История образования и педагогической мысли: В 3 томах Том 3: Правовое регулирование государственного контроля качества образования

ИСТОРИЯ ОБРАЗОВАНИЯ 
И ПЕДАГОГИЧЕСКОЙ 
МЫСЛИ

В трех томах

ТОМ 3. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ 
ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ 
КАЧЕСТВА ОБРАЗОВАНИЯ

А.Г. ЧЕРНЯВСКИЙ
Д.А. ПАШЕНЦЕВ
Н.М. ЛАДНУШКИНА
С.И. ФЁКЛИН

Москва
ИНФРА-М
2020

МОНОГРАФИЯ

УДК [37+93+34](075.4)
ББК 74:63:67
 
Ч49

Р е ц е н з е н т ы :
Львов А.В., кандидат юридических наук, доцент; 
Залоило М.В., кандидат юридических наук

Чернявский А.Г.
Ч49  
История образования и педагогической мысли : монография : в 3 т. 
Т. 3. Правовое регулирование государственного контроля качества 
образования / А.Г. Чернявский, Д.А. Пашенцев, Н.М. Ладнушкина, С.И. Фёклин. – Москва : ИНФРА-М, 2020. — 380 с. – (Научная 
мысль). — DOI 10.12737/1031494.

ISBN 978-5-16-009062-7 (общий)
ISBN 978-5-16-015407-7 (т. 3, print)
ISBN 978-5-16-107864-8 (т. 3, online)
Монография раскрывает историю формирования источников права, 
регулирующих государственный контроль качества образования, определяющих механизм правового регулирования федерального государственного контроля качества образования и практику применения права 
по данному вопросу в настоящее время. 
Предназначена для работников образовательных организаций, преподавателей, аспирантов, студентов юридических вузов.

УДК [37+93+34](075.4)
ББК 74:63:67

ISBN 978-5-16-009062-7 (общий)
ISBN 978-5-16-015407-7 (т. 3, print)
ISBN 978-5-16-107864-8 (т. 3, online)

© Чернявский А.Г., Пашенцев Д.А., 
Ладнушкина Н.М., Фёклин С.И., 
2020

Рекомендовано 
к изданию Редакционно-издательским советом 
Московского городского педагогического университета

Глава 1 
ГОСУДАРСТВЕННЫЙ КОНТРОЛЬ КАЧЕСТВА 
ОБРАЗОВАНИЯ: ИСТОРИЯ 
СТАНОВЛЕНИЯ И ПЕРСПЕКТИВА РАЗВИТИЯ

1.1. ФОРМИРОВАНИЕ ПРЕДПОСЫЛОК ГОСУДАРСТВЕННОГО 
КОНТРОЛЯ КАЧЕСТВА ОБРАЗОВАНИЯ В РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ

Совершенствование качества образования представляет собой 
комплексный процесс, важной составной частью которого выступает контроль качества образования.
Такой контроль может и должен осуществляться как государством в лице специализированных органов, так и негосударственными структурами – общественными организациями.
Государственный контроль качества образования не может быть 
в полной мере делегирован негосударственным структурам, так как 
создание гарантий для полноценной реализации конституционного 
права на образование – это функция государства, которая не может 
быть передана институтам гражданского общества.
Совершенствование государственного контроля качества образования должно опираться на научное исследование ряда важных вопросов, в том числе вопросов теоретико-понятийного аппарата, связанного с качеством образования, вопросов исторического развития 
системы и структуры государственного контроля в сфере образования, особенностей исторического опыта правового регулирования 
отношений в сфере контроля качества образования. Исследование 
этих вопросов позволит создать научную основу для выявления 
современных проблем государственного контроля качества образования и определения возможных перспектив его совершенствования.
Исходными предпосылками для исследования истории государственного контроля качества образования выступают следующие 
положения:
1) понятие качества образования в исторической ретроспективе 
отличается определенной динамикой, так как менялись научно-доктринальные и системно-государственные представления о содержании данного понятия;
2) формы и методы государственного контроля в сфере образования постепенно эволюционировали от более простых к более 
сложным, что, с одной стороны, повышало эффективность проводимых контрольных мероприятий, с другой стороны, означало 
их неизбежную бюрократизацию;

