Анализ возможностей учета требований ОЭСР к качеству государственного управления в целях развития правового регулирования российского государственного управления

А. Н. Чумиков, М. П. Бочаров, 
С. А. Самойленко

Реклама и связи 
с общественностью: 
профессиональные  
компетенции

Учебное пособие

В.Н. Южаков, Е.И. Добролюбова 
Э.В. Талапина, Ю.А. Тихомиров

Анализ возможностей 
учета требований ОЭСР 
к качеству 
государственного 
управления в целях 
развития правового 
регулирования 
российского 
государственного 
управления

| И  ДЕЛО |

Москва | 2018

Южаков, В.Н., Добролюбова, Е.И., Талапина, Э.В., Тихомиров, Ю.А.
Анализ возможностей учета требований ОЭСР к качеству государственного управления в целях развития правового регулирования 
российского государственного управления / В. Н. Южаков, Е. И. Добролюбова, Э. В. Талапина, Ю. А. Тихомиров. —  М. : Издательский дом 
«Дело» РАНХиГС, 2018. — 482 с. (Технологии государственного управления).

ISBN 978-5-7749-1359-6

В монографии представлены результаты сопоставления развития правового регулирования государственного управления в России и требований ОЭСР к качеству государственного управления, полученные на основе 
исследования нормативно-правовой базы и административной практики 
в российском государственном управлении, требований и критериев лучших практик ОЭСР в сфере государственного управления, вариантов их 
применения на практике. По итогам анализа сформулированы предложения по приоритетным мерам совершенствования российского государственного управления в краткосрочной, среднесрочной и долгосрочной перспективе.
Издание ориентировано на руководителей государственных органов, 
государственных и муниципальных служащих, исследователей и экспертов 
по вопросам государственного управления, студентов и аспирантов, широкого круга лиц, интересующихся проблематикой совершенствования государственного управления.

ISBN 978-5-7749-1359-6
УДК 351/354 
ББК 65(4Рос)23

© ФГБОУ ВО «Российская академия народного хозяйства 
и государственной службы при Президенте Российской Федерации», 2018

УДК 351/354
ББК 65(4Рос)23
     Ю17

Ю

Оглавление

Введение  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 7

1. Анализ требований и критериев лучшей практики ОЭСР 
в сфере государственного управления   .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 9

1.1. Анализ требований и критериев лучшей практики ОЭСР 
в сфере разработки государственной политики 
и государственного регулирования.  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 9
1.2. Анализ требований и критериев лучшей практики ОЭСР 
в сфере управления стратегическими рисками   .  .  .  .  .  .  .  .  23
1.3. Анализ требований и критериев лучшей практики ОЭСР 
в сфере управления государственными финансами  .  .  .  .  .  .  38
1.4. Анализ требований и критериев лучшей практики ОЭСР 
в сфере цифрового правительства  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  58
1.5. Анализ требований и критериев лучшей практики ОЭСР 
в сфере противодействия коррупции   .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  99
1.6. Выводы по результатам анализа требований 
и критериев лучшей практики ОЭСР в сфере 
государственного управления  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .113

2. Анализ примеров реализации требований и критериев 
лучшей практики ОЭСР в сфере государственного управления 
в отдельных странах .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .119

2.1. Анализ примеров реализации требований 
и критериев лучшей практики ОЭСР в сфере разработки 
государственной политики и государственного 
регулирования в отдельных странах  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .119
2.2. Анализ примеров реализации требований 
и критериев лучшей практики ОЭСР в сфере управления 
стратегическими рисками в отдельных странах  .  .  .  .  .  .  .  .132
2.3. Анализ примеров реализации требований 
и критериев лучшей практики ОЭСР в сфере управления 
государственными финансами в отдельных странах .  .  .  .  .  .143
2.4. Анализ примеров реализации требований 
и критериев лучшей практики ОЭСР в сфере цифрового 
правительства в отдельных странах  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .155

2.5. Анализ примеров реализации требований 
и критериев лучшей практики ОЭСР в сфере противодействия 
коррупции в отдельных странах  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .181
2.6. Выводы по результатам анализа примеров реализации 
требований и критериев лучшей практики ОЭСР в сфере 
государственного управления в отдельных странах  .  .  .  .  .  .190

3. Результаты сопоставления российской нормативно-правовой 
базы в сфере государственного управления с требованиями 
и критериями лучшей практики ОЭСР 
в сфере государственного управления.  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .194

