Формирование земельно-финансовых активов в ходе приватизации урбанизированной недвижимости

В.А. ПРОРВИЧ

В.Н. КУЗНЕЦОВ

ФОРМИРОВАНИЕ 

ЗЕМЕЛЬНО-ФИНАНСОВЫХ 

АКТИВОВ В ХОДЕ ПРИВАТИЗАЦИИ  

УРБАНИЗИРОВАННОЙ 

НЕДВИЖИМОСТИ

Учебное пособие

3-е издание, переработанное и дополненное

Москва

ИНФРА-М

2019

УДК 332(075.8)
ББК 65.04я73

П81

Министерство образования и науки Российской Федерации Федеральное агентство по образованию

Московский государственный университет геодезии и картографии (МИИГАиК)

Кафедра экономики городского землепользования

Авторы:

Прорвич Владимир Антонович, заведующий кафедрой экономики го
родского землепользования МИИГАиК, председатель Комитета земельноимущественных отношений МАП;

Кузнецов Валентин Николаевич, профессор кафедры Экономики го
родского землепользования МИИГАиК, замемститель председателя Комитета земельно-имущественных отношений МАП

Рецензенты:

В.Р. Беленький — доктор экономических наук, профессор, директор НИИ 

земельных отношений и землеустройства;

В.И. Бусов
—
доктор экономических наук, профессор, заведующий 

кафедрой оценки и управления собственностью ГУУ

Прорвич В.А.

П81
Формирование земельно-финансовых активов в ходе приватизации  урбани
зированной недвижимости : учеб. пособие / В.А. Прорвич, В.Н. Кузнецов. — 3-е 
изд., перераб. и доп. — М. : ИНФРА-М, 2019. — 325 с.

ISBN 978-5-16-107863-1 (online)

В учебном пособии представлен многолетний опыт подготовки дипломированных 

оценщиков, риэлторов, экспертов по земельному кадастру и управлению городскими 
земельными ресурсами в МИИГАиК на основе обобщения практического опыта создания и 
развития рыночных земельных отношений ведущих специалистов в этой области.

Особое внимание в нем уделено описанию важнейших институциональных особенно
стей простого и сложного земельного рынка, земельно-финансовых инструментов, организационных схем приватизации земельных участков и создания новых «земельных» активов 
предприятий и инвестиционных ресурсов российских регионов и корпораций.

Пособие рассчитано на широкий круг студентов, преподавателей и специалистов, про
ходящих обучение и переподготовку в данной области и участвующих в создании и совершенствовании земельного рынка в крупных городах России.

УДК 332(075.8)

ББК 65.04я73

ISBN 978-5-16-107863-1 (online)
© Прорвич В.А., Кузнецов В.Н., 2019

ФЗ № 
436-ФЗ

Издание не подлежит маркировке 
в соответствии с п. 1 ч. 2 ст. 1

Предисловие

Одной из причин того, что данная книга вызвала высокий интерес у спе
циалистов и в течение трех лет выходит уже третьим изданием является ее 
двойная актуальность и практическая направленность. Уже в самом названии 
книги отражены не только общие проблемы земельной реформы, но и пока еще 
не решенные вопросы формирования ее финансово-экономической составляющей в системе новых земельно-имущественных отношений. Но создание земельно-финансовых активов – это задача и для специалистов-практиков, региональных руководителей и предпринимателей.

Проблемы земельной реформы вообще и приватизации земельных акти
вов в частности широко обсуждаются уже более 10 лет, но удачных способов их 
решения, отвечающих представлениям об общественной справедливости и экономической эффективности, пока еще не найдено. Но в тени сверхактуальных и 
сильно политизированных проблем приватизации земли и передела собственности остались многочисленные и давно назревшие задачи реформирования кредитно-финансовой системы страны. Даже в среде узких специалистов редко затрагиваются проблемы фундаментальных основ и практической работы созданной за время рыночных реформ банковской системы. По мнению многих специалистов она носит «однобокий» характер, а о необходимости ее реформирования пока идут лишь эпизодические предварительные обсуждения. 

