Местное самоуправление как форма публичной власти народа в РФ

НОРМА
ИНФРАМ

Москва, 2020

А. А. Уваров
Местное
самоуправление
как форма публичной
власти народа
в Российской
Федерации

Учебное пособие

УДК [342.55:352.075](470+571)(075)
ББК 67.400.6(2Рос)я71+67.400.7(2Рос)я71
У18

Об авторе

Александр Анатольевич Уваров — доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой конституционного и муниципального
права юридического факультета Оренбургского государственного аграрного университета. Автор учебных пособий, монографий и научных статей по вопросам местного самоуправления и муниципального
строительства.

Уваров А. А.
У18
Местное самоуправление как форма публичной власти народа в Российской Федерации : учебное пособие / А. А. Уваров. — Москва : Норма : ИНФРАМ, 2020. — 320 с.

ISBN 9785917687773 (Норма)
ISBN 9785160119731 (ИНФРАМ, print)
ISBN 9785161053164 (ИНФРАМ, online)

В учебном пособии последовательно рассматриваются теоретические и
практические вопросы осуществления местного самоуправления в Российской Федерации. Издание содержит подробную характеристику и анализ законодательства по местному самоуправлению, включая положения
Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (2003 г.), а также практику муниципального строительства в Российской Федерации. Книга может быть использована в качестве спецкурса для углубленного изучения учебной дисциплины «Муниципальное право Российской Федерации».
Для студентов, преподавателей юридических вузов и факультетов,
а также обучающихся по специальности «Государственное и муниципальное управление», депутатов, работников аппарата государственных и муниципальных органов власти и всех, кому интересны проблемы развития
местного самоуправления в Российской Федерации.

УДК [342.55:352.075](470+571)(075)
ББК 67.400.6(2Рос)я71+67.400.7(2Рос)я71

ISBN 9785917687773 (Норма)
ISBN 9785160119731 (ИНФРАМ, print)
ISBN 9785161053164 (ИНФРАМ, online)
© Уваров А. А., 2017

Оглавление

Введение ...............................................................................................................6

Глава 1. Местное самоуправление как система
властных отношений и процесс управления ................................................10

§ 1. Понятие и общая характеристика местного самоуправления ..........10
§ 2. Система местного самоуправления, ее компоненты ........................29
§ 3. Местное самоуправление и гражданское общество ..........................64
§ 4. О соотношении местного самоуправления
и государственного управления .........................................................86
§ 5. Особенности развития системы местного самоуправления ...........109

Глава 2. О разграничении компетенции и взаимодействии
между органами местного самоуправления
и государственными органами власти .......................................................132

§ 1. Способы и условия разграничения предметов
ведения и полномочий между органами
местного самоуправления и государственными органами .............132
§ 2. Реализация государственных полномочий
в деятельности органов местного самоуправления .........................164
§ 3. Формы взаимодействия и интеграции
органов местного самоуправления и государственных органов .....191

Глава 3. Оптимизация функционирования местного самоуправления ................213

§ 1. Современные подходы к оценке эффективности деятельности
местного самоуправления ................................................................213
§ 2. Оптимизация предметов ведения и полномочий
местного самоуправления ................................................................227
§ 3. Оптимизация организационнотерриториальных основ
местного самоуправления ................................................................239
§ 4. Оптимизация финансовоэкономических основ
местного самоуправления ................................................................271
§ 5. Некоторые проблемы ответственности
в системе местного самоуправления ................................................294

Заключение .......................................................................................................318

