Правовое регулирование расходов бюджета субъекта РФ

Правовое регулирование расходов бюджета
субъекта Российской Федерации

НОРМА
Москва, 2019

Правовое регулирование
расходов бюджета субъекта
Российской Федерации

Ю. В. Пятковская

Под редакцией
доктора юридических наук, профессора
Е. Ю. Грачевой

УДК 342.25
ББК 67.402
П99

Сведения об авторе

Юлия Валерьевна Пятковская — кандидат юридических наук, доцент. Является автором более 100 печатных работ по проблемам финансового права.

Рецензент

Арзуманова Л. Л. — доктор юридических наук, доцент, профессор
кафедры финансового права Университета имени О. Е. Кутафина
(МГЮА).

Пятковская Ю. В.
П99
Правовое регулирование расходов бюджета субъекта Российской Федерации : монография / Ю. В. Пятковская ; под
ред. Е. Ю. Грачевой. — М. : Норма, 2019. — 288 с.

ISBN 9785917688527 (Норма)
ISBN 9785161058053 (ИНФРАМ, online)

Монография посвящена исследованию расходов бюджета субъекта Российской Федерации как финансовоправовой категории. Расходы бюджета субъекта Российской Федерации рассматриваются в системе государственных и муниципальных расходов. Детально проанализированы вопросы их формирования и
осуществления. Значительное внимание уделено бюджетным расходам как правовому институту, определено его место в системе права.
Для научных работников, преподавателей, аспирантов и студентов юридических вузов, работников органов государственной власти и местного самоуправления.

УДК 342.25
ББК  67.402

ISBN 9785917688527 (Норма)
ISBN 9785161058053 (ИНФРАМ, online)
© Пятковская Ю. В., 2017

Введение

Децентрализация государственной власти, характерная для федеративных государств, порождает всевозможные социальноэкономические потребности публичноправовых образований, являющихся
членами (субъектами) федерации. В России удовлетворение таких потребностей осуществляется главным образом за счет бюджетов субъектов РФ. Расходы региональных бюджетов воздействуют на социальноэкономические процессы как их объемами, направлениями, так и
избранными формами их осуществления. Поэтому взвешенный концептуальный подход к формированию и осуществлению расходов
бюджетов субъектов РФ будет способствовать как повышению эффективности финансовой деятельности в регионе, так и социальноэкономическому развитию России.
Региональные бюджетные расходы необходимо рассматривать в
составе единой системы государственных и муниципальных расходов,
претерпевающей значительные изменения в последние десятилетия.
Для финансирования многообразных государственных и муниципальных расходов с учетом их характера, содержания, количественной
характеристики образуются различные централизованные и децентрализованные фонды денежных средств. Так, наряду с традиционными
бюджетными фондами для осуществления социально значимых централизованных расходов в начале 1990х гг. стали создаваться государственные внебюджетные фонды, с середины 1990х гг. централизованные расходы осуществляются также за счет всевозможных фондов
в составе бюджета. Кроме того, централизованный характер приобрели расходы казенных учреждений. Существенные изменения претерпела и структура децентрализованных государственных и муниципальных расходов, которые на сегодняшний день осуществляются за
счет финансовых ресурсов унитарных предприятий и учреждений
бюджетного и автономного типов. Значительным достижением науки
финансового права последнего десятилетия является осознание публичного характера отдельных частных децентрализованных фондов,
расходы которых по своей природе родственны государственным и
муниципальным расходам. Такая децентрализация публичных функций государства в отношении иных хозяйствующих субъектов напрямую отразилась на расходах соответствующих бюджетов — стали сокращаться неэффективные расходы. Существенно различающиеся по

своему содержанию государственные и муниципальные расходы,
а также иные расходы публичного характера образуют единую систему, в которой основная роль отводится централизованным расходам,
в том числе расходам бюджетов субъектов РФ, требующим глубокого
изучения.
Успех управления данной сферой региональной финансовой деятельности во многом определяется достаточностью и качеством правовых предписаний, устанавливающих формирование и осуществление расходов бюджетов субъектов РФ. И в первую очередь здесь нужно говорить о сфере финансовоправового регулирования, поскольку
основным предназначением региональной финансовой деятельности,
относящейся к предмету финансового права, является финансовое
обеспечение публичных потребностей, иными словами — осуществление соответствующих расходов. Происходящие в течение последних
десятилетий коренные преобразования в российской экономике, сопровождающиеся глубокими кризисными явлениями, требующими
проведения продуманной и взвешенной финансовой политики, существенно усилили значение финансового правового регулирования.
«Стало очевидным, что в условиях перехода на рыночные отношения
финансовое право должно быть направлено на обеспечение динамичного развития общественного и частного производства»1.
Под воздействием происходящих социальноэкономических процессов стало реформироваться бюджетное законодательство РФ,
крайне нестабильное и быстро развивающееся, значительно изменилось правовое регулирование бюджетных расходов. Существовавшая
до 2004 г. система формирования расходов и их распределения между
бюджетами, основанная на закреплении открытых перечней возможных расходов публичноправовых образований, показала свою несостоятельность и была заменена введением механизма формирования
бюджетных расходов в соответствии с расходными обязательствами.
При этом проявилась острая необходимость увязки расходных полномочий субъектов РФ со стратегическими целями регионального развития. Произошли изменения в способах и формах осуществления региональных бюджетных расходов.
Преобразования последних десятилетий повлекли изменения и в
системе права. «Вступление России в новый этап развития... отразилось на всех отраслях российского права и его системы в целом: на ее
строении и направленности регулятивных функций, роли отраслей

