Нормотворчество органов государственного и муниципального управления

НОРМОТВОРЧЕСТВО 
ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО
И МУНИЦИПАЛЬНОГО 
УПРАВЛЕНИЯ

А.Н. МИРОНОВ
С.Н. УШАКОВ

Москва
ИНФРА-М
2020

УЧЕБНОЕ ПОСОБИЕ

Рекомендовано Учебно-методическим советом ВО в качестве учебного пособия 
для студентов высших учебных заведений, обучающихся 
по направлениям подготовки 40.04.01 «Юриспруденция»,
38.04.04 «Государственное и муниципальное управление»
(квалификация (степень) «магистр»)

УДК 340(075.8)
ББК 67.0я73
 
М64

Миронов А.Н.
М64  
Нормотворчество органов государственного и муниципального управления : учебное пособие / А.Н. Миронов, С.Н. Ушаков. — 
Москва : ИНФРА-М, 2020. — 201 с. — (Высшее образование: Магистратура). — DOI 10.12737/textbook_5bc85bb23d36b2.00209658.

ISBN 978-5-16-014055-1 (print)
ISBN 978-5-16-106598-3 (online)
В пособии с учетом последних изменений законодательства рассматриваются различные аспекты нормотворческой деятельности: понятие, 
стадии, планирование и прогнозирование, виды экспертиз проектов нормативных правовых актов, эффективность нормативных правовых актов 
и их проектов.
Соответствует требованиям Федерального государственного образовательного стандарта высшего образования последнего поколения.
Для руководителей государственных и муниципальных органов, сотрудников юридических служб, преподавателей и студентов вузов по различным направлениям подготовки и специальностям, разработчиков нормативных правовых актов.

При подготовке издания использовалась справочно-правовая система
«КонсультантПлюс»

УДК 340(075.8)
ББК 67.0я73

Р е ц е н з е н т ы:
А.С. Дугенец, доктор юридических наук, профессор, главный редактор журнала «Административное право и процесс»;
В.И. Кайнов, доктор юридических наук, профессор, заведующий 
кафедрой государственно-правовых дисциплин Северо-Западного 
филиала Российского государственного университета правосудия 
(г. Санкт-Петербург)

ISBN 978-5-16-014055-1 (print)
ISBN 978-5-16-106598-3 (online)
© Миронов А.Н., Ушаков С.Н., 
2019

Предисловие

Нормотворчество — неотъемлемый атрибут деятельности органов государственного и муниципального управления.
Нормальная жизнедеятельность любого государства невозможна 
без действующей системы правовых норм и соответственно деятельности органов уполномоченных данные нормы принимать.
Решение задач, стоящих перед государством, реализации направлений государственной политики во многом зависит от наличия процедур, предусматривающих осуществление той или 
иной деятельности, закрепление которых осуществляется в принимаемых нормативных правовых актах. Реализация многих прав 
и свобод физическими и юридическими лицами будет возможна 
только при наличии соответствующих правовых предписаний. 
Право придает политике государственного аппарата четкую нормативную конкретность. Несовершенство правовой регламентации 
способно ослабить государство.
Полномочия по принятию нормативных правовых актов характерны для органов власти от федерального уровня до местного.
В настоящее время мы имеем разрозненную нормативно-правовую базу, в соответствии с которой осуществляется подготовка 
нормативных правовых актов, что создает определенные трудности 
в принятии качественных и эффективных нормативных правовых 
актов на различных уровнях организации власти.
На фоне несомненных достижений нормотворческой деятельности федеральных, региональных и местных органов в современный период яснее проявляются существенные ее недостатки, ослабляющие эффективное воздействие законодательства 
на укрепление федеративных основ российской государственности, 
демократических начал общественной и государственной жизни. 
Так, законодательство не содержит понятия нормативного правового акта, оснований для его разработки, практически не определена правовая политика государства, отсутствует единообразие 
в прогнозировании и планировании деятельности органов власти 
по разработке нормативных правовых актов. В пособии авторами 
рассматриваются обозначенные проблемные вопросы, предлагаются пути их решения. Анализу подвергаются различные аспекты 
нормотворческой деятельности, особое внимание уделено деятельности, которая способствует совершенствованию подготовки нормативных правовых актов на различных ее этапах.