3) система органов государственного контроля в сфере образования с течением времени претерпела значимые изменения, и этот 
процесс продолжается.
На разных этапах своего развития особенности осуществления 
государственного контроля качества образования определялись, вопервых, государственной образовательной политикой, во-вторых, 
уровнем развития самой системы образования, в-третьих, господствовавшими представлениями о качестве образования.
Необходимо учитывать, что само понятие «качество образования» было сформировано и отражено в международных документах достаточно поздно, только в 1998 году на состоявшейся 
в Париже Всемирной конференции по высшему образованию. 
Конференция констатировала, что вопросы качества образования 
выходят на одно из важнейших мест в системе экономического 
и социально-политического развития стран. Именно качество образования было предложено рассматривать как комплексный показатель, синтезирующий все этапы становления личности, условия 
и результаты учебно-воспитательного процесса, а также как критерий эффективности деятельности образовательного учреждения, 
основной продукцией которого являются качественно подготовленные выпускники. 
Важное значение в контексте обеспечения высокого качества образования имеет государственный контроль.
Государственный контроль качества образования представляет 
собой составную часть общей контрольной функции государства, 
которая осуществляется во всех сферах общественных отношений, 
в том числе, и в сфере образования.
Государственный контроль – это важная часть государственного 
управления. Управление образованием обязательно включает 
в себя проведение контроля, в том числе, за качеством образования 
как одной из его важнейших характеристик.
Все субъекты государственного управления обязаны действовать в пределах компетенции, установленной для них законами и иными нормативными правовыми актами. Соответственно, 
государственный контроль качества образования осуществляется 
в рамках, которые установлены образовательным законодательством. В исторической ретроспективе динамика законодательства 
об образовании определяла и изменение объема контрольных мероприятий, а также полномочий контролирующих субъектов.
В современных условиях под федеральным государственным 
контролем качества образования понимается деятельность 
по оценке соответствия содержания и качества подготовки обучающихся по имеющим государственную аккредитацию образовательным программам федеральным государственным образо

вательным стандартам посредством организации и проведения 
проверок качества образования и принятия по их результатам предусмотренных законодательством мер.
В исторической ретроспективе государственные образовательные стандарты отсутствовали. Контроль качества образования 
осуществлялся на основе определения соответствия образовательной деятельности действовавшему на разных этапах законодательству.
Исследование истории становления и развития государственного 
контроля качества образования представляется важным, так как соответствующий исторический опыт может не только предоставить 
современным ученым и практикам богатый материал для размышления, но и способен показать отечественные традиции в сфере образования, которые необходимо учитывать при совершенствовании 
образовательной деятельности в современных условиях. 
Качество образования включает в себя три основные характеристики:
1) качество содержания образования;
2) качество процесса образования;
3) качество результата образования.
Не на всех этапах развития образования и соответствующего 
законодательства контроль осуществлялся по всем трем пунктам. 
Долгое время этот контроль был просто составной частью общего 
государственного контроля в сфере образования и не выделялся 
из него по своим содержательным особенностям.
Историю становления и развития государственного контроля 
качества образования в России можно разделить на несколько 
крупных этапов. Критерием такого разделения будет выступать наличие законодательства, регламентирующего такой контроль, и его 
полнота.
Первый этап может быть условно назван доимперским. Он включает в себя всю историю развития законодательства об образовании 
до создания Российской империи, которое юридически произошло 
в 1721 г.
Этот этап применительно к рассматриваемой проблематике отличается следующими особенностями: 
• законодательство об образовании отсутствовало; 
• государственный контроль качества образования также отсутствовал; 
• вопросы качества образования системно не ставились и не решались.
Второй этап включает в себя период от создания Российской 
империи до образования министерства народного просвещения 
в 1802 г.

На этом этапе начался процесс создания различного рода 
учебных заведений по инициативе государства. Это относилось 
как к высшим учебным заведениям (Академический университет 
при Российской академии наук, Московский университет), так 
и к иным учебным заведениям. 
Источником образовательного права можно считать применительно к этому периоду Духовный регламент 1721 г. Посвященный, 
в основном, церковным вопросам, этот регламент установил правила организации духовных школ, в которых изучали латинский 
и греческий языки, логику, риторику и т.д.
Также нормативные основы последующего государственного 
контроля в сфере образования закладывались на этом этапе такими 
источниками права, как Указ об основании Московского университета – фактически первого в стране высшего гражданского учебного заведения, подписанный в 1755 г. императрицей Елизаветой; 
«Учреждения для управления губерний Всероссийской империи» 
1775 г., где впервые в российском законодательстве был определен 
статус народных школ, которые попали под власть Приказов общественного призрения; Устав народных училищ 1786 г., на основе 
которого в каждом губернском городе стали создаваться четырехклассные училища, а в уездных городах – двухклассные. За короткое время число школ выросло с 8 до 2881. 
Стоит отметить, что процесс создания учебных заведений был 
инициирован государством, которое на данном этапе осознало необходимость подготовки квалифицированных кадров. Соответственно, появились первые представления о качестве образования 
при отсутствии самого данного термина. Под качеством образования на этом этапе понималось получение обучающимися тех 
знаний и навыков, которые требовалось для их дальнейшей службы 
на благо государства. Соответственно, на этом этапе стали формироваться первые предпосылки для начала государственного контроля 
качества образования. Но говорить о системном характере данного 
вида контроля еще не приходилось. Скорее, такой контроль можно 
охарактеризовать как ситуативный, он осуществлялся лишь эпизодически в связи с тем или иным поводом. 
Третий период хронологически простирается от 1802 г. до 1917 г. 
В 1802 г. в Российской империи были созданы министерства, 
и одним из них стало Министерство народного просвещения. 
Главной функцией этого органа стало развитие образования и осуществление контроля в этой сфере2.

