Результативность контрольно-надзорной деятельности государства глазами бизнеса

А. Н. Чумиков, М. П. Бочаров, 
С. А. Самойленко

Реклама и связи 
с общественностью: 
профессиональные  
компетенции

Учебное пособие

| И  ДЕЛО |

Москва | 2017

В.Н. Южаков, Е.И. Добролюбова 
А.Н. Покида, Н.В. Зыбуновская

Результативность 
контрольно-надзорной 
деятельности 
государства
глазами бизнеса

Южаков, В.Н., Добролюбова, Е.И., Покида, А.Н., Зыбуновская, Н.В.
Результативность контрольно-надзорной деятельности государства глазами бизнеса / В. Н. Южаков, Е. И. Добролюбова, А.Н. Покида, Н.В. Зыбуновская. —  М. : Издательский дом «Дело» РАНХиГС, 2017. — 288 с. — (Технологии 
государственного управления).

ISBN 978-5-7749-1322-0

В работе представлена методика проведения и результаты социологического исследования по оценке результативности и эффективности наиболее массовых видов государственного контроля (надзора), проведенного 
Российской академией народного хозяйства и государственной службы при 
Президенте Российской Федерации в 2017 г. среди представителей частных хозяйствующих субъектов. Итоги опроса позволяют оценить влияние 
контрольно-надзорной деятельности на безопасность и качество продукции, безопасность производственных процессов и связанный с государственным контролем (надзором) уровень административных издержек бизнеса. Результаты исследования могут быть использованы для мониторинга 
и оценки реформы контрольно-надзорной деятельности. 

Издание предназначено для государственных и муниципальных служащих, 
осуществляющих планирование и оценку реализации контрольно-надзорной деятельности, специалистов по вопросам государственного управления, студентов и аспирантов и широкого круга лиц, интересующихся проблематикой оценки результативности государственных органов.

ISBN 978-5-7749-1322-0

УДК 351/354 

ББК 67.401

© ФГБОУ ВО «Российская академия народного хозяйства 
и государственной службы при Президенте Российской Федерации», 2017

УДК 351/354

ББК 67.401
     Ю17

Ю

Содержание

Введение   .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 5

1. Методика проведения репрезентативного 
1. Методика проведения репрезентативного 
социологического исследования для оценки 
социологического исследования для оценки 
результативности и эффективности наиболее 
результативности и эффективности наиболее 
массовых видов государственного контроля (надзора) 
массовых видов государственного контроля (надзора)   .  .  .  .  .  . 
  .  .  .  .  .  . 11
11

2.
2. Основные результаты социологического исследования 
Основные результаты социологического исследования 

для оценки результативности и эффективности наиболее 
для оценки результативности и эффективности наиболее 
массовых видов государственного контроля (надзора) 
массовых видов государственного контроля (надзора)   .  .  .  .  .  . 
  .  .  .  .  .  . 39
39

2.1. Основные результаты исследования
2.1. Основные результаты исследования   .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 
  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 39
39

2.2. Анализ показателей, предусмотренных методикой 
2.2. Анализ показателей, предусмотренных методикой 
проведения репрезентативного социологического 
проведения репрезентативного социологического 
исследования для оценки результативности 
исследования для оценки результативности 
и эффективности наиболее массовых видов 
и эффективности наиболее массовых видов 
государственного контроля (надзора)
государственного контроля (надзора)  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 
  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 64
64

2.3. Оценка административных издержек 
2.3. Оценка административных издержек 
хозяйствующих субъектов в связи с осуществлением 
хозяйствующих субъектов в связи с осуществлением 
государственного контроля (надзора)
государственного контроля (надзора)  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 
  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 76
76

3. Детальные результаты социологического опроса для оценки 
3. Детальные результаты социологического опроса для оценки 
результативности и эффективности наиболее массовых 
результативности и эффективности наиболее массовых 
видов государственного контроля (надзора)
видов государственного контроля (надзора)   .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 
  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 82
82

Заключение   .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  246

Литература  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  250

ПРИЛОЖЕНИЕ 1.
ПРИЛОЖЕНИЕ 1. Инструментарий репрезентативного 
Инструментарий репрезентативного 

социологического исследования для оценки 
социологического исследования для оценки 
результативности и эффективности наиболее 
результативности и эффективности наиболее 
массовых видов государственного контроля (надзора) 
массовых видов государственного контроля (надзора)   .  .  .  .  .  
  .  .  .  .  .  256
256

1.1. Анкета социологического опроса хозяйствующих субъектов 
1.1. Анкета социологического опроса хозяйствующих субъектов 
«Оценка влияния государственного контроля (надзора) 
«Оценка влияния государственного контроля (надзора) 
на деятельность хозяйствующих субъектов»
на деятельность хозяйствующих субъектов»  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  
  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  256
256

1.2. Инструкция по проведению социологического опроса 
1.2. Инструкция по проведению социологического опроса 
хозяйствующих субъектов как итоговых потребителей 
хозяйствующих субъектов как итоговых потребителей 
процедур государственного контроля
процедур государственного контроля  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  
  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  269
269