В результате изучения дисциплины «Нормотворчество органов государственного и муниципального управления» студенты 
должны:
знать
 
• понятие, признаки, принципы нормотворчества, полномочия 
субъектов на осуществление нормотворческой деятельности;
 
• порядок подготовки нормативных правовых актов органами государственного и муниципального управления;
 
• порядок и процедуры проведения мониторинга правоприменения, экспертиз проектов нормативных правовых актов, использования экспериментального метода;
уметь
 
• осуществлять подготовку проектов нормативных правовых 
актов;
 
• оформлять результаты мониторинга правоприменения;
 
• определять недостатки в проектах нормативных правовых актах.
владеть
 
• навыками подготовки проектов нормативных правовых актов;
 
• навыками проведения юридической экспертизы проектов нормативных правовых актов;
 
• навыками поиска, анализа и использования нормативных и правовых документов в нормотворческой деятельности.

Глава 1 . 
НОРМОТВОРЧЕСТВО

1.1. ПОНЯТИЕ И ПРИЗНАКИ НОРМОТВОРЧЕСТВА

Нормальное существование государства предполагает эффективную организацию системы управления, выполняющей возложенные на нее функции. Одной из таких функций является регулирование, осуществляемое посредством установления общих 
правил поведения в виде нормативных правовых актов. Применительно к деятельности по установлению правовых норм используются такие термины, как «правотворчество», «законотворчество», 
«нормотворчество», в которые разные авторы вкладывают свой 
смысл.
Следует отметить, что под законотворчеством практически все 
ученые, занимающиеся данной проблематикой, бесспорно, понимают процессуальную деятельность представительных органов 
государства по принятию, изменению и отмене нормативных правовых актов в виде законов и что законотворчество — составная 
часть правотворчества. Отмеченное не наблюдается в соотношении 
правотворчества и нормотворчества. По данному вопросу существует несколько точек зрения.
С.В. Синюков, рассуждая о правотворчестве, отмечает: «Правотворчество и нормотворчество — понятия тождественные. 
Если в первом случае говорится о создании правовых норм, то во 
втором — о создании права в целом»1.
Н.Н. Карташов, проводя исследование технологий нормотворчества на примере МВД России, синонимирует обозначенные 
термины, делая оговорку, что если речь идет о ведомственном 
правовом регулировании, правильнее использовать термин «нормотворчество». Автор приходит к выводу, что «нормотворчество 
представляет собой официальную организационно оформленную 
деятельность, направленную на создание, изменение или отмену 
правовых норм»2. Далее, обобщая описание нормотворческой деятельности органов государственного управления, автор резюми
1 
Синюков С.В. О понятии правотворчества // Известия Саратовского университета. 2011. Т. 11. Серия «Экономика. Управление. Право». Вып. 2. 
С. 115–116.
2 
Карташов Н.Н. Технология нормотворчества (на примере МВД России): 
дис. … канд. юрид. наук. М., 2004. С. 30.

рует: «Нормотворчество — это вид управленческой деятельности, 
предполагающий реализацию системы нормотворческих отношений, обеспечивающих формирование и установление (изменение или отмену) государственного волеизъявления органа управления в предусмотренном законом процессуальном порядке»1. Под 
государственной волей автор имеет в виду издание правового акта 
управления, т.е. принятие как нормативных, так и индивидуальных 
актов управления. В результате не совсем понятным становится соотношение нормотворчества и правотворчества.
Н.М. Конин писал, что правотворчество — это синоним нормотворчества, т.е. «форма управления — это действия, которые 
проявляются в том, что предписывают субъектам права правила, 
нормативы, регламенты, которые рассматриваются и утверждаются 
в установленном порядке соответствующими звеньями государственного аппарата, вследствие чего они становятся правовыми 
нормами, правилами, требованиями»2.
Исследуя ведомственное правотворчество, Н.С Шмакова3 предлагает отказаться от термина «нормотворчество» применительно 
к деятельности министерств и ведомств, заменив его на правотворчество, дабы единообразить понимание деятельности по принятию, 
изменению и отмене правовых норм в теории и практике подзаконного регулирования.
Рассматривая соотношение нормотворчества и правотворчества, Е.Н. Ярмонова предлагает понимать под нормотворчеством: 
«процесс создания и закрепления социальных и правовых основ 
регулирования, правил поведения в обществе и государстве»4. Думается, что в данном случае автор смешивает нормотворчество 
еще с одним термином — «правообразование», говоря о том, что 
нормотворчество более широкое понятие, чем правотворчество, 
и включает в себя не только государственную правотворческую 
деятельность, но и процесс формирования всех социальных норм 
в обществе.