Практически эти недостатки проявляются в том, что большая часть уни
версальных коммерческих банков не имеет возможностей для создания полноценной системы ипотечного кредитования в ее строгом понимании. Среди главных причин этого – отсутствие «длинных» пассивов, позволяющих выдавать 
кредиты на 10-20 и более лет под низкий процент. И усилия по созданию соответствующей структуры пассивов в банковском секторе за счет долгосрочных 
накоплений граждан и различного рода специализированных программ, финансируемых из бюджетных средств, пока еще явно недостаточны.

С этой точки зрения авторами книги предложена весьма интересная и 

оригинальная программа работ не только по земельной реформе, но и по созданию длинных пассивов банковского сектора. Она не повторяет уже известные 
предложения по развитию ипотечного кредитования и не является их альтернативой. По сути ее можно рассматривать как дополнение усилий государства и 
бизнеса в этом направлении. Более того, реализация ряда предлагаемых мер 
может дать эффект и в плане левереджа, системы новых финансовых рычагов 
для быстрого развития долгосрочного кредитования. 

В основе разработанной оригинальной программы лежит комплекс мер, 

акцентированных на достижение следующих результатов. Во-первых, введение 
длительной рассрочки платежей за выкуп земельных участков в частную собственность либо за изменение их разрешенного использования. Эта мера существенно снижает финансовую нагрузку на предприятия реального сектора. Вовторых, разработка правил оформления и обращения «земельных» ценных бумаг, с помощью которых оформляется эта рассрочка единовременных платежей. 
Важно, что новые виды ценных бумаг разработаны на основе уже хорошо из

вестных типов – облигаций, векселей и закладных. В третьих – создание небанковских кредитных организаций нового типа, фактически представляющих собой коммерческие банки с добровольно введенными ограничениями видов деятельности. Эти ограничения позволяют существенно снизить уровень рисков 
государства и местных властей при реализации разработанной программы. 

Такие организации могут сыграть важную роль и в качестве финансовых 

агентов местной администрации при реализации земельной, коммунальной, жилищной и иных видов реформ, центр тяжести в реализации которых сейчас перенесен на местный уровень. Они могли бы стать реальным финансовым и организационным базисом для создания системы ипотечного кредитования под 
обеспечение земельными активами различного вида. Эти меры дополняются 
программами подготовки кадров для земельно-финансовой сферы, а также целевыми программами регионального уровня.

Более подробный анализ сути разработанной системы земельно
финансовых активов позволяет провести и ряд параллелей с незаслуженно забытыми видами банковской деятельности. Прежде всего, можно напомнить о 
системе «длинных пассивов», десятилетиями создававшейся в Стройбанке 
СССР за счет амортизационных отчислений предприятий и их целевого использования для финансирования процессов обновления основных фондов. В процессе рыночных реформ вся эта система была не просто разрушена, но и предана забвению. Мы далеки от мыслей о прямом или опосредованном возрождении 
этой системы. Речь идет лишь об использовании уже имеющегося опыта работы 
кредитных организаций, обеспечивающих необходимый набор финансовых 
операций в той структурной части денежного агрегата, которую принято называть «длинные деньги».

Все это позволяет говорить и о макроэкономической составляющей разра
ботанной программы. В этом плане ее главной отличительной особенностью 
является нацеленность на существенное улучшение структуры денежного агрегата. Более того, четко проявляется и ярко выраженная антиинфляционная 
направленность предлагаемых мер. При этом можно найти и разрешение давних 
споров специалистов в определении различных составляющих инфляции, обусловленных ростом денежной массы и индексом потребительских цен. В его основе, с одной стороны, сдерживание роста цен за счет снижения финансового 
бремени по выкупу прав на застройку земельных участков, а с другой – изменение структуры денежного агрегата страны в пользу «длинных денег».