1.3. Расчет выборочной совокупности социологического 
1.3. Расчет выборочной совокупности социологического 
опроса хозяйствующих субъектов как итоговых 
опроса хозяйствующих субъектов как итоговых 
потребителей процедур государственного контроля
потребителей процедур государственного контроля.  .  .  .  .  .  .  .  
.  .  .  .  .  .  .  .  272
272

ПРИЛОЖЕНИЕ 2.
ПРИЛОЖЕНИЕ 2. Описание проведения социологического 
Описание проведения социологического 

исследования для оценки результативности 
исследования для оценки результативности 
и эффективности наиболее массовых видов 
и эффективности наиболее массовых видов 
государственного контроля (надзора)
государственного контроля (надзора)  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  
  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  278
278



Введение

Исчерпание возможностей использования ресурсной 
модели для обеспечения устойчивого экономического 
роста, отмечаемое как на высоком уровне руководства 
страной  [], так и в экспертном сообществе  [], требует использования таких факторов экономического 
рос та, которые соответствовали бы сложившимся 
в стране ограничениям, как внешнеполитического, так 
и финансового характера. Важным фактором, потенциал которого в России задействован далеко не полностью, является повышение качества государственного 
управления, особенно в сфере взаимодействия «государство — бизнес».
Несмотря на то, что оптимизация контрольно-надзорной деятельности в рамках реализации административной реформы в -х — первой половине 
-х гг. рассматривалась в качестве одного из важных направлений, достижения в данной сфере оцениваются как весьма ограниченные, в отличие от сферы 
государственных услуг. Так, потенциал эффективности правоприменения Федерального закона  от  де
¹  Речь идет о контрольно-надзорной деятельности органов исполнительной власти, нацеленной на обеспечение соблюдения населением и хозяйствующими субъектами требований  (обязательных требований), направленных на защиту охраняемых законом 
ценностей (иначе — государственный и муниципальный контроль). Под охраняемыми законом ценностями подразумеваются 
жизнь и здоровье граждан, охрана окружающей среды и культурных памятников, безопасность, обеспечение законных прав и интересов граждан и организаций.

²  См., например,  [] .

В.Н. Ю, Е.И. Д, А.Н. П, Н.В. З



кабря  г. № -ФЗ «О защите прав юридических лиц и 
индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» с точки зрения снижения административных барьеров 
и защиты законных прав хозяйствующих субъектов при осуществлении государственного контроля  (надзора)  был практически исчерпан еще в  году  []. Сохраняется проблема 
использования «палочных» систем показателей при оценке 
деятельности инспекторского состава органов государственного контроля  [], что также не способствует повышению 
результативности и эффективности контрольно-надзорной 
дея тельности. В целом государственный контроль  (надзор) 
по-прежнему рассматривается как фактор, ограничивающий 
предпринимательскую активность, средство административного давления на бизнес, источник дополнительных административных издержек, которые страна уже не может себе позволить.
Проблема повышения результативности контрольно-надзорной деятельности не сводится исключительно к минимизации государственного контроля  (надзора). Защита законных прав и интересов граждан и организаций, обеспечение 
безопасности и качества продукции являются важнейшими 
условиями, необходимыми для социально-экономического 
развития. Потери, вызванные управляемыми видами риска — 
смертность, заболеваемость от управляемых видов риска, 
причиненный материальный ущерб имуществу, законным 
правам и интересам, в конечном итоге оплачиваются хозяйствующими субъектами и потребителями. Рост таких непроизводительных потерь является дополнительным фактором 
снижения потребительского спроса.
Тем не менее, как показывают статистические данные, 
взаимосвязь мероприятий, предпринимаемых в рамках 
контрольно-надзорной деятельности, с достижением конечных общественно значимых результатов  (в частности, со 
снижением заболеваемости и смертности населения от 
управляемых видов риска, снижением объемов причиненного ущерба)  остается на низком уровне: менее % проверок 
проводятся в отношении хозяйствующих субъектов, деятель