3.1. Результаты сопоставления российской нормативно- 
правовой базы в сфере государственного управления 
с требованиями и критериями лучшей практики ОЭСР 
в сфере разработки государственной политики 
и государственного регулирования.  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .194
3.2. Результаты сопоставления российской нормативно- 
правовой базы в сфере государственного управления 
с требованиями и критериями лучшей практики ОЭСР 
в сфере управления стратегическими рисками.  .  .  .  .  .  .  .  .214
3.3. Результаты сопоставления российской нормативно- 
правовой базы в сфере государственного управления 
с требованиями и критериями лучшей практики ОЭСР 
в сфере управления государственными финансами  .  .  .  .  .  .238
3.4. Результаты сопоставления российской нормативно- 
правовой базы в сфере государственного управления 
с требованиями и критериями лучшей практики ОЭСР 
в сфере цифрового правительства  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .257
3.5. Результаты сопоставления российской нормативно- 
правовой базы в сфере государственного управления 
с требованиями и критериями лучшей практики ОЭСР 
в сфере противодействия коррупции.  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .275
3.6. Выводы по результатам сопоставления российской 
нормативно-правовой базы в сфере государственного 
управления с требованиями и критериями лучшей практики 
ОЭСР в сфере государственного управления  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .287

4. Результаты сопоставления российской 
правоприменительной практики в сфере государственного 
управления с требованиями и критериями лучшей практики 
ОЭСР в сфере государственного управления  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .290

4.1. Результаты сопоставления российской 
правоприменительной практики в сфере государственного 
управления с требованиями и критериями лучшей 
практики ОЭСР в сфере разработки государственной политики 
и государственного регулирования   .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .290
4.2. Результаты сопоставления российской 
правоприменительной практики в сфере государственного 



управления с требованиями и критериями лучшей практики 
ОЭСР в сфере управления стратегическими рисками   .  .  .  .  .308
4.3. Результаты сопоставления российской 
правоприменительной практики в сфере государственного 
управления с требованиями и критериями лучшей практики 
ОЭСР в сфере управления государственными финансами  .  .  .317
4.4. Результаты сопоставления российской 
правоприменительной практики в сфере государственного 
управления с требованиями и критериями лучшей практики 
ОЭСР в сфере цифрового правительства  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .340
4.5. Результаты сопоставления российской 
правоприменительной практики в сфере государственного 
управления с требованиями и критериями лучшей практики 
ОЭСР в сфере противодействия коррупции   .  .  .  .  .  .  .  .  .  .356
4.6. Выводы по результатам сопоставления российской 
правоприменительной практики в сфере государственного 
управления с требованиями и критериями лучшей практики 
ОЭСР в сфере государственного управления  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .362

5. Рекомендации по совершенствованию государственного 
управления в России по итогам системного анализа 
соответствия развития государственного управления 
требованиям ОЭСР.  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .406

5.1. Предложения по приоритетным мерам, направленным 
на совершенствование государственного управления 
в краткосрочной, среднесрочной и долгосрочной 
перспективе  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .406
5.2. Проект федерального закона «О качестве государственного 
управления» с учетом реализации требований и критериев 
лучшей практики государственного управления ОЭСР   .  .  .  . 434
5.2.1. Правовой механизм стратегического управления 
в Российской Федерации.  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .434
5.2.2. Предложения по внесению дополнений и изменений 
в проект федерального закона «О качестве государственного 
управления» с учетом реализации требований 
и критериев лучшей практики государственного 
управления ОЭСР   .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .444