1 
Усанов В.Е., Земляная Т.Б., Павлычева О.Н. Государственное и правовое регулирование образования в истории России. М.: ИНИМ РАО, 2010. С. 50.
2 
Ерошкин Н.П. История государственных учреждений дореволюционной 
России. М.: Третий Рим, 1997.

Фактически впервые в России появился специальный государственный орган, наделенный контрольными полномочиями в сфере 
образования.
На данном этапе происходило активное развитие законодательства Российской империи об образовании. Первая половина 
ХIХ в. выделяется в этом отношении по сравнению с предшествующими периодами значительной активизацией законотворческой 
деятельности в сфере образования.
В 1803 г. император Александр I утвердил «Предварительные 
правила народного просвещения». В них говорилось об училищах 
приходских, уездных, губернских гимназиях и университетах.
Более подробно деятельность гимназий регулировалась 
«Уставом учебных заведений, подведомственных университетам» от 5 ноября 1864 г. В числе прочего, данный источник 
утвердил учебный план гимназий.
Начало ХIХ века стало временем открытия новых университетов: Дерптского, Виленского, Казанского, Харьковского, Петербургского. Для каждого университета принимался особый устав.
12 декабря 1802 г. был утвержден устав Дерптского университета, 18 мая 1803 г. – устав Виленского университета и училищ его 
округа, 5 ноября 1804 г. – утвердительные грамоты и уставы университетов Московского, Харьковского и Казанского. Последние 
три устава различались только в мелких деталях. Фактически они 
заложили основы для создания единого для всей страны университетского устава, который бы вводил единые для всех высших 
учебных заведений требования, в том числе и относительно качества образования.
В частности, в уставах были закреплены первые требования, 
которые относились к качеству образования. Профессора должны 
были читать лекционные курсы в строгом соответствии с утвержденными Советом университета программами1. 
Таким образом, законодательные акты первой четверти ХIХ в. 
заложили основы системы организационно-правового регулирования деятельности в сфере образования, что выступало важной 
предпосылкой создания государственного контроля за качеством 
образования. Следует учитывать, что такой контроль подразумевает наличие механизмов его осуществления, в том числе, организационных, в виде системы соответствующих органов, наделенных 
контрольными полномочиями. Именно такие органы и стали создаваться в рассматриваемый период, в том числе, главную роль играло создание Министерства народного просвещения.

1 
Пашенцев Д.А. История юридического образования и юридической науки 
в России. М.: Изд-во МГПУ, 2013. С. 14.

Отметим, что, несмотря на всю важность названных выше нормативных актов, их принятия было еще недостаточно для создания 
эффективной системы контроля качества образования, так как отсутствовали предпосылки доктринально-методологического характера. В частности, не сложились единые представления о качестве 
образования и требованиях к нему, соответственно, не было четкого представления о целях такого контроля.
В качестве важного аспекта еще раз назовем Указ от 26 декабря 1833 года об учреждении инспекторов для наблюдения над 
частными учебными заведениями в столицах. Создание института 
инспекторов имело существенное значение в контексте истории 
становления государственного контроля в сфере образования, так 
как инспектор стал лицом, в непосредственные полномочия которого входили вопросы наблюдения за соблюдением законодательства об образовании, что непосредственным образом влияло 
и на качество образования в частных учебных заведениях.
В середине девятнадцатого столетия в период «великих реформ» 
Александра II была проведена и школьная реформа, в рамках которой ее разработчики старались повысить уровень знаний, получаемый обучавшимися в школах, в том числе за счет совершенствования государственного контроля качества образования.
В основе школьной реформы лежали такие акты, как «Положение о начальных народных училищах» от 14 июля 1864 г., которое дополнил «Устав гимназий и прогимназий ведомства Министерства народного просвещения» от 19 ноября 1864 г.
18 июня 1863 г. был принят новый «Общий устав императорских российских университетов» – самый либеральный университетский устав дореволюционной России.
Новый Устав внес прогрессивные элементы в деятельность 
университетов: он предоставил университетам больше самостоятельности в вопросах внутреннего управления, сформировал более 
благоприятные условия для осуществления профессорами и доцентами научной и учебной деятельности, значительно повысил привлекательность преподавательской работы в университетах. Есть 
основания полагать, что это объективно способствовало повышению 
качества университетского образования. В то же время, государственный контроль за качеством образования в результате такой либерализации был несколько ослаблен. В связи с этим отметим, что 
далеко не всегда сильный контроль может выступать прочным залогом качества образования. Чрезмерный контроль способен убить 
академические свободы, которые выступают необходимым условием 
полноценного и качественного университетского образования. 
Усиление государственного контроля качества образования произошло с принятием нового университетского устава в 1884 г.