В



ность которых представляет угрозу либо является причиной 
причинения вреда  []. В значительной степени низкий уровень направленности государственного контроля  (надзора) 
на достижение конечных общественно значимых результатов связано с недостаточным внедрением риск-ориентированных подходов к проведению контрольно-надзорных мероприятий, а также с несоответствием требований законодательства сегодняшним реалиям  [].
Однако есть и более общая проблема, заключающаяся в отсутствии единых подходов к определению конечных общественно значимых, промежуточных и непосредственных результатов контрольно-надзорной деятельности, формированию 
единой системы показателей результативности и эффективности деятельности по государственному контролю  (надзору)   []. Предпринимаемые в настоящее время шаги, направленные на формирование такой системы, создание единых 
требований к планированию, мониторингу и оценке результативности контрольно-надзорной деятельности могут рассматриваться в качестве первого этапа реализации более 
масштабных изменений, предусматривающих среди прочего 
интеграцию системы планирования, мониторинга и оценки 
осуществления государственного контроля  (надзора)  с процедурами стратегического планирования деятельности органов власти.
В условиях необходимости оптимизации бюджетных расходов невозможно игнорировать и еще одну важную задачу 
реализации реформ в сфере государственного контроля  
(надзора)  — задачу по сокращению бюджетных расходов на 
контрольно-надзорную деятельность. Данная задача приобрела особенную актуальность после мирового экономического кризиса – гг.  [] и является важной, в том числе 
и в российском контексте. Зачастую решение данной задачи 
предусматривает возможность полной или частичной замены механизмов государственного контроля  (надзора)  на негосударственные механизмы, основанные на принципах саморегулирования, страхования, подтверждения соответствия 
и других рыночных и квазирыночных механизмов. Таким 
образом, повышение результативности и эффективности госу

В.Н. Ю, Е.И. Д, А.Н. П, Н.В. З



дарственного контроля, в общем случае, необязательно означает усиление государства. Напротив, современные подходы 
предусматривают возможность сокращения государственного 
участия в тех сферах, где рыночные агенты могут самостоятельно эффективно минимизировать риски причинения вреда и обеспечивать возмещение вреда в тех случаях, когда это 
не удалось.
Повышение результативности и эффективности контрольно-надзорной деятельности является одним из приоритетов 
развития государственного управления, отмеченных в Посланиях Президента РФ Федеральному Собранию РФ в  
и  гг. [–]. В рамках реализации данного приоритета 
Правительством РФ утверждена «Дорожная карта по 
совершенст вованию контрольно-надзорной деятельности в 
Российской Федерации на – годы» [], направленная 
на повышение уровня защищенности охраняемых законом 
ценностей с одновременным сокраще нием издержек бизнеса 
и государства, связанных с осуществлением контрольно-надзорной деятельности. Реформа контрольно-надзорной деятельности является одним из  приоритетных проектов, утвержденных Советом при Президенте РФ по стратегическому 
управлению и приоритетным проектам. Успех реализации 
данных стратегических документов во многом зависит от внедрения системы определения, планирования, мониторинга 
и оценки результативности и эффективности контрольно-надзорной деятельности.
Зарубежные подходы к оценке эффективности и результативности контрольно-надзорной деятельности разрабатывались в рамках исследований международных организаций 
и институтов развития, в том числе Всемирного банка, ОЭСР, 
Меж дународной финансовой корпорации. Значительный вклад 
в выработку системы оценки результативности конт рольнонадзорной деятельности внесли Д. Кулидж  [], Ф. Бланк  [], 
Н. Маннинг, Н. Парисон  []. Отраслевые исследования вклада 
государственного контроля  (надзора)  в достижение общественно значимых результатов проводились такими зарубежными учеными, как Е. Мазур, Д. Вейл, В. Грей, Д. Левайн, М. Фулей, Х. Лайтинен, Р. Берби, М. Райт и др.  [–].

В

В российском научном дискурсе эффекты от государственного контроля  (надзора)  рассматривались преимущественно с позиций институциональной экономики. Так, в работах 
А. Е. Шаститко и С. М. Плаксина рассмотрены эффекты 
штрафных санкций на деятельность хозяйствующих субъектов  []. В исследованиях С. Б. Авдашевой и П. В. Крючковой 
рассматриваются количественные эффекты от различных вариантов инфорсмента  (с участием и без участия государства), а также анализируется специфика стимулов надзорных 
органов, влияющая на результативность их деятельности 
[]. Исследования контрольно-надзорной деятельности 
в России, в том числе основанные на анализе статистических 
данных, в последние годы проводились коллективом ученых 
НИУ ВШЭ — А. Б. Жулиным, С. М. Плаксиным, С. В. Семеновым, А. В. Кнутовым, С. И. Максимовой, Е. А. Полесским 
и А. В. Чаплинским  [, ]. Правовые аспекты государственного контроля  (надзора)  находят свое отражение в работах 
Д. Р. Усмановой, А. Ф. Ноздрачева, А. И. Казимирова  [–]. 
Отраслевые подходы к оценке результативности государственного контроля разрабатывались Е. В. Берездивиной  [] 
Ю. В. Устиновой, А. В. Маловым  []  и др.
Системные предложения по методике оценки результативности и эффективности контрольно-надзорной деятельности представлены в монографии Е. И. Добролюбовой 
и В. Н. Южакова, также опубликованной в серии «Технологии 
государственного управления» []. Данная монография 
представляет результаты эмпирической апробации разработанного авторами методического подхода.
Издание предназначено для государственных и муниципальных служащих, осуществляющих планирование и оценку реализации контрольно-надзорной деятельности, специалистов по вопросам государственного управления, студентов и аспирантов и широкого круга лиц, интересующихся 
проблематикой оценки результативности государственных 
органов в целом и государственных функций по осуществлению контроля  (надзора)  в частности.