Парламентское право Российской Федерации

Парламентское право 
Российской Федерации

Учебное пособие для бакалавриата

Ответственный редактор 
доктор юридических наук, профессор А. Н. Кокотов

НОРМА
Москва, 2020

УДК 342.53(470+571)(075.8)
ББК 67.400.621(2Рос)я73
 
П18

Коллектив авторов
Т. М. Баженова, кандидат юридических наук, доцент — § 1—3 гл. 3; 
А. Т. Карасев, доктор юридических наук, профессор — гл. 6; А. Н. Кокотов, доктор юридических наук, профессор (отв. ред.) — гл. 1, 2, § 4 гл. 3, 
гл. 7—11, § 1 гл. 13, § 1, 2 гл. 14; Д. А. Кокотова, кандидат юридических 
наук, преподаватель — § 2, 3 гл. 13; М. А. Кокотова, кандидат юридических наук, доцент — гл. 4; Е. А. Холодилова, кандидат юридических наук, доцент — гл. 5, 12, § 3 гл. 14.

Рецензенты
А. В. Ильин, доктор юридических наук, профессор, декан юридического факультета НИУ ВШЭ в Санкт-Петербурге.
А. В. Безруков, доктор юридических наук, профессор кафедры государственно-правовых дисциплин Сибирского юридического института 
МВД России (г. Красноярск).

Парламентское право Российской Федерации : учебное 
пособие для бакалавриата / отв. ред. А. Н. Кокотов. — Москва : 
Норма, 2020. — 320 с.
В учебном пособии раскрываются основные понятия, институты парламентского права России как составной части российского конституционного 
права. Особое внимание уделено изложению истории становления представительного правления в стране, месту парламентских органов в системе народного представительства, их правовому положению, порядку деятельности, 
прежде всего в части осуществления законодательной деятельности.
Студентам, аспирантам, преподавателям юридических вузов, работникам 
органов власти, а также всем интересующимся вопросами правового регулирования парламентской деятельности.

УДК 342.53(470+571)(075.8)
ББК 67.400.621(2Рос)я73
ISBN 978-5-00156-048-7 (Норма) 
ISBN 978-5-16-108309-3 (ИНФРА-М, online) 
© Коллектив авторов, 2020

П18

Оглавление

Раздел I. Общее парламентское право

Глава 1. Парламентское право в российском праве  ........................ 9
§ 1. Парламентское право как подотрасль  
конституционного права  ............................................................... 9
§ 2. Нормы парламентского права  .................................................... 15
§ 3. Система парламентского права  .................................................. 19
§ 4. Источники парламентского права  .............................................. 20
Вопросы и задания для самоконтроля  ............................................. 26

Глава 2. Парламент как орган народного представительства  
и парламентаризм  ................................................................................. 27
§ 1. Народ как субъект властеотношений  ........................................ 27
§ 2. Народное представительство  ..................................................... 31
§ 3. Парламент в системе народного представительства  ............... 36
§ 4. Система представительных органов власти в России  ............. 41
§ 5. Основные функции парламента  ................................................. 44
§ 6. Парламентаризм как политико-правовой режим  ..................... 50
Вопросы и задания для самоконтроля  ............................................. 56

Глава 3. История становления представительного  
правления в России  .............................................................................. 58
§ 1. Истоки представительного правления в России  ...................... 58
§ 2. Представительное правление в России во время перехода  
к конституционной монархии  .................................................... 62
§ 3. Представительное правление в советский период ................... 75
§ 4. Представительное правление на рубеже 80—90-x гг.  
XX в.  ............................................................................................. 83
Вопросы и задания для самоконтроля  ............................................. 88

Оглавление

Раздел II. Правовое положение  
парламентских органов в России

Глава 4. Правовое положение Государственной Думы  
и Совета Федерации Федерального Собрания Российской 
Федерации .............................................................................................. 90
§ 1. Структура Федерального Собрания и формирование  
состава его палат ......................................................................... 90
§ 2. Полномочия палат Федерального Собрания ............................ 95
§ 3. Структура палат Федерального Собрания ................................ 98
§ 4. Формы работы палат Федерального Собрания ...................... 109
§ 5. Аппарат палат Федерального Собрания ..................................119
Вопросы и задания для самоконтроля ........................................... 121
Глава 5. Правовое положение парламента субъекта  
Российской Федерации ........................................................... 122
§ 1. Основы статуса и формирования парламента субъекта РФ 122
§ 2. Функции и полномочия парламента субъекта РФ ................. 127
§ 3. Структура парламента субъекта РФ ........................................ 129
§ 4. Организационные формы работы парламента субъекта РФ 131
Вопросы и задания для самоконтроля ........................................... 135