Необходимо отметить, что суть предлагаемых мер и их благотворность не 

только для российской экономики в целом и для предпринимательского сообщества, но и для рядовых граждан до сих пор недопонимается даже узкими специалистами. Основная причина этого – «зашоренность» взглядов на способы 
решения поднимаемых проблем. Не секрет, что нормативная база в системе земельных отношений создается представителями научных школ, воспитанных на 
приоритетах сельскохозяйственного землепользования. При всем уважении к их 
заслугам, мы очень часто сталкиваемся с такими проблемами в земельном законодательстве, которые связаны с попытками создания универсальных правовых 

норм, перенесения приоритетов очень важного для страны сельскохозяйственного землеустройства и кадастра в крупные российские города.

Но с известной долей самокритики мы должны отметить и инерцию при
вычных взглядов в банковском сообществе. Новые предложения воспринимаются по большей части через призму привычных схем, и чем сильнее они отличаются от повседневной практики, тем большее отторжение вызывают еще до 
их детального рассмотрения. Да и с точки зрения интересов конкретного универсального коммерческого банка трудно себе представить необходимость добровольного ограничения банковской лицензии в пользу оригинальной программы создания системы длинных пассивов.

Исключение здесь могут составить лишь самые небольшие региональные 

коммерческие банки, которые не выдерживают конкурентами с крупными московскими и зарубежными банками и находятся на грани банкротства. Для них 
рассматриваемая программа может стать жизненно необходимой. Однако, перед 
руководством и владельцами таких банков встают уже рассмотренные выше 
проблемы восприятия сути принципиально новых финансовых инструментов в 
рамках консервативного практического опыта. Непросто организовать и переподготовку сотрудников банков, в том числе из-за отсутствия квалифицированных преподавателей в данной сфере кредитно-финансовой деятельности. К тому 
же, голос прогрессивного руководителя небольшого банка, не выдерживающего 
конкуренции с «правильно» работающими коллегами из крупнейших банков, но 
понявшего суть предложенной программы и ее значение для своего маленького 
регионального банка, может быть воспринят всем банковским сообществом далеко не однозначно.

Результаты обсуждения концепции показали ее полное соответствие дей
ствующему законодательству. Для ее практического внедрения на региональном 
уровне не нужно принимать никаких дополнительных законов. Вопросы о формах участия государства в данной системе и различных аспектах государственного контроля могут быть доработаны в кратчайшие сроки.

В связи с этим в повестку дня встает новая задача для банковского сооб
щества. Прежде всего, поскольку предлагаемые финансовые инструменты и некоторые рыночные институты непривычны для большинства специалистов в 
банковской сфере, необходимо организовать профессиональную переподготовку заинтересованных специалистов. Наш собственный опыт показывает, что для 
понимания сути предлагаемы мер и способов их практического воплощения в 
конкретных регионах и в конкретных банках необходимо от 100 до 500 часов 
учебных занятий представителей заинтересованных банков с ведущими учеными и специалистами в данной области. Но организация такой работы, которую 
проводит Московская ассоциация предпринимателей, должна быть дополнена 
усилиями банковского сообщества и местных властей. А кроме данной книги в 
качестве учебного пособия можно было бы совместно подготовить новое, четвертое издание данного учебного пособия с развернутым описанием сути и 
практических аспектов организации и повседневной деятельности небанковских 
кредитных организаций нового типа.

При наличии нескольких десятков хорошо подготовленных специалистов 

работу по практическому применению описанных разработок можно было бы 
перевести на качественно новый уровень. На этой основе возможно предпринять и новые организационные усилия по дополнению описанной программы 
работ конкретными мерами банковского сообщества. 

