники зачастую не знают, что делать с результатами, полученными от выполнения функции.

В качестве альтернатив функциональному подходу разработаны 
В качестве альтернатив функциональному подходу разработаны 
процессный и проектный, а также социокультурный и лидерский 
процессный и проектный, а также социокультурный и лидерский 
подходы. Данные подходы различаются на уровне терминологиподходы. Данные подходы различаются на уровне терминологического аппарата.
ческого аппарата.

Процессный и проектный подходы основываются на формалиПроцессный и проектный подходы основываются на формали
зованном действии и явном знании, тогда как социокультурный 
зованном действии и явном знании, тогда как социокультурный 
и лидерский подходы строятся на признании ценности неформаи лидерский подходы строятся на признании ценности неформализованного действия и неявного знания. При этом в рамках пролизованного действия и неявного знания. При этом в рамках процессного подхода большее внимание уделяется прошлому и нацессного подхода большее внимание уделяется прошлому и настоящему, а в рамках проектного подхода —  будущему.
стоящему, а в рамках проектного подхода —  будущему.

Процессный подход 
Процессный подход ставит во главу угла понятие процесса. 
ставит во главу угла понятие процесса. 

Под процессом понимается набор связанных процедур, направПод процессом понимается набор связанных процедур, направленных на достижение определенного результата. В рамках проленных на достижение определенного результата. В рамках процессного подхода любая система действий, которая преобразует 
цессного подхода любая система действий, которая преобразует 
ресурсы на входе в продукты на выходе, может рассматриваться 
ресурсы на входе в продукты на выходе, может рассматриваться 
как процесс.
как процесс.

Международный стандарт ISO9001:2000 «Системы менеджменМеждународный стандарт ISO9001:2000 «Системы менеджмен
та качества —  требования» поддерживает принятие процессного 
та качества —  требования» поддерживает принятие процессного 
подхода для совершенствования управления организацией.
подхода для совершенствования управления организацией.

Основными понятиями, используемыми сторонниками проОсновными понятиями, используемыми сторонниками про
цессного подхода, являются:
цессного подхода, являются:



1) владелец процесса —  субъект управления, воздействующий 
на характеристики процесса;
2) поставщики —  субъекты, обеспечивающие введение в процесс исходных данных и ресурсов;
3) потребители —  субъекты, пользующиеся благами, созданными на выходе процесса;
4) параметры —  изменяемые переменные, воздействуя на которые можно менять ход протекания процесса.

Смысл управления процессами состоит в том, чтобы, воздействуя 
Смысл управления процессами состоит в том, чтобы, воздействуя 
на входные параметры, обеспечивать заданные характеристики 
на входные параметры, обеспечивать заданные характеристики 
на выходе.
на выходе.

Выделяют три типа процессов, характерных для коммерческих 
Выделяют три типа процессов, характерных для коммерческих 

организаций: основные, вспомогательные и управленческие.
организаций: основные, вспомогательные и управленческие.

Основные процессы 
(центры прибыли)

 ·
cопровождают жизненный цикл основного 
продукта;
 ·
добавляют продукту ценность;
 ·
результат получает внешний потребитель

Вспомогательные 
процессы
(центры затрат)

 ·
не касаются основного продукта;
 ·
добавляют продукту стоимость;
 ·
результат получает основной процесс

Управленческие 
процессы

 ·
задают вектор основных и вспомогательных 
процессов;
 ·
результатом является обеспечение достижения 
целей организации

Применительно к сфере государственного управления можно 
Применительно к сфере государственного управления можно 

провести аналогию.
провести аналогию.

Основные процессы

 ·
направлены на достижение заданных значений 
показателей социально-экономического развития 
территории;
 ·
реализуются отраслевыми подразделениями (органы управления экономическим развитием, образованием, культурой и т. д.);
 ·
результат получают целевые группы населения



Вспомогательные 
процессы

 ·
создают условия для благоприятного протекания 
основных процессов;
 ·
реализуются функциональными подразделениями (аппарат администрации, орган управления 
финансами, имуществом и земельными отношениями, кадровая служба и т. д.);
 ·
результат получает основной процесс

Управленческие 
процессы

 ·
задают вектор стратегического и текущего планирования и управления развитием территорий;
 ·
определяют мотивацию исполнителей, задают 
формы и нормы ответственности

В коммерческой сфере выделяют следующие принципы управВ коммерческой сфере выделяют следующие принципы управ
ления процессами:
ления процессами:

1) каждый Поставщик (работник) несет ответственность за качественное, своевременное выполнение работы и передачу 
результатов труда на следующий этап;
2) отношения внутри организации тоже строятся по принципу 
«Поставщик —  Потребитель (внутренний)»;
3) потребитель всегда прав. Спецификацию на выход Процесса согласовывает Потребитель (в том числе внутренний) этого выхода;
4) каждый Поставщик должен непрерывно задавать себе вопрос «Что еще полезного для Потребителя (в том числе внутреннего) я могу сделать?»;
5) должны быть установлены границы показателей Процесса 
и Продукта для нормального состояния;
6) все отклонения от нормального состояния должны фиксироваться и рассматриваться на предмет экономической целесообразности затрат на корректировки.

Проектный подход
Проектный подход предполагает выделение из рутинной дея предполагает выделение из рутинной дея
тельности отдельных ее участков —  проектов. По сути, проекты 
тельности отдельных ее участков —  проектов. По сути, проекты 
так же, как и процессы, являются наборами процедур, направлентак же, как и процессы, являются наборами процедур, направленных на достижение результата.
ных на достижение результата.

Проект в большей мере акцентирует структуру, а процесс —  диПроект в большей мере акцентирует структуру, а процесс —  ди
намику, при этом структурные и динамические характеристики 
намику, при этом структурные и динамические характеристики