6
Введение

1 Грачева Е. Ю. Некоторые проблемы развития финансового контроля // Матер.
междунар. науч.практ. конф. «Государство и право: вызовы XXI века (Кутафинские
чтения)»: тезисы докладов на кафедре финансового права и бухгалтерского учета. М.,
2009. С. 6.

права и их институтов, правовые нормы которых приобрели новое содержание и нацеленность»1. В структуре системы финансового права
выделяются новые правовые институты, значительно меняются подходы к определению содержания общей и особенной частей финансового права. Без осмысления происходящих в системе финансового
права процессов, без четкого понимания места правового института
бюджетных расходов в системе права невозможно совершенствовать
правовые нормы, регламентирующие формирование и осуществление
расходов в бюджетной системе России.
В связи с этим представляется актуальным проведение комплексного правового исследования расходов бюджета субъекта РФ с выработкой предложений по совершенствованию правового регулирования вопросов формирования и осуществления расходов бюджетов
субъектов РФ.

Введение
7

1 Химичева Н. И. Актуальность научного обоснования принципов современного
российского финансового права и их законодательного закрепления // Актуальные
проблемы современного финансового права России: сб. науч. тр., посвящ. 80летию
дра юрид. наук, проф., акад. МАН ВШ Н. И. Химичевой / под ред. Е. В. Покачаловой.
Саратов, 2008. С. 8—9.

Г л а в а 1
Бюджетные расходы
субъекта Российской Федерации
в системе государственных и муниципальных расходов

§ 1. Понятие и содержание государственных
и муниципальных расходов. Соотношение централизованных
и децентрализованных расходов

Изучение генезиса содержания государственных расходов показывает, что в докапиталистических формациях государственные расходы отождествлялись с расходами главы государства и выражали в
большей мере частноправовой, а не публичноправовой принцип
деятельности государства1. Финансовые отношения этих формаций
не представляли собой упорядоченной системы, регламентированной
представительной властью. Расходование государственных средств,
осуществляемое преимущественно на нужды королевского двора, хотя нередко и сопровождалось составлением специальной сметы, все
же характеризовалось бесконтрольностью, расточительством, казнокрадством2. Отделение государственных расходов от казны государя
происходит лишь при капиталистической формации, которая также
отличается ростом производительных и военных расходов.
С течением времени, вследствие развития демократических институтов и реформирования системы публичной власти зарождается местное самоуправление. Наряду с государственными расходами появляются расходы муниципальных образований. Схожая природа государственных и муниципальных расходов, одинаковый режим их
формирования и осуществления позволяют рассматривать их понятие
и содержание одновременно.
Государственные и муниципальные расходы обусловливаются соответствующими государственными потребностями или потребностями муниципального сообщества. «Расход сам по себе не имеет важного значения: он представляет цифру выдачи, мало говорящую за себя;

1 См.: Вознесенский Э. А. Методологические аспекты анализа сущности финансов.
М., 1974. С. 27.
2 См.: Озеров И. Х. Основы финансовой науки. М., 1914. С. 5; Вознесенский Э. А.
Указ. соч. С. 27—29.

вся важность расходов заключается в потребности, ради которой он
делается и которой он удовлетворяет»1. Как справедливо утверждал
С. И. Иловайский, к государственным потребностям относятся те, которые не могут быть удовлетворены отдельными индивидуумами или
группами людей, объединенными в разные частные общества, —
удовлетворение таких потребностей доступно лишь для государства2.
По мнению Д. М. Львова, «государственные потребности могут быть
весьма различны; но все они должны ограничиваться государственной
целью, и только то может считаться действительно потребностью, что
необходимо для достижения государственной цели»3. При этом каждое государство «для проявления своей деятельности нуждается в людях и разного рода предметах... Таким образом, государственные потребности распадаются на личные и вещные»4.
Исторический опыт свидетельствует, что независимо от вида государственные потребности могут удовлетворяться в натуральной или
денежной форме. Изначально государственные расходы выступали в
натуральной форме (например, государственные служащие получали
в качестве оплаты их труда помещение для проживания, предметы
домашнего обихода, продукты питания и т. п.). С развитием рыночных отношений стали превалировать денежные формы государственных расходов5. Современные науки, как финансовая, так и финансового права, изучают главным образом государственные денежные
расходы6.
Необходимо также обратить внимание на тот факт, что не все государственные и муниципальные потребности удовлетворяются посредством осуществления государственных и муниципальных расходов, на что справедливо обращается внимание в научной литера