1 
Карташов Н.Н. Технология нормотворчества (на примере МВД России): 
дис. … канд. юрид. наук. М., 2004. С. 54.
2 
Конин Н.М. Административное право России. М.: Велби: Проспект, 2006. 
С. 140.
3 
Шмакова Н.С. Ведомственное правотворчество: понятие и формы: дис. … 
канд. юрид. наук. М., 2006.
4 
Ярмонова Е.Н. Отличие нормотворчества от правотворчества как одна 
из основных проблем юриспруденции // Научно-методический электронный журнал «Концепт». 2016. № S16. С. 59–65. URL: http://e-koncept.
ru/2016/76189.htm

Аналогичного мнения придерживается М.Н. Козюк: «Под нормотворчеством понимается не сугубо юридическая деятельность, 
а, скорее, деятельность по социальному управлению, поскольку 
социальные предписания принимают форму не только правовых, 
но и моральных, политических, религиозных и тому подобных 
норм. Правотворчество — это деятельность по принятию, изменению и отмене правовых актов, регулирующих поведение людей 
нормативным или индивидуальным способом»1. Как видим, автор 
считает не совсем верным говорить о нормотворчестве в сугубо 
правовом смысле, и если так, то правильным будет использовать 
термин «правотворчество».
Так же широко, исследуя правотворчество в системе правовых 
категорий, предлагает рассматривать нормотворчество А.В. Ильин. 
Автор не дает определения нормотворчества, однако он предлагает 
наполнить его следующим содержанием: «Нормотворчество включает в себя такие виды, как социально-техническое нормотворчество (по формированию социально-технических норм, входящих 
в систему нормативного регулирования); собственно, социальное 
нормотворчество (по формированию собственно социальных норм, 
входящих в систему нормативного регулирования). Социальное 
нормотворчество, кроме того, включает, при вышеуказанном подходе, как собственно правотворчество (в том числе законотворчество), так и проправовое нормотворчество, обеспеченное возможностью государственного принуждения, а также внеправовое 
(формирование корпоративных, религиозных, и иных норм)»2. 
В данном случае автор обосновывает свою точку зрения существованием в системе социальных норм двух видов: социально-технических и собственно социальных.
Как общее с частным соотносят нормотворчество и правотворчество А.Ф. Вишневский и В.Н. Дмитрук3, предлагая понимать под 
нормотворчеством процесс создания норм вообще, а под правотворчеством — процесс создания норм права.
Аналогичным образом правотворчество как составную часть 
нормотворчества предлагают рассматривать Н.Н. Димитров 

1 
Козюк М.Н. Основные понятия юридической техники // Вестник Волго градского государственного университета. Серия 5: Юриспруденция. 2010. 
№ 2 (13). С. 36–37.
2 
Ильин А.В. Федеральное правотворчество в современной России (вопросы 
теории и практики): дис. … канд. юрид. наук. Коломна, 2006. С. 58.
3 
Вишневский А.Ф., Дмитрук В.Н. Теория и практика подготовки проекта 
нормативного правового акта. Минск: Дикта, 2004. С. 15.

и Р.В. Шагиева1. Если в первых двух случаях авторы либо говорят 
о тождественности понятий нормотворчество и правотворчества, 
либо о более широком понимании нормотворчества по сравнению 
с правотворчеством, то авторы, придерживающиеся третьего направления, считают нормотворчество составной частью правотворчества.
Профессора В.В. Черников и Т.Н. Москалькова предлагают понимать под нормотворчеством разработку и принятие нормативного правового акта2.
А.П. Алешкова предлагает при рассмотрении данных терминов 
использовать смысловое значение первой части указанных понятий, что, по ее мнению, упростит понимание их различия: «Исходя из этого законотворчество — это деятельность по принятию 
правовых актов в виде законов, нормотворчество — по изданию 
нормативных правовых актов, а правотворчество — по изданию 
правовых актов вообще. В любом случае эти понятия не тождественны по отношению и к результату правотворчества, и к субъекту правотворчества»3. Вместе с тем нормотворчество может представлять деятельность уполномоченных субъектов по принятию 
любых видов социальных норм (религии, морали, права). Однако 
применительно к праву о нормотворчестве необходимо вести речь 
как о деятельности по принятию актов, содержащих в себе правовые нормы.
Так, составной частью правотворчества считает нормотворчество И.В. Куртяк, отмечая: «нормотворческая деятельность как составная форма правотворческой деятельности призвана через принятые нормативные правовые акты реализовывать цели, задачи, 
функции органов исполнительной власти»4. По мнению автора, 
нормотворчество — более упрощенная форма принятия, изменения 
и отмены правовых норм посредством деятельности органов исполнительной власти.
Профессор Ю.Г. Арзамасов в своих работах предлагает понимать под нормотворчеством официально оформленный процесс 

1 
Димитров Н.Н., Шагиева Р.В. Основы нормотворчества: учеб. пособие. М.: 
Изд-во Российской таможенной академии, 2013. С. 41.
2 
Москалькова Т.Н., Черников В.В. Нормотворчество: науч.-практ. пособие. 
М.: Проспект, 2011. С. 49.
3 
Алешкова Н.П. Конституционно-правовые основы муниципального правотворчества в Российской Федерации: монография. Екатеринбург: Уральская госуд. юрид. академия, 2012. С. 8.
4 
Куртяк И.В. Нормотворческая деятельность МВД России: монография. М.: 
ЮНИТИ-ДАНА, 2008. С. 25.