Глава 6. Правовое положение парламентария в России ............. 136
§ 1. Нормативные основы деятельности парламентария ............. 136
§ 2. Конституционно-правовой статус парламентария.................. 137
§ 3. Возникновение и утрата статуса парламентария.................... 139
§ 4. Права и обязанности парламентария ....................................... 142
§ 5. Гарантии деятельности парламентария ................................... 144
§ 6. Ответственность парламентария .............................................. 147
Вопросы и задания для самоконтроля ........................................... 149

Раздел III. Парламентские процедуры

Подраздел I. Парламентский законодательный процесс  
в России.................................................................................................. 152

Глава 7. Общие вопросы парламентского законодательного 
процесса ................................................................................................ 152
§ 1. Законодательная деятельность в Российской Федерации ..... 152

Оглавление 
7

§ 2. Законодательные действия и законодательная техника  ........ 161
§ 3. Участники законодательной деятельности  ............................. 165
§ 4. Особенности изменения законодательства  ............................. 168
§ 5. Парламентский законодательный процесс  ............................. 176
Вопросы и задания для самоконтроля  ........................................... 185

Глава 8. Федеральный парламентский законодательный  
процесс  .................................................................................................. 188
§ 1. Понятие федерального парламентского  
законодательного процесса  ...................................................... 188
§ 2. Структура федерального парламентского  
законодательного процесса (циклы, стадии, этапы)  ............. 195
Вопросы и задания для самоконтроля  ........................................... 197

Глава 9. Законодательная инициатива в федеральном 
парламентском законодательном процессе  ................................... 198
§ 1. Понятие законодательной инициативы  ................................... 198
§ 2. Отдельные стадии законодательной инициативы  .................. 207
Вопросы и задания для самоконтроля  ........................................... 214

Глава 10. Рассмотрение законопроекта  
в Государственной Думе Федерального Собрания  
Российской Федерации  ...................................................................... 215
§ 1. Принятие решения о первичном движении  
законопроекта в Государственной Думе  ................................. 215
§ 2. Предварительное рассмотрение законопроекта  
в рабочих органах Государственной Думы  ............................ 219
§ 3. Пленарное рассмотрение законопроекта  
Государственной Думой  ........................................................... 223
§ 4. Передача принятого (одобренного) Государственной  
Думой закона на рассмотрение Совета Федерации  ............... 236
Вопросы и задания для самоконтроля  ........................................... 237

Глава 11. Рассмотрение закона в Совете Федерации  
Федерального Собрания Российской Федерации  
и легализация закона  ......................................................................... 239
§ 1. Принятие решения о первичном движении закона  
в Совете Федерации  .................................................................. 239

Оглавление

§ 2. Предварительное рассмотрение закона в рабочих  
органах Совета Федерации  ...................................................... 241
§ 3. Пленарное рассмотрение закона Советом Федерации  .......... 243
§ 4. Направление одобренного Советом Федерации закона 
Президенту РФ  .......................................................................... 248
§ 5. Легализация закона, одобренного Советом Федерации  ........ 249
Вопросы и задания для самоконтроля  ........................................... 255

Глава 12. Парламентский законодательный процесс 
в субъектах Российской Федерации ................................................. 256
§ 1. Основы парламентского законодательного процесса 
в субъектах РФ ........................................................................... 256
§ 2. Законодательная инициатива  .................................................... 259
§ 3. Принятие закона субъекта РФ  .................................................. 262
§ 4. Легализация закона субъекта РФ  ............................................. 269
Вопросы и задания для самоконтроля  ........................................... 270

Подраздел II. Иные парламентские процедуры ............................ 272

Глава 13. Некоторые процедуры в палатах  
Федерального Собрания Российской Федерации .......................... 272
§ 1. Утверждение изменения границ между субъектами РФ  ....... 272
§ 2. Объявление амнистии  ............................................................... 283
§ 3. Отрешение от должности Президента РФ .............................. 287
Вопросы и задания для самоконтроля  ........................................... 297

Глава 14. Некоторые процедуры в региональных  
парламентах .......................................................................................... 299
§ 1. Толкование законов субъектов РФ  ........................................... 299
§ 2. Назначение регионального референдума  ............................... 305
§ 3. Назначение судей субъектов РФ  .............................................. 314
Вопросы и задания для самоконтроля  ........................................... 318

Литература ко всем темам ................................................................. 319