§ 1. Понятие и содержание государственных и муниципальных расходов
9

1 Патлаевский И. И. Курс финансового права. Одесса, 1885. С. 23.
2 Здесь и далее в силу схожего правового режима формирования и осуществления
государственных и муниципальных расходов высказывания ученых о государственных
расходах можно считать в полной мере справедливыми и в отношении муниципальных
расходов.
3 Львов Д. М. Курс финансового права. Казань, 1887. С. 63.
4 Иловайский С. И. Учебник финансового права. Одесса, 1985. С. 16—17.
5 См.: Пушкарева В. М. История финансовой мысли и политики налогов. 2005.
URL: http://bizbook.online/taxesbook/istoriyafinansovoymyislipolitiki.html (дата обращения: 20.10.2016).
6 Крайне редко в научной литературе государственные расходы рассматриваются
достаточно широко. Например, А. В. Иринева к расходам на государственное управление относит бюджетные расходы, расходы децентрализованных государственных фондов, а также остальное имущество, выраженное в стоимостной форме, которое потрачено на содержание государственного аппарата либо задействовано для обеспечения
управленческих задач (см.: Иринева А. В. Правовое обеспечение оптимизации бюджет
ных расходов на государственное управление: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005. С. 54).

туре1. Действительно, реализацию отдельных расходов в публичных
интересах государство делегирует частным субъектам2.
Категория «расходы» является понятием многоаспектным. Прежде
всего государственные и муниципальные расходы определяют в материальном значении.
Так, О. Н. Горбунова указывает, что государственные расходы —
это затраты государства по выполнению стоящих перед ним задач3.
При этом отдельные авторы, определяя содержание категории «государственные расходы», основной акцент делают на цели их осуществления. Например, Л. К. Воронова к государственным расходам относила затраты государства на обеспечение расширенного воспроизводства, удовлетворение социальнокультурных потребностей членов
общества, оборону и управление, т. е. на обеспечение своего бесперебойного функционирования4.
Этот же подход использует при определении государственных расходов Е. Ю. Грачева, относя к ним затраты государства на обеспечение жизнедеятельности общества: государственное управление, оборону страны, развитие производства, социальноэкономические и
культурные потребности5. Аналогичное определение государственным расходам дает и Л. Г. Вострикова6.
М. М. Прошунин рассматривает государственные расходы как затраты государства путем распределения и использования централизованных и децентрализованных фондов денежных средств в целях реализации государственных задач и функций7.
Таким образом, государственные расходы в материальном значении можно определить как государственные затраты, осуществляемые
в денежной форме за счет средств государственных фондов для финансового обеспечения его задач и функций. По аналогии можно определить муниципальные расходы как затраты, осуществляемые в де10
Глава 1. Бюджетные расходы субъекта Российской Федерации

1 См.: Комягин Д. Л. Бюджетное право России: учеб. пособие / под ред. А. Н. Козырина.
М., 2011. Доступ из СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 20.10.2016). С. 86; Петрова И. В. Соотношение государственных (муниципальных) и бюджетных расходов, их ключевые характеристики // Финансовое право. 2015. № 7. С. 11.
2 Подробнее данный вопрос рассмотрен далее в этом параграфе при характеристике
публичного характера государственных и муниципальных расходов.
3 См.: Финансовое право: учебник / под ред. Е. Ю. Грачевой, Г. П. Толстопятенко.
М., 2003. С. 315.
4 См.: Воронова Л. К. Правовые основы государственных расходов // Советское финансовое право: учебник / отв. ред. Л. К. Воронова, Н. И. Химичева. М., 1987. С. 304.
5 См.: Финансовое право: учебник для средних специальных учебных заведений /
под ред. Е. Ю. Грачевой, Э. Д. Соколовой. М., 2013. С. 267.
6 См.: Вострикова Л. Г. Финансовое право: учебник для вузов. М., 2007. Доступ из
СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 20.10.2016).
7 См.: Финансовое право: учебник / отв. ред. С. В. Запольский. М., 2011. Доступ из
СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 20.10.2016).