Муниципальные выборы в РФ: организационно-правовые основы

С.А. Трыканова

МУНИЦИПАЛЬНЫЕ ВЫБОРЫ 

В РФ: ОРГАНИЗАЦИОННО
ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ

Учебное пособие

Москва
Издательство «ФЛИНТА» 
2019

2-е издание, стереотипное

УДК 34(075.8)
ББК 67.3я73

Т80

Трыканова С.А.
Муниципальные 
выборы: 
организационно-правовые 
основы 
[Электронный ресурс] : учеб.  пособие / С.А. Трыканова. — 2-е изд., стер. —  
М. : ФЛИНТА, 2019. — 115 с.

ISBN 978-5-9765-1820-9

В учебном пособии рассмотрены организационно-правовые основы и

особенности муниципальных выборов в России, изложены новеллы избирательного законодательства, регулирующего проведение электорального процесса на местном уровне. Пособие может быть использовано при изучении таких
курсов, как « Конституционное право РФ», «Избирательное право и процесс»,
«Муниципальное право», «Система государственной и муниципальной власти». 

Для студентов юристов, политологов, социологов, менеджеров, препо
давателей, муниципальных и государственных служащих. 

УДК 34(075.8)
ББК 67.3я73

ISBN 978-5-9765-1820-9
© Издательство «ФЛИНТА», 2013 

Т80

Р е ц е н з е н т ы : 

канд. полит. наук, доцент кафедры управления органами и

учреждениями УИН факультета управления Академии УФСИН России

Д.В. Соколов;

канд. полит. наук, старший проеподаватель кафедры политологии
факультета юриспруденции и политологии РГУ им. С.А. Есенина

О.С. Морозова

ОГЛАВЛЕНИЕ 

ВВЕДЕНИЕ . ....................................................................................................... 4 
Глава 1. Понятие, содержание и нормативно-правовое обеспечение 
муниципальных выборов в Российской Федерации........................................ 7 
1.1. Муниципальные выборы в системе формирования публичной 
власти  современной России................................................................ 7 
1.2.Нормативно-правовое обеспечение муниципальных выборов в 
контексте избирательного права РФ . ............................................... 13 
1.3. Общие принципы организации и проведения муниципальных 
выборов ............................................................................................... 20 
ГЛАВА 2. МОДЕРНИЗАЦИЯ ИЗБИРАТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЫ 
ПРОВЕДЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ВЫБОРОВ В РОССИЙСКОЙ 
ФЕДЕРАЦИИ ................................................................................................... 59 
2.1. Понятие избирательной системы . .............................................. 59 
2.2.Актуальные направления развития избирательной системы во 
время подготовки и проведения муниципальных выборов . ........... 78 
ГЛАВА 3. ПОРЯДОК И НОРМАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ 
ВЫБОРОВ ПРЕДСТАВИТЕЛЬНОГО ОРГАНА МУНИЦИПАЛЬНОГО 
ОБРАЗОВАНИЯ  И ГЛАВ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ ......... 86 
ЗАКЛЮЧЕНИЕ ................................................................................................ 96 
Список использованной литературы .............................................................. 99 
Список рекомендуемой литературы............................................................. 102 

ВВЕДЕНИЕ 

Согласно Конституции Российской Федерации, местное самоуправле
ние в Российской Федерации осуществляется посредством муниципальных 

выборов и других форм прямого волеизъявления (ч. 1 ст. 130). Свободные 

муниципальные выборы являются высшей формой прямой демократии на 

территории муниципальных образований (ч. 3 ст. 3 Конституции РФ). 

Муниципальные правовые отношения и институты, начиная с 1993г., 

находятся в состоянии реформирования, происходит поиск наиболее опти
мальных путей их становления и развития. С момента принятия нового Фе
дерального закона от 6 октября 2003г. № 131-ФЗ «Об общих принципах ор
ганизации местного самоуправления в Российской Федерации»  реформа 

местного самоуправления вступила в новую фазу. Одновременно с этим про
должается преобразование и совершенствование политических институтов 

нашего государства, ее избирательной системы. Эти процессы протекают па
раллельно, взаимно влияя друг на друга, выдвигая новые требования к зако
нодательству и правоприменению. 

В настоящее время складывается новая для России сфера практической 

и теоретической деятельности, новая, мало освоенная область знаний — об
ласть исследования муниципальных электоральных институтов, являющихся 

базисом реформируемых органов местного самоуправления. Совокупность 

этих правовых институтов образует комплексный, межотраслевой институт 

муниципального избирательного права, формирующийся на стыке таких от
раслей юридических знаний, как избирательное и муниципальное право. 

Местное самоуправление — самостоятельный уровень публичной вла
сти, в котором наиболее рельефно проявляется идея приближения власти к 

своему источнику, т.е. народу. Местное самоуправление является также од
ной из главных основ любого демократического строя. Именно на муници
пальном уровне наиболее непосредственно реализуется право каждого участ
вовать в управлении делами — в данном случае, местными делами, местной 

жизни. 

