Административное право

АДМИНИСТРАТИВНОЕ
ПРАВО

А.Н. Миронов

3-е издание, переработанное и дополненное

Допущено Министерством образования и науки Российской Федерации 
в качестве учебника для студентов образовательных учреждений
среднего профессионального образования

УЧЕБНИК

Москва 
ИД «ФОРУМ» — ИНФРА-М
2020

УДК 342.9(075.32) 
ББК 67.401я723 
 
М64

Миронов А.Н.
М64  
Административное право : учебник / А.Н. Миронов. — 3-е изд., перераб. и доп. — Москва : ИД «ФОРУМ» : ИНФРА-М, 2020. — 320 с. — 
(Среднее профессиональное образование).

ISBN 978-5-8199-0726-9 (ИД «ФОРУМ») 
ISBN 978-5-16-013489-5 (ИНФРА-М, print) 
ISBN 978-5-16-105550-2 (ИНФРА-М, online)

В учебнике в соответствии с Федеральным государственным образовательным стандартом последнего поколения и программой учебной дисциплины «Административное право» рассматриваются: предмет и метод 
административного права; административно-правовые нормы и отношения; соотношение государственного управления и исполнительной власти; 
административно-правовой статус граждан и организаций; государственная служба; формы и методы государственного управления; административный процесс; административно-правовые режимы; административно-правовое регулирование организации государственного управления 
в различных сферах деятельности; ответственность за совершение административных правонарушений.
Для студентов средних профессиональных учебных заведений, обучающихся по специальности «Правоведение», а также читателей, интересующихся проблемами административного права.

УДК 342.9(075.32) 
ББК 67.401я723 

Р е ц е н з е н т ы:
заместитель начальника кафедры административного права и административной деятельности Владимирского юридического института 
Федеральной службы исполнения наказаний Российской Федерации, 
кандидат юридических наук, полковник внутренней службы Н.Н. Невский;
преподаватель кафедры административного и конституционного 
права Волгоградской академии МВД России, кандидат юридических 
наук, капитан полиции О.В. Ростовщикова

ISBN 978-5-8199-0726-9 (ИД «ФОРУМ») 
ISBN 978-5-16-013489-5 (ИНФРА-М, print) 
ISBN 978-5-16-105550-2 (ИНФРА-М, online)
© Миронов А.Н., 2016
© ИД «ФОРУМ», 2016

Список сокращений

БНА РФ — Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти РФ

Ведомости — Ведомости Верховного Совета (СССР, РСФСР); Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета (СССР,
РСФСР, РФ)

ГК РФ — Гражданский кодекс РФ

КоАП РФ — Кодекс РФ об административных правонарушениях

СЗ РФ — Собрание законодательства РФ

Глава 1
ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ
И ИСПОЛНИТЕЛЬНАЯ ВЛАСТЬ

§ 1. Понятие и сущность государственного управления

Приступая к изучению административного права, необходимо определить, что является методологической основой формирования
данной отрасли права. Речь идет главным образом о таких основополагающих для административного права понятиях, как управление,
государственное управление, исполнительная власть1.
Раскрытие, дифференциация этих фундаментальных категорий
открывают перспективы для всестороннего и объемного углубленного
анализа административного права — глобального и специфического
юридического феномена, его ведущих и конкретных институтов,
форм, структур и норм2.
Управление — категория универсальная, употребляемая в различных смыслах: в техническом, биологическом, социальном. Управление в техническом смысле определяет управление различными процессами, например технологическими процессами, или управление
какойлибо техникой. Управление в биологическом смысле определяет управление процессами животного и растительного мира. Управление в социальном смысле определяет управление социальными процессами общества или же процессами общественного развития. Из
указанного можно выделить то главное, что цементирует понятие

1 См.: Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. М., 1997; Государственное управление: Основы теории и организации / под ред. В.А. Козбаненко. М., 2000.
2 См.: Габричидзе Б.Н., Чернявский А.Г. Административное право. М., 2003.
С. 4.

«управление». Оно состоит в понимании управления как определенного целенаправленного воздействия. Цель такого управляющего воздействия состоит в упорядочении соответствующей (управляемой)
системы, т. е. обеспечение ее функционирования в должном порядке1.
Управление означает целенаправленное организующее воздействие человека на определенную систему (объект) с целью придать ей
заданное состояние или получить определенный результат.
Общественные науки, в том числе правовые, изучают один из видов управления — социальное управление. Общество представляет собой целостный организм со сложной структурой, с различного рода
индивидуальными проявлениями, равно как и с функциями общего
характера. Отсюда вытекает потребность в выражении общей связи и
единства социальных процессов, которая находит свое проявление в
осуществлении социального управления. Оно является одним из ведущих условий нормального функционирования и развития общества.
Социальное управление как атрибут общественной жизни выражается в признаках, предопределенных общими чертами, свойственными управлению как научной категории, а также особенностями организации общественной жизни.
Наиболее существенное значение имеют следующие из них.
Вопервых, социальное управление есть только там, где проявляется совместная деятельность людей.
Вовторых, социальное управление своим главным назначением
имеет упорядочивающее воздействие на участников совместной деятельности, придающее взаимодействию людей организованность.
Втретьих, социальное управление имеет в качестве главного объекта воздействия поведение (действия) участников совместной деятельности, их взаимоотношения.
Вчетвертых, социальное управление, выступая в роли регулятора
поведения людей, достигает этой цели в рамках общественных связей,
являющихся по сути управленческими отношениями.
Впятых, социальное управление базируется на определенной соподчиненности воль людей — участников управленческих отношений, так как их отношения имеют сознательное волевое опосредование, т. е. налицо властность социального управления.