Введение

Появление и развитие института местного самоуправления в современной России стало одним из знаковых явлений в общем процессе ее демократических преобразований. Характерная для прежнего советского государства централизованная вертикаль власти, будучи
несовместимой с новым общественным устройством, требовала замены, которой и явилась организация местной власти, не связанной с
непосредственным руководством со стороны государственного аппарата. Организованная и действующая в интересах местного населения
муниципальная власть призвана самостоятельно, но под контролем
государства и по правилам, установленным им, решать все вопросы,
которые связаны с жизнеобеспечением граждан в пределах городов,
сел, поселков и на других населенных территориях. Но такая власть
не может появиться внезапно, одновременно с ее декларированием в
конституционных нормах. Процесс становления местного самоуправления в России имеет множество противоречий, обусловленных не
только естественными для всякого развития трудностями роста, но и
обстоятельствами, связанными с консервацией и даже реанимацией
некоторых фрагментов прежней авторитарной системы управления.
И происходит это не потому, что соответствующим образом изменяется политическая воля государственного руководства, а в силу наличия пробелов в этой области знаний, которые немедленно заполняются представлениями о прежней системе организации и функционирования местной власти.
К сожалению, ни прежним российским дореволюционным опытом развития местного самоуправления, ни опытом развитых демократических стран ввиду большой специфики наших демократических реформ и условий их проведения со всей необходимой полнотой
воспользоваться невозможно. А значит, неизбежен путь проб и ошибок, который дезорганизует всю систему власти и управления в нашем обществе. В связи с этим ощущается острая потребность в знаниях о том, в чем проявляется особенность власти местного самоуправления и где проходит грань между местным самоуправлением и
государственной властью. Важно понять, чем является система местного самоуправления и как местное самоуправление должно взаимодействовать с государственной властью, с институтами гражданского

общества, каковы основы, сферы и формы этого взаимодействия. Не
менее значимой и актуальной является проблема оптимизации функционирования местного самоуправления в режиме, максимально
приближенном к интересам населения, государства и общества. От
решения данных теоретических проблем зависят ответы на многие
злободневные вопросы практики муниципального строительства.
Уже четверть века в современной России существует институт
местного самоуправления. За это время было принято три редакции
базового федерального закона о местном самоуправлении, но процесс
обновления законодательства по вопросам местного самоуправления
год за годом не снижает своих темпов. Как публичная власть и социальное явление местное самоуправление пока слишком тяжело идентифицируется в системе общественных отношений. Критики конституционной модели местного самоуправления считают ее бесперспективной и даже вредной в условиях российской государственности.
Данное мнение начинает оказывать воздействие на законодателя, который постоянно дрейфует в сторону усиления государственных начал в местном самоуправлении и централизации местной власти. Но
возникает вопрос: а что же мы хотим иметь в итоге? Несомненно, что
это должна быть демократичная и эффективная местная власть. Однако оценки этой власти с точки зрения интересов государственных
органов и населения не всегда совпадают. Неурегулирование взаимодействия местного самоуправления с государственной властью дополнительно осложняется внутренними противоречиями системы
местного самоуправления.
Действующий Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131ФЗ
«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Закон 2003 г.) лишь дифференцирует
отдельные вопросы местного значения по уровням и видам муниципальных образований, но не предлагает общего методологического
подхода к проблеме выделения местных дел из общих вопросов государственного ведения. Не решена законодательным путем и проблема
стимулирования общественной активности населения, приобщения
населения, в том числе через его общественные территориальные
формы самоорганизации, к решению вопросов местного значения как
равноценного с органами местного самоуправления участника управления публичными делами, без чего невозможно само местное самоуправление. Очевидно, что и иные положения этого и других нормативных правовых актов по местному самоуправлению, а также правоприменительная практика муниципального строительства будут
неизменно входить в противоречие с реалиями жизни, тормозить разВведение
7