С.Г.Коневина

Первый заместитель председателя 
правления ЗАО «Мосстройэкономбанк»

К ЧИТАТЕЛЯМ

Предлагаемая вашему вниманию книга посвящена одной из самых акту
альных и наиболее политизированных проблем российской земельной 
реформы – приватизации урбанизированных земельных участков. Но речь пойдет не столько о политических аспектах земельных отношений (традиционно самых острых для российских реформ), а о программе давно назревших практических действий в земельно-финансовой сфере – как на федеральном, так и на региональном уровнях. 

Эта программа разработана в результате научного обобщения практиче
ского опыта проведения российской земельной реформы, опирающегося на фундаментальные принципы рыночной экономики и организации урбанизированной 
среды. Поэтому она нацелена не только на самые простые проблемы – формирование объектов приватизации и их оценка, оформление и оплата выкупной цены 
или платы за изменение разрешенного использования земельного участка с соответствующим распределением средств между бюджетами различного уровня. 
Ряд важнейших положений программы опирается на выводы наших предыдущих 
работ о том, что конечные цели земельной реформы не могут быть достигнуты 
без разумной корректировки кредитно-денежной политики, устранения сложившихся перекосов в сторону примитивно-рыночных или чисто фискальных подходов при приватизации городской недвижимости, включая землю, и создании 
земельного рынка. 

Аксиомой устойчивого развития страны в условиях перехода к рыночной 

экономике является обеспечение неинфляционного роста денежной массы. Но 
реализовать этот принцип практически можно различными способами. Среди 
них не только простое уравновешивание валютной выручки и рублевой массы на 
уровне, достаточном для выплаты минимальной зарплаты, пенсий и пособий, и 
обеспечения рыночного оборота товаров и услуг повседневного спроса. Гораздо 
важнее найти условия равновесия при существенно более сложной структуре денежного агрегата, обеспечивающей «длинные» кредитные циклы для финансирования производства и потребления товаров и услуг длительного пользования, 
а также обновления инфраструктуры российских городов. 

Создание соответствующей системы настроек для роста платежеспособно
го спроса российских граждан на рынке недвижимости и опережающего его роста предложения должно стать неотъемлемой частью комплекса мер по созданию основных институтов полноценного земельного рынка. Их отсутствие ставит под сомнение и выполнение важнейших национальных программ.

Острая полемика вокруг условий и способов приватизации урбанизиро
ванных земельных участков, высокий политический накал дискуссий вполне 
объяснимы. Ведь масштаб рассматриваемой проблемы измеряется триллионами рублей, а соответствующая система «длинных денег», внутренних 
источников для долгосрочных и дешевых инвестиций соизмерима со всей 
суммой иностранных инвестиций за время рыночных реформ.

Поэтому и отработка основных вариантов приватизации должна прово
диться не только со всей возможной тщательностью, но и предусматривать разработку комплекса мер как на федеральном уровне, так на уровне местных властей, крупных, средних предприятий-землепользователей и малого бизнеса. Результатом этой работы должно стать создание современной системы для финансирования не только рыночных сделок с городской недвижимостью, но и всего 
спектра воспроизводственных процессов в городском хозяйстве. 

Здесь необходимо подчеркнуть, что до сих пор при разработке принципов 

приватизации земельных участков одна группа экспертов главными считает интересы конкретных предприятий, выдвигая тезис о том, что после «бесплатной» 
приватизации «невидимая рука» рынка сама отрегулирует все экономические 
проблемы. Другая группа отдает приоритет интересам «государства» и центральной задачей считает фискальное изъятие строго определенной суммы денег 
в бюджеты разного уровня. Но обе они не учитывают реальное состояние экономики российских городов, интересы их жителей. Голос экспертов, представляющих себе масштаб проблем перехода городского хозяйства на рыночные рельсы 
и способы их решения практически не слышен. В этой ситуации авторы предлагают такие способы проведения приватизации городских земельных участков, 
которые в максимальной степени учитывают интересы всех сторон и позволяют 
избежать перекосов из-за сильной политизации проблемы. 