По Университетскому уставу 1884 г. российские университеты состояли «под особым покровительством» императора. Вся 
деятельность университетов находилась под непосредственным 
административным управлением попечителя учебного округа, 
наблюдавшего «за ходом университетского преподавания», порядком и дисциплиной, исполнением правил или распоряжений 
правительства, возбуждавшего дела об ответственности виновных. 
С принятием этого устава административные начала в правовом регулировании высшими учебными заведениями стали преобладать 
над элементами университетского самоуправления. Выборность 
руководства вузов сменилась их назначаемостью.
Таким образом, в дореволюционный период нашей истории 
целенаправленный контроль качества образования отсутствовал. 
Вместе с тем, в процессе становления системы образования 
и системы ее нормативного правового регулирования происходило 
формирование предпосылок, необходимых для последующего становления государственного контроля в сфере образования и представлений о качестве образования. В этих условиях, когда большинство населения было неграмотным, а выпуск в университетах 
не превышал нескольких десятков человек в год, о полноценном 
качестве образования не могло быть и речи. Но предпосылки для 
создания нормативной основы повышения уровня образования 
уже появились. Таким образом, первый шал в направлении создания государственного контроля качества образования был 
сделан.

1.2. СТАНОВЛЕНИЕ НОРМАТИВНЫХ ОСНОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО 
КОНТРОЛЯ КАЧЕСТВА ОБРАЗОВАНИЯ 
В РЕСПУБЛИКАНСКИЙ ПЕРИОД

Следующий период в развитии государственного контроля за качеством образования начинается в 1917 г., когда на смену монархической форме правления пришла республика. Еще при Временном 
правительстве произошли изменения в системе управления образованием. Постановлением Временного правительства «Об упразднении городских, уездных и губернских училищных советов», 
принятым на заседании 8 мая 1917 г., «в отмену, изменение и дополнение подлежащих узаконений, впредь до издания общего закона о начальном образовании» в местностях, в которых уже было 
введено положение о губернских и уездных земских учреждениях 
упразднялись городские, уездные и губернские училищные советы. 
Заведование начальным образованием временно возлагалось на губернские и уездные земства, а в городах, в которых были учреждены 
городские училищные советы – на городские думы.

После Октябрьской революции вопросы управления образованием и контроля качества образования стал решать вновь созданный орган – Народный комиссариат просвещения РСФСР.
В Конституции РСФСР 1918 г. была поставлена задача в целях 
обеспечения за трудящимися действительного доступа к знанию 
предоставить полное, всестороннее и бесплатное образование рабочим и беднейшим крестьянам1. По нашему мнению, такие характеристики образования, как «полное и всестороннее», относятся 
к его качеству и говорят о том, на какое понимание качества образования ориентировались государственные органы, осуществлявшие 
контроль качества образования.
В статье 8 Конституции РСФСР 1925 года законодатель снял 
упоминание о «рабочих и беднейших крестьянах», оставив слова 
про полноту и всесторонность бесплатного образования2.
Мероприятия, которые проводились в первые годы советской 
власти в сфере образования, были нацелены на решение следующих 
задач:
• создание новой системы образования и новой системы управления образованием;
• ликвидация неграмотности в масштабах всей страны.
Главной задачей было обеспечить получение образования всеми 
слоями населения, вопросы качества образования при этом отходили на второй план.
В советский период нашей истории государственному контролю 
качества образования уделялось больше внимания, чем в дореволюционный период. Это объясняется тем, что, во-первых, для советской модели государственного управления было характерно наличие более тотального контроля всех сфер общественной жизни, 
чем для имперской полицейской государственности; во-вторых, 
сама сфера образования стала играть большую роль в качественном 
и количественном отношениях. В то же время, как и в период Российской империи, окончательные представления о качестве образования и его стандартах еще не были сформированы. Анализ 
нормативных актов первой половины ХХ века показывает, что государственный контроль в сфере образования в качестве главной 
своей задачи имел наблюдение за исполнением органами и организациями образования действовавших в данной сфере постановлений, а также указаний партийных органов.
На первом этапе развития советской государственности 
на первое место в системе образования выступали не качественные, 
а количественные параметры. Стояла задача ликвидации безграмотности, успешно решенная в достаточно короткие сроки, а также 

1 
Конституция РСФСР 1918 г. // СУ РСФСР, 1918, № 51, ст. 582.
2 
Конституция РСФСР 1925 г. // СУ РСФСР, 1925, № 30, ст. 218.