Заключение .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .456

Список литературы   .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .459



Введение

В российской и международной практике каВ российской и международной практике качество государственного управления рассмачество государственного управления рассматривается как фактор конкурентоспособности 
тривается как фактор конкурентоспособности 
страны. За последние семь лет на уровне ОЭСР 
страны. За последние семь лет на уровне ОЭСР 
был утвержден комплекс рекомендаций, содербыл утвержден комплекс рекомендаций, содержащих требования к качеству государственножащих требования к качеству государственного управления и отдельным его аспектам, в том 
го управления и отдельным его аспектам, в том 
числе к развитию цифрового общества, открычисле к развитию цифрового общества, открытых данных, совершенствования контрольнотых данных, совершенствования контрольнонадзорной деятельности, управления рисками. 
надзорной деятельности, управления рисками. 
ОЭСР инициирован ряд проектов, направленных 
ОЭСР инициирован ряд проектов, направленных 
на международные сопоставления стран —  члена международные сопоставления стран —  членов ОЭСР, по параметрам, характеризующим 
нов ОЭСР, по параметрам, характеризующим 
качество государственного управления, однако 
качество государственного управления, однако 
Россия в большинстве из них не представлена. 
Россия в большинстве из них не представлена. 
Несмотря на постоянные апелляции к необходиНесмотря на постоянные апелляции к необходимости внедрения передового опыта и требовамости внедрения передового опыта и требований ОЭСР к государственному управлению при 
ний ОЭСР к государственному управлению при 
проведении российских реформ в данной сфере, 
проведении российских реформ в данной сфере, 
системная оценка соответствия российских прасистемная оценка соответствия российских практик государственного управления требованиям 
ктик государственного управления требованиям 
ОЭСР не проводилась. Реализация данной рабоОЭСР не проводилась. Реализация данной работы призвана восполнить этот пробел.
ты призвана восполнить этот пробел.

Наиболее широко представлены исследования, 
Наиболее широко представлены исследования, 

посвященные анализу зарубежного опыта (в том 
посвященные анализу зарубежного опыта (в том 
числе стран ОЭСР), в сфере государственного 
числе стран ОЭСР), в сфере государственного 
управления. Среди них следует отдельно отметить 
управления. Среди них следует отдельно отметить 
работы по вопросам использования программных 
работы по вопросам использования программных 
подходов и бюджетирования, ориентированного 
подходов и бюджетирования, ориентированного 



на результат (А. М. Лавров [1], В. В. Климанов [2], О. К. Ястребова, 
на результат (А. М. Лавров [1], В. В. Климанов [2], О. К. Ястребова, 
О. В. Богачева [3], А. А. Беленчук [4] и др.), а также внедрения 
О. В. Богачева [3], А. А. Беленчук [4] и др.), а также внедрения 
инструментов и механизмов управления по результатам 
инструментов и механизмов управления по результатам 
в целом (В. Н. Южаков, О. В. Александров, Е. И. Добролюбова, 
в целом (В. Н. Южаков, О. В. Александров, Е. И. Добролюбова, 
Е. Н. Клочкова [5]). Вторая группа исследований связана с анаЕ. Н. Клочкова [5]). Вторая группа исследований связана с анализом требований к вступлению России в ОЭСР, в том числе 
лизом требований к вступлению России в ОЭСР, в том числе 
политических (работы А. П. Кочегуры [6], Е. А. Капогузова [7], 
политических (работы А. П. Кочегуры [6], Е. А. Капогузова [7], 
Т. А. Мешковой 
[8], 
А. Е. Кутейникова, 
К. Д. Шестаковой, 
Т. А. Мешковой 
[8], 
А. Е. Кутейникова, 
К. Д. Шестаковой, 

И. И. Карандашова, Е. И. Уденко, А. С. Бояшова [9] и др.). Третья, 
И. И. Карандашова, Е. И. Уденко, А. С. Бояшова [9] и др.). Третья, 
менее значительная группа работ —  сопоставительные исменее значительная группа работ —  сопоставительные исследования практики государственного управления в ОЭСР, 
следования практики государственного управления в ОЭСР, 
использующие в том числе количественные статистические 
использующие в том числе количественные статистические 
сравнения. К таким работам относятся, в частности, исследосравнения. К таким работам относятся, в частности, исследования Е. Поспеловой и М. Казаковой [10].
вания Е. Поспеловой и М. Казаковой [10].

В то же время анализ российских исследований показывает, 
В то же время анализ российских исследований показывает, 