витие местного самоуправления и искажать его идею до тех пор, пока
в основу соответствующего законотворчества не будет заложена добротная теоретикометодологическая основа. Современный этап развития местного самоуправления в России, вопреки утвержденной еще
в 1999 г. Указом Президента РФ концепции развития местного самоуправления в России1, характеризуется усилением тенденции, направленной на огосударствление местного самоуправления. Особенно остро это проявляется в финансовой зависимости местного самоуправления от государственного (федерального, регионального) бюджета.
Внутренняя структурная организация власти в муниципальных образованиях, как правило, рассчитана на сильную исполнительную
власть в лице глав муниципальных образований, а представительные
органы местного самоуправления фактически являются при этих главах совещательными органами. Значительно сужают возможности населения самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления в пользу государственного регулирования положения Закона 2003 г., которыми по сравнению с прежней его редакцией
заметно расширен перечень обязательных для функционирования в
каждом муниципальном образовании органов и должностных лиц
местного самоуправления. Особенно существенной коррекции провозглашенная концепция развития местного самоуправления и ее
конституционная модель подверглись с принятием поправок, внесенных в Закон 2003 г. Федеральным законом от 27 мая 2014 г. № 136ФЗ.
Согласно данным изменениям местное население может быть лишено
даже косвенного участия в избрании соответствующего главы муниципального образования (если главу для избрания представительным
органом представляет конкурсная комиссия по результатам конкурса), а перечень вопросов местного значения, который мог изменяться
только посредством внесения изменений в Закон 2003 г., теперь может дополняться и сокращаться региональным законодателем, в связи
с чем теряет смысл конструкция делегирования органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий.
Довольно слабо, почти незаметно заявляет о себе территориальное
общественное самоуправление, которое так и не осознало своей роли
и своих возможностей в местном самоуправлении. В целом и население муниципальных образований, судя по низкой активности участия
в выборах муниципальной власти, не очень заинтересовано в местном самоуправлении.

8
Введение

1 См. Указ Президента РФ от 15 октября 1999 г. № 1370 «Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации».

Получив дополнительные законодательные возможности, многие
субъекты РФ, рассматривающие местное самоуправление с узко ведомственных, региональных позиций, усилят стремление приспособить его функционирование к решению прежде всего своих задач.
Получив ясный и недвусмысленный посыл со стороны федерального
законодателя, органы государственной власти субъектов РФ будут с
еще большей настойчивостью относиться к органам местного самоуправления как к своим подручным, а самостоятельность местного
самоуправления сводить к декоративному минимуму. Налицо концептуальный кризис местного самоуправления как самостоятельной
формы публичной власти, о чем свидетельствуют идейная противоречивость, неоднородность и бессистемность самого законодательства о
местном самоуправлении и практики его применения.
С учетом изложенного целью настоящего учебного пособия является оказание помощи в уяснении особенностей местного самоуправления как нового для нашего государства института публичной власти, выработке его системного восприятия, представлений об оптимальной модели функционирования местного самоуправления,
о методике разграничения местного самоуправления и государственного управления, наиболее эффективных формах их взаимодействия.

Введение
9

Глава 1
МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ КАК СИСТЕМА
ВЛАСТНЫХ ОТНОШЕНИЙ И ПРОЦЕСС УПРАВЛЕНИЯ

§ 1. Понятие и общая характеристика местного самоуправления

Процесс формирования института местного самоуправления не
может существовать без правового оформления и регулирования. Тем
важнее становится исходное нормативноправовое определение самого понятия «местное самоуправление». В настоящее время нормативноправовое определение местного самоуправления в Российской
Федерации представлено в двух основных законодательных актах:
в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131ФЗ «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и в Европейской хартии местного самоуправления, ратифицированной Федеральным законом от 11 апреля 1998 г. № 55ФЗ.
Согласно ст. 1 названного Закона 2003 г. под местным самоуправлением понимается: 1) одна из основ конституционного строя РФ;
2) форма осуществления народом своей власти в пределах, установленных Конституцией РФ и законами, самостоятельное и под свою
ответственность решение населением непосредственно и (или) через
органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя
из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.
В ст. 3 Европейской хартии местного самоуправления местное самоуправление определяется как право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть
публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою
ответственность и в интересах местного населения. Наряду с советами (собраниями), подотчетными им исполнительными органами
местного самоуправления в Европейской хартии местного самоуправления упоминаются прямые формы участия граждан в осуществлении
местного самоуправления (собрание граждан, референдум и др.).
Приведенные нормативные определения местного самоуправления имеют ряд существенных отличий:
1) в Законе 2003 г. четко определено, что местное самоуправление
является выражением власти, а значит, и воли народа. Чью волю вы