§ 1. Понятие и сущность государственного управления
5

1 См.: Овчинников О.А. Введение в курс «Административное право»: Лекция.
Уфа, 1996.

Вшестых, социальное управление нуждается в особом механизме
его реализации, который олицетворяют субъекты управления. В роли
таковых выступают определенная группа людей, организационно
оформленная в виде соответствующих органов управления (общественных или государственных), или же отдельные, уполномоченные на
это лица1.
В связи с тем что субъектами и объектами социальной деятельности являются сами люди, их объединения, социальные группы и даже
целые классы, то в социальном управлении принято различать три
обязательных элемента:
1) объект управления — поведение людей, их действия, т. е. то,
кем (чем) управляют;
2) субъект управления — сами люди, так как управление осуществляется людьми и в отношении людей, т. е. те, кто управляет;
3) прямая и обратная связи между субъектами и объектом управления, содержанием которой является организующее воздействие со
стороны субъекта на поведение людей — участников управленческих
общественных отношений.
Социальное управление в обществе можно представить в двух
видах:
• государственное управление (организационное воздействие государства на развитие процессов и отношений в обществе властноправовыми методами);
• негосударственное (общественное) управление (осуществляется
негосударственными организациями, общественными объединениями, профессиональными союзами и т. д. Негосударственное управление — это осуществляемая внутри различных общественных организаций, т. е. групп и коллективов людей, объединенных по определенным признакам, деятельность, направленная на практическое
осуществление целей и задач, предусмотренных уставами и положением этих организаций).
Государственное и негосударственное (общественное) управления в обществе находятся в постоянном взаимодействии, движении,
конкурируя и дополняя друг друга, образуя единую целостную систему социального управления. Однако, пока существует государствен6
Глава 1. Государственное управление и исполнительная власть

1 См.: Алехин А.П., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. Ч. 1. Сущность и основные институты административного права: учебник.
М., 1994. С. 4.

ное устройство современного общества, приоритетное значение имеет
всетаки государственное управление.
Проблемы государственного управления освещались в трудах ученыхюристов XIX—XX вв., рассматривались в советской юридической
литературе, исследуются они и в настоящее время.
В работах И.Н. Ананова, Б.М. Лазарева, И.Л. Бачило, Ю.М. Козлова, Б.П. Курашвили, А.Е. Лунева, М.И. Пискотина, Л.Л. Попова,
Ю.А. Тихомирова и ряда других авторов анализировались общие проблемы государственного управления и его правового регулирования1.
К ним, в частности, относились такие проблемы, как правовое закрепление принципов государственного управления, система государственных органов и их административноправовой статус, методы государственного управления, обеспечение законности в государственном
управлении, создание и использование актов государственного управления и др. При этом было высказано множество мнений и суждений,
высказывались различные теоретические позиции, в том числе и по
вопросу сущности категорий «управление», «государственное управление» и «исполнительная власть» и их соотношения2.
Различают государственное управление в широком и узком смысле.
Государственное управление в широком смысле — это регулирующая деятельность государства в целом (деятельность представительных органов власти, исполнительных органов государственной
власти, прокуратуры, судов и т. д.). Государственное управление в широком смысле характеризует всю деятельность государства по организующему воздействию со стороны специальных субъектов права на
общественные отношения3.
Государственное управление в узком смысле — это исполнительная
и распорядительная деятельность органов исполнительной власти.

§ 1. Понятие и сущность государственного управления
7

1 См., например: Попов Л.Л. Ренессанс государственного управления // Административная реформа и наука административного права. М., 2007; Он же. Государственное управление и права человека // Проблемы развития государства и общества в России и Китае после 1990 года. М., 2006.
2 См.: Ананов И.Н. Система органов государственного управления в советской
социалистической федерации. М., 1951; Бачило И.Л. Организация советского государственного управления: правовые проблемы. М., 1984; Лазарев Б.М. Государственное управление на этапе перестройки. М., 1974; Лунев А.Е. Теоретические проблемы государственного управления. М., 1974; Курашвили Б.П. Очерк теории государственного управления. М., 1987.
3 См.: Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право:
учебник для вузов. М., 2004. С. 31.