Задача местного самоуправления — обеспечивать одновременно эф
фективное и приближенное к населению управление местными делами. Му
ниципальные выборы, посредством которых формируются подотчетные и 

подконтрольные населению выборные органы местного самоуправления, яв
ляются необходимым элементом системы организации и функционирования 

местного самоуправления. 

За счет своей приближенности к населению муниципальных образова
ний, муниципальные выборы отличаются значительным своеобразием по 

сравнению с выборами в органы государственной власти. Можно отметить, 

что каждый элемент муниципального избирательного процесса, начиная с 

правового статуса муниципальных избирателей и кандидатов на выборные 

местные должности и заканчивая процедурами голосования, обладает своей 

спецификой, иногда достаточно ярко выраженной. Поэтому исследование 

общественных отношений, являющихся предметом муниципального избира
тельного права, и норм, их регулирующих, является, несомненно, актуаль
ным и значимым. 

Вместе с тем, базовые принципы проведения муниципальных выборов 

— свобода, честность, всеобщность, равенство, тайность голосования, обяза
тельность и периодичность — в основе своей, по своей глубинной сути 

остаются неизменными. 

В России проводится полномасштабная политическая реформа, 

направленная на развитие демократических начал в формировании и дея
тельности институтов государственной власти и местного самоуправления. 

Органической составляющей этой реформы является реформа избирательной 

системы, обеспечивающая демократическое воспроизводство и ротацию вла
сти по итогам периодически проводимых выборов. В этом контексте особое 

значение приобретают вопросы, касающиеся осуществления избирательных 

прав граждан, а также способы их  защиты, потому что именно реализация 

своих избирательных прав играет первостепенную роль в достижении леги
тимности результатов выборов.   

  Целью  данного учебного пособия является установление закономер
ностей муниципального избирательного процесса,   муниципальных избира
тельных отношений и юридических норм, их регулирующих.   

Глава 1. Понятие, содержание и нормативно-правовое обеспечение муниципальных выборов в Российской Федерации

1.1. Муниципальные выборы в системе формирования публичной 
власти  современной России

Власть в современном государстве — сфера многогранная, отличаю
щаяся разнохарактерной комбинацией ее проявлений. Принято выделять 

уровни публичной власти в российском государстве (так называемое «верти
кальное» разделение властей) — федеральный, региональный (уровень субъ
екта Федерации) и местный.

Отмечается, что важнейшим аспектом института местного самоуправ
ления является степень самостоятельности данного уровня публичной власти 

и его социально-юридическая природа1. Сегодня уже не отрицается, что пуб
личный территориальный коллектив — муниципальное образование — имеет 

свою долю власти.

Конституция Российской Федерации 1993 года закрепила местное са
моуправление в качестве одной из основ конституционного строя, одной из 

форм осуществления народовластия, позволяющей населению, проживаю
щему на локальной территории и объединенному общими интересами, само
стоятельно и ответственно решать с использованием материальных и финан
совых ресурсов определенный круг вопросов. Статья 12 Конституции Рос
сийской Федерации2 установила, что местное самоуправление самостоятель
но и его органы не входят в систему органов государственной власти. Появ
ление данной конституционной нормы положило, с одной стороны, начало 

формированию в России нового института власти, с другой стороны, поста
вило местное самоуправление в особое положение, не вписывающее его в 

общий государственный механизм.

1 Миронов, Н.М., Рауткина, Н.И., Фадеев, В.И. Муниципальные выборы в Российской Федерации. – М.: 
Норма, 2006. С. 28-32
2 Конституция РФ от 12 декабря 1993г. (в ред. Закона о поправках от 30 декабря 2008г.) // Российская газета. 
– 2009. – 21 января

Современные исследователи отмечают отсутствие в российском обще
стве однозначного понимания и правильной оценки сути местного само
управления, его природы, исторических корней и роли этого властного ин
ститута в процессе преобразования России. В теории и практике муници
пального строительства наблюдаются прямо противоположные, взаимоис
ключающие подходы. Первый содержит положение об отделении местного 

самоуправления от государства, исключающее всякое влияние органов госу
дарственной власти на организацию и деятельность местного самоуправле
ния. Однако есть и иная позиция, согласно которой местное самоуправление 

является продолжением государственной власти на местах, входит в общую 

вертикаль власти и выполняет часть функций государственного управления3. 

Эти две позиции являются отражением не только внутрироссийских процес
сов, но и проявлением общемировых тенденций возникновения и развития 

местного самоуправления. Поэтому, несмотря на то, что названное положе
ние статьи 12 Конституции Российской Федерации породило на практике 

немало проблем, однако, следует исходить из того, что государственная 

власть и местное власть имеют один источник – народовластие и принципи
ально общую задачу служения народу.