что в течение последних лет не проводилась системная оценчто в течение последних лет не проводилась системная оценка соответствия (несоответствия) нормативной правовой базы 
ка соответствия (несоответствия) нормативной правовой базы 
и практики российского государственного управления требои практики российского государственного управления требованиям и критериям лучшей практики ОЭСР по всем направваниям и критериям лучшей практики ОЭСР по всем направлениям требований и критериев, связанных с государственлениям требований и критериев, связанных с государственным управлением (включая государственную службу, оценку 
ным управлением (включая государственную службу, оценку 
регулирующего воздействия, контрольно-надзорную деятельрегулирующего воздействия, контрольно-надзорную деятельность, внедрение цифрового государства и т. д.). Последние 
ность, внедрение цифрового государства и т. д.). Последние 
комплексные диагностические исследования российского гокомплексные диагностические исследования российского государственного управления с позиций международных стансударственного управления с позиций международных стандартов проводились в отдельных российских регионах при 
дартов проводились в отдельных российских регионах при 
поддержке Всемирного банка в середине 2000-х гг. и устарели 
поддержке Всемирного банка в середине 2000-х гг. и устарели 
с учетом изменения как практики государственного управлес учетом изменения как практики государственного управления, так и международных требований. С принятием новых 
ния, так и международных требований. С принятием новых 
рекомендаций ОЭСР в последние годы (в частности, в сфере 
рекомендаций ОЭСР в последние годы (в частности, в сфере 
контрольно-надзорной деятельности —  в 2014 г.) проведение 
контрольно-надзорной деятельности —  в 2014 г.) проведение 
такого сопоставления представляется особенно актуальным.
такого сопоставления представляется особенно актуальным.

Издание ориентировано на руководителей органов власти, 
Издание ориентировано на руководителей органов власти, 

государственных и муниципальных служащих, исследоватегосударственных и муниципальных служащих, исследователей и экспертов по вопросам государственного управления, 
лей и экспертов по вопросам государственного управления, 
студентов и аспирантов, широкого круга лиц, интересуюстудентов и аспирантов, широкого круга лиц, интересующихся проблематикой совершенствования государственного 
щихся проблематикой совершенствования государственного 
управления.
управления.



. Анализ требований 
и критериев лучшей 
практики ОЭСР  в сфере 
государственного управления

.. А    
     
  
   


Требования и критерии лучшей практики в сфеТребования и критерии лучшей практики в сфере разработки государственной политики и госуре разработки государственной политики и государственного регулирования сформулированы 
дарственного регулирования сформулированы 
в следующих инструментах ОЭСР:
в следующих инструментах ОЭСР:

 – Рекомендации Совета ОЭСР по регуляторной политике и государственному управлению () [];
 – Рекомендации Совета ОЭСР по принципам 
государственного управления в сфере государственно-частного партнерства () [];
 – Принципах лучшей практики ОЭСР: правоприменение и проверки () [];
 – Принципах лучшей практики ОЭСР по вовлечению заинтересованных сторон в регуляторную политику (проект) [];
 – Инструментарии ОЭСР «Чистое государство и бизнес» [].



Рекомендация Совета ОЭСР по регуляторной политике 
Рекомендация Совета ОЭСР по регуляторной политике 

и государственному управлению была принята в 2012 г. в каи государственному управлению была принята в 2012 г. в качестве развития более ранней Рекомендации по повышению 
честве развития более ранней Рекомендации по повышению 
качества государственного регулирования 1995 г.
качества государственного регулирования 1995 г.

В рекомендации 2012 г. выделено 12 приведенных ниже 
В рекомендации 2012 г. выделено 12 приведенных ниже 

направлений, по каждому из которых сформулированы денаправлений, по каждому из которых сформулированы детальные требования для реализации:
тальные требования для реализации:

1) приверженность на высоком политическом уровне реализации четкой и всеобъемлющей политики в сфере 
качества регулирования. Политика должна быть ориентирована на достижение четких целей, а применение регуляторных мер должно обеспечивать соответствие экономических, социальных и экологических выгод 
затратам (с учетом распределения данных затрат) при 
условии максимизации чистых выгод;
2) соблюдение принципов открытого правительства, включая прозрачность и участие в процессе регулирования 
для обеспечения соответствия регулирования общественным интересам и законным потребностям заинтересованных групп и целевых групп регулирования. Реализация данного принципа предполагает предоставление 
соответствующих потребностям возможностей (включая онлайн-возможности) для общества по участию 
в процессе подготовки проектов правовых актов и повышению качества анализа, проводимого при подготовке мер регулирования. Правительства должны обеспечить понятность и четкость мер регулирования, в том 
числе прав и обязанностей заинтересованных сторон;
3) создание механизмов и институтов для активного надзора за процедурами и целями регуляторной политики, поддержки и реализации регуляторной политики 
и обеспечения качества регулирования;
4) интеграция оценки регулирующего воздействия на ранних стадиях политического процесса для формирования новых мер регулирования; четкое определение целей политики и оценка необходимости регулирования, 
а также наиболее результативных и эффективных мер