Способы решения важнейших проблем согласования публичных и частных 

интересов в ходе земельной реформы детализированы до уровня конкретных 
схем введения в оборот новых земельно-финансовых инструментов и создания 
соответствующих институтов «простого» и «сложного» земельного рынка на региональном уровне. Рассмотрены также и основные варианты проведения практически «бесплатной» (с точки зрения предприятий-землепользователей) приватизации земельных участков, позволяющие минимизировать негативные последствия и для всех остальных участников земельных отношений. 

Мы понимаем, что у наших читателей могут быть совершенно разные соб
ственные представления о целях и приоритетах земельной реформы, способах ее 
проведения, роли федеральных и местных властей, крупного и малого бизнеса, 
граждан и их общественных объединений. Многие из них заинтересованы не 
столько в получении знаний по всей проблематике современного земельного 
рынка, необходимых для специалистов, которых мы готовим в стенах нашего 
университета, а в детальных практических рекомендациях по организации конкретных программ регионального или корпоративного уровня. Часто даже речь 
может идти и о подготовке к совершению конкретных сделок с соответствующими объектами, земельно-имущественными комплексами различного уровня 
сложности.

Поэтому основной материал книги мы построили, не полностью следуя 

образцовым научным монографиям или классическим учебникам, последовательно и скрупулезно раскрывающим определенную проблему. Безусловно, четко выстроенная логическая схема важнейших положений есть и в нашей книге. 
Но кроме этого, отдельные главы мы сгруппировали в логически связанные части таким образом, чтобы помочь читателям и в решении многочисленных прак

тических задач. В середине книги можно познакомиться и с интерпретацией 
наших концептуальных разработок в ряде курсовых работ, выполненных слушателями кафедры Экономики городского землепользования. 

Их положения далеко не всегда отличаются научной строгостью, встреча
ются хотя и оригинальные, но недостаточно глубоко проработанные идеи, не 
вполне привычная для профессионалов терминология. Но эти примеры однозначно свидетельствуют о том, что наиболее важные положения об основах современной денежной системы, роли кредитно-финансовых инструментов в рыночной экономике, а также способы преобразования натуральных земельноимущественных активов в активы кредитных организаций нового типа им 
вполне понятны. А одна из острейших проблем земельной реформы – кадровая, 
вполне решаемая, причем в разумно короткие сроки.

Последние разделы книги посвящены описанию структуры возможных ре
гиональных и корпоративных программ создания современного земельного рынка, включая создание его основных институтов, особенности его кадастрового 
обеспечения и организации землеустроительных работ, индивидуальной и массовой оценки урбанизированных земельных участков. Поэтому те наши читатели, 
которым необходимо срочно приступить к решению соответствующих практических задач, могут пропустить предыдущие разделы, и обращаться к ним позже, по 
мере необходимости. 

Более того, специально для «читателей-практиков» мы написали за
ключение, в котором в сконцентрированной форме представили основной 
материал книги.

Если же читателю наиболее интересны способы организации всей системы 

финансирования «простого» и «сложного» земельного рынка, ее основные формы и этапы, то он может обратиться к разделу, в котором описана программа создания Фонда земельно-финансовой реформы, его поэтапное развитие, подготовка нормативно-методической документации, формирование системы небанковских кредитных организаций и земельно-финансовых инструментов. Эта программа позволяет со временем преобразовать Фонд в ипотечный холдинг – ядро 
современного российского земельного рынка. 

Начав с этой части книги, затем можно перейти и к изучению основ «про
стого» и «сложного» земельного рынка, его основных институтов, включая систему финансирования сделок. Здесь же полезно будет получить также представление и об основных земельно-финансовых инструментах, соответствующих 
положениях действующей нормативной базы, выявленных из реального опыта 
правоприменительной практики проблемах и нестыковках.

К этой части примыкают главы, описывающие основные