Государственное управление характеризуется следующим:
а) при непосредственном его осуществлении реализуются интересы государства;
б) объектом его воздействия является все организованное общество в целом;
в) функции управления реализуются социальными субъектами,
формируемыми по воле государства;
г) такие субъекты управления действуют от имени государства;
д) для реализации своих полномочий они наделяются государственной волей (властью).
В административном праве понятие государственного управления
рассматривается в узком смысле. Далее речь о государственном управлении будет идти именно в узком смысле.
Среди характерных признаков государственного управления могут быть выделены следующие:
• государственное управление представляет собой особый вид деятельности по осуществлению государственной исполнительной власти,
которая отличается от деятельности по реализации законодательной и
представительной власти по форме, методам и содержанию;
• государственное управление осуществляется специальными органами государственной исполнительной власти, которые создаются государством как на уровне Российской Федерации, так и в субъектах РФ
и образуют систему органов государственного управления;
• исполнительный и распорядительный характер управленческой
деятельности: исполнительный по отношению к органам власти, образовавших органы управления для исполнения своих решений, и
распорядительный по отношению ко всем другим органам государства, поскольку без соответствующих полномочий невозможно обеспечить эффективное руководство отраслями государственного, хозяйственного и социальнокультурного строительства, а также осуществить
контроль за поведением принятых решений в жизнь;
• юридическивластный характер управления. Он заключается в
том, что оно реализуется от имени государства и наделяется последним необходимыми властными полномочиями, предполагает подчинение объекта управления субъекту управления, а также возможность
разработки и принятия обязательных для других субъектов правил поведения;
• организационный характер управления. Это позволяет координировать совместную деятельность множества людей, трудовых кол8
Глава 1. Государственное управление и исполнительная власть

лективов, обеспечивается выполнение поставленных целей посредством организации аппарата управления и каждого его звена;
• повседневный и непрерывный характер управления — обусловлен
самим содержанием исполнительной деятельности государства, исключающего эпизодичность, разорванность процессов в системе
управления, связанных между собой определенными организационными отношениями в процессе совместного функционирования;
• подзаконность и подконтрольность государственного управления. Данный признак находит свое выражение в том, что, с одной стороны, все правовые акты, издаваемые органами управления всех ступеней, должны быть строго основаны на требованиях закона и не противоречить закону, с другой стороны, все структуры управления
образуются органами власти для проведения в жизнь своих решений
и, следовательно, подконтрольны и подотчетны в своих действиях последним.
Таким образом, в административноправовом аспекте государственное управление как особый вид деятельности по осуществлению государственной исполнительной власти — это исполнительная и распорядительная, юридическивластная, подзаконная и подконтрольная деятельность специальных органов исполнительной власти, направленная на
практическое и непосредственное осуществление руководства экономическим, социальнокультурным и административнополитическим строительством.

§ 2. Функции и принципы государственного управления

Органы государственного управления осуществляют исполнительнораспорядительную деятельность, содержанием которой является непосредственная, повседневная организация выполнения внутренних и внешних функций государства. Функция представляет собой
работу, производимую органом1. Под функциями государственного
управления понимаются также основные направления деятельности
органов исполнительной власти, обеспечивающие выполнение стоящих перед данными органами целей и задач. Каждая функция характеризуется обособленностью и однородностью, направленностью

§ 2. Функции и принципы государственного управления
9

1 См.: Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. М., 1999.
С. 858.

действия, взаимосвязанностью с другими функциями. В связи с этим
функции государственного управления подразделяются на: общие,
обеспечивающие, специальные.
Общими функциями управления являются:
• сбор, обработка (анализ), хранение информации, которая необходима органу исполнительной власти при осуществлении его деятельности;
• прогнозирование — научное представление изменений в развитии
какихлибо явлений или процессов на основе объективных данных и
достижений науки. Результаты прогнозирования используются при
принятии органами законодательной и исполнительной власти РФ
конкретных решений в области социальноэкономической политики
государства;
• планирование — определение направлений, целей управленческой деятельности, способов, средств достижения этих целей. Планирование сводится к тому, что субъект управления на основе изучения
и анализа информации о состоянии дел и возможностях осуществления той или иной задачи заранее определяет промежуточные этапы ее
решения, необходимые для этого средства, исполнителей и сроки исполнения;
• организация — формирование системы управления, упорядочение управленческих отношений между субъектами и объектом управления, определение прав и обязанностей, структуры органов, подбор
и расстановка кадров и т. д. Данная функция позволяет создать наиболее оптимальные условия для функционирования органа исполнительной власти;
• распорядительство — установление режима деятельности по
достижению управления, регулирование поведения управляемых объектов, дача директив, указаний, предписаний и т. д. Данная функция
необходима для оперативного вмешательства в деятельность органа
исполнительной власти, исправления ошибок и погрешностей в действиях исполнителей;
• координация, взаимодействие — действия, осуществляемые для
достижения общих целей управления;
• контроль и учет — направлен на то, чтобы установить, соответствует или не соответствует фактическое состояние объекта управления заданному состоянию, а также количество материальных и финансовых средств, которые были потрачены на выполнение основных
функций органа.

10
Глава 1. Государственное управление и исполнительная власть