Некоторые ученые придерживаются точки зрения, что местное само
управление как форма самоорганизации населения несет в себе как признаки 

государства, так и признаки общественных институтов, то есть, имеет двой
ственную природу и по сути своей является общественно-государственным 

институтом. Представляется важным, чтобы этот институт не был противо
поставлен государству, а тесно взаимодействовал с ним. Это как раз устой
чивость любому государству придает разумное сочетание государственных 

институтов и самоуправленческих начал4.

Не смотря на приведѐнный дискурс об интерпретации роли и места 

местного самоуправления в системе публичной власти, за «ориентир» в дан
3 Чеботарев Г.Н. Развитие конституционных основ местного самоуправления в Российской Федерации: М онография - уч. пособие - Тюмень, 1995. С.67
4 См.: Пылин, В.В. Муниципальное право Российской Федерации. СПб.: Юридический центр Пресс, 2003, С. 
174.; Шугрина Е.С. Муниципальное право. Учебник – 2-е изд. М.: Дело, 2000 С.243.

ном учебном пособии возьмѐм  научно-практическое мнение о том, что мест
ное самоуправление является продолжением государственной власти на ме
стах, входит в общую вертикаль власти и выполняет часть функций государ
ственного управления.

Исторический опыт развития местного самоуправления в России сви
детельствует также о том, что оно всегда было тесно связано с государством 

и, по словам В.И Фадеева, историка земства и теоретика местного само
управления, самоуправление — это оплот для воссоздания государственного 

порядка на правовых основах5.

Мировая практика признает местное самоуправление в качестве одной 

из главных основ демократического общества. В Российской Федерации 

местное самоуправление является важной формой самоорганизации населе
ния для решения вопросов местного значения. Вместе с тем органы местного 

самоуправления имеют право выступать с законодательной инициативой для 

привлечения внимания к решению проблем не только региона, но и страны в 

целом. Стратегическая цель организации местного самоуправления состоит в 

активном развитии муниципальных образований, которые являются реаль
ным элементом конституционного строя и федеративных отношений Россий
ской Федерации.

Муниципальные образования в регионах Российской Федерации вы
страивают отношения с органами государственной власти через двухуровне
вую систему ассоциаций, которые способствуют поиску удовлетворительных 

решений обширного круга вопросов местного значения. Недостатки прежних 

форм взаимодействия властей были связаны с низким по качеству механиз
мом правового регулирования процесса децентрализации публичной власти и 

делегирования государственных полномочий органам местного самоуправ
ления. Обоснованная и завершенная децентрализация публичной власти в 

российских регионах должна установить оптимальное для каждого уровня 

5 Фадеев В.И., Рауткина Н.И., Миронов Н.М. Муниципальные выборы в Российской Федерации: Учебное 
пособие. — М.: Норма, 2006. — С. 7.

соотношение предметов ведения, полномочий и целевых субвенций на их ре
ализацию. Распределение полномочий и предметов ведения решает задачу 

максимального сближения потребностей местного населения и соответству
ющих функций власти.

Признание за местным самоуправлением свойств «муниципальной вла
сти» вызвало к жизни проблему создания элементов гражданского общества, 

способных эффективно контролировать и государственную, и муниципаль
ную власть. С момента реформ в начале 1990-х годов в России система мест
ного самоуправления имела переходный характер. Большинство специали
стов в этой области отмечают двойственный – одновременно общественный 

и государственный – характер местного самоуправления. Сейчас термин 

«муниципальная власть» используется некоторыми практиками государ
ственного управления и учеными как синоним особого вида политической 

власти, близкой по своей сути к государственной. Так, ФЗ №131-ФЗ про
сматривается реальная возможность административной опеки органов госу
дарственной власти субъекта Российской Федерации над органами и долж
ностными лицами местного самоуправления. Последние распускаются и от
решаются от исполнения своих обязанностей нормативно-правовыми актами 

высших должностных лиц и законодательных органов государственной вла
сти субъекта Российской Федерации.

Местное самоуправление, являясь одной из главных основ демократи
ческого строя, как обозначено в Европейской Хартии местного самоуправле
ния, «обеспечивает соединение и взаимодействие прямой демократии с де
мократией представительной»6.

Согласно статье 130 Конституции Российской Федерации, местное са
моуправление осуществляется гражданами как непосредственно, так и через 

выборные и другие органы местного самоуправления.

6 Европейская хартия о местном самоуправлении. Русская версия. Страсбург. Совет Европы. Отдел изданий 
и документов. ISB № 92-871-0804-8. Май. 1990 // Местное самоуправление в зарубежных странах. М., 1994. 
С. 71-78; // Собрание законодательства РФ. 1998. №36. Ст. 4466.