деятельности государства, должностных лиц, органов местного 
самоуправления по созданию, дополнению и отмене норм права1. 
Причина такого определения видится автором в этимологии двух 
слов, составляющих термин «нормотворчество»: норма и творчество.
Изложенное позволяет сказать, что, несмотря на значительное 
количество исследований таких терминов, как «правотворчество» 
и «нормотворчество», единообразие в подходах к их пониманию 
отсутствует. В связи с этим предлагаем использовать два подхода к пониманию нормотворчества: широкий и узкий. Широкий 
подход связан с различными видами социальных и несоциальных 
норм, при помощи которых возможно воздействие на участников общественных отношений. В зависимости от вида правовой 
системы в качестве таковых могут выступать и правовые нормы, 
и религиозные, нормы морали, нормы, содержащиеся в решениях 
судебных инстанций. Вполне логично в данном случае под нормотворчеством понимать деятельность по сознанию социальных норм 
любых видов. Тогда правотворчество будет являться частным по отношению к нормотворчеству и представлять собой деятельность 
по принятию правовых актов как нормативного, так и индивидуального характера. При узком подходе нормотворчество представляет собой деятельность специальных уполномоченных субъектов 
по принятию, изменению и отмене нормативных правовых актов. 
В этом случае соотношение нормотворчества и правотворчества 
будет как частное с общим. Именно в данном понимании мы будем 
использовать термин «нормотворчество» в нашей работе.
Признаки, присущие правотворчеству, в полной мере могут 
характеризовать нормотворчество с учетом определенных особенностей, а именно:
 
• нормотворчество — форма властной деятельности уполномоченных органов государственной власти и местного самоуправления;
 
• нормотворчество представляет собой активную, творческую 
деятельность, направленную на создание, изменение и отмену 
правовых норм;
 
• результатом нормотворчества является нормативный правовой 
акт;

1 
Арзамасов Ю.Г. Введение в нормографию: теорию и методологию нормотворчества: учеб. пособие. М.: Юрайт, 2009. С. 28–29; Арзамасов Ю.Г. Теория 
и практика ведомственного нормотворчества в России: монография. М.: 
Юрлитинформ, 2013. С. 50–51.

• нормотворчество — строго регламентированная деятельность. 
Данная деятельность регламентируется значительным количеством нормативных правовых актов, закрепляющих субъекты 
нормотворчества, нормотворческую компетенцию, порядок 
и правила принятия нормативных правовых актов, порядок проведения различных видов экспертиз и т.д.;
 
• нормотворчество направлено на преобразование общественных 
потребностей и интересов в общеобязательные, формально 
определенные правила;
 
• нормотворчество — это важнейшее средство управления обществом, в процессе которого создается правовая основа государственной и общественной жизни, закрепляются правовые 
статусы различных субъектов, определяются правовые режимы 
жизнедеятельности общества и государства.
Итак, под нормотворчеством предлагаем понимать регламентированную форму властной деятельности органов государства 
и местного самоуправления, осуществляемую в особом процессуальном порядке и направленную на создание, изменение и отмену 
правовых норм в целях удовлетворения общественных потребностей и интересов.

1.2. ПРИНЦИПЫ НОРМОТВОРЧЕСТВА

Любая деятельность, в том числе нормотворческая, основывается на соответствующих принципах.
Нормотворчество, являясь разновидностью государственной 
деятельности, осуществляется на основе принципов, в соответствии 
с которыми создаются, изменяются и отменяются нормы права, что 
в итоге сказывается на качестве, реализуемости и эффективности 
принимаемых нормативных правовых актов. Как справедливо отмечают профессора Т.Н. Москалькова и В.В. Черников, «только 
при опоре на принципы в результате нормотворчества могут быть 
сотворены своевременно-необходимые, качественно-действующие и стабильно-функционирующие нормативные правовые 
акты и правовые нормы»1. Подтверждает сказанное авторами точка 
зрения А.Я. Сухарева и В.Е. Крутских, согласно которой «соблюдение принципов правотворчества помогает законодателю избегать 
законотворческих ошибок, снижает вероятность создания неэф
1 
Москалькова Т.Н., Черников В.В. Нормотворчество: науч.-практ. пособие. 
М.: Проспект, 2011. С. 61.