Использованные электронные источники ...................................... 319

Раздел I 
ОБЩЕЕ ПАРЛАМЕНТСКОЕ ПРАВО

Глава 1. Парламентское право  
в российском праве

§ 1. Парламентское право  
как подотрасль конституционного права

Понятие. Парламентское право — подотрасль конституционного 
права России, представляющая собой совокупность конституционных и иных норм, регулирующих деятельность парламентских органов и учреждений Российской Федерации и субъектов РФ1. По мысли 
И. М. Степанова, парламентское право в большей мере тяготеет к статусу подотрасли конституционного права, представляя собой его динамическое «я», поскольку в механизмах парламентского права преобладают процессуальные, организационно-обеспечительные механизмы2.
Выделение парламентского права в составе конституционного права имеет предысторию в отечественном правоведении. Так, 
Ю. И. Скуратов, давая в уже далеком 1984 г. свое видение советского 
народного представительства, выделял в нем в качестве подотрасли 
государственного права нормы, определяющие порядок и формы деятельности Советов как представительных органов власти3.
Парламентские органы включают высшие представительные органы власти, осуществляющие законодательные и иные полномочия в 
пределах государства (общенациональные парламенты), а в федерациях — еще и в пределах субъектов федерации (региональные парламенты). Парламенты могут учреждаться также в территориальных ав
1  О месте парламентского права в российском праве см.: Парламентское право России: учеб. пособие / под ред. И. М. Степанова и Т. Я. Хабриевой. М., 1999. С. 12; Парламентское право России: учеб. пособие / под ред. А. Н. Кокотова. Екатеринбург, 2008. 
С. 6, 12; Гранкин И. В. Парламентское право Российской Федерации: курс лекций. М., 
2010. С. 11—16.
2  См.: Степанов И. М. Российское парламентское право: сущностные и регулятивно-целевые ориентиры формирования // Государство и право. 1994. № 11. С. 10.
3  См.: Скуратов Ю. И. Советский народ — субъект отношений народного представительства в развитом социалистическом обществе // Советское народное представительство: межвуз. сб. науч. тр. Свердловск, 1984. С. 33.

Раздел I. Общее парламентское право

тономиях, входящих в состав суверенных государств (Испания, Италия). Народы таких автономий не наделены суверенитетом, поэтому 
и представляющие их парламенты, даже осуществляя законодательную деятельность, не являются носителями государственного суверенитета. В число парламентских органов входят органы специализированного парламентского контроля (органы финансового контроля, уполномоченные по правам человека)1.
К парламентским учреждениям относятся межпарламентские объединения, обеспечивающие сотрудничество парламентских органов 
разных субъектов РФ (например, Совет трех дум Тюменской области), разных государств (например, Межпарламентская Ассамблея государств — участников СНГ, Межпарламентская Ассамблея Евразийского экономического сообщества2), а также «квазипарламентские» 
формирования (Общественная палата РФ, общественные палаты субъектов РФ).
Предмет парламентского права. Системообразующей для предмета парламентского права является категория правового положения 
(статуса) парламентских органов и учреждений3. Указанный предмет составляют материальные и процессуальные отношения в области учреждения, образования, организации названных органов и 
учреждений, их деятельности. Они образуют относительно самостоятельный комплекс отношений по осуществлению высшей государственной власти, обособляясь от иных отношений, ее опосредующих (территориальное устройство государства, гражданство, выборы, 
референдумы, исполнительная и судебная власть). Такое обособление вовсе не исключает связь парламентской деятельности с иными 
властными институтами, теми же выборами.
Чем задается относительная самостоятельность предмета парламентского права? Главным образом конституционными принципами 

1  Об этом см.: Автономов А. С. Правовая онтология политики: к построению системы категорий. М., 1999. С. 308; Парламентское право России: учеб. пособие / под 
ред. А. Н. Кокотова. С. 258—271 (авторы главы — С. Э. Несмеянова и В. В. Эмих); Демидов М. В. Внешний государственный финансовый контроль как форма реализации 
парламентского финансового контроля в России // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 2; Скоков А. В. Счетная палата Российской Федерации как орган 
парламентского контроля // Российская юстиция. 2009. № 5.
2  О данном объединении см.: Нарышкин С. Е.,  Хабриева Т. Я. К новому парламентскому измерению евразийской интеграции // Журнал российского права. 2012. № 8. С. 5—15.
3  Об этом см.: Богданова Н. А. Парламентское право в системе конституционного 
права // Парламентские процедуры: проблемы России и зарубежный опыт / под ред. 
С. А. Авакьяна. М., 2003. С. 31 и др.; Она же. Категория статуса в конституционном 
праве // Вестник Московского ун-та. Сер. 11: Право. 1998. № 3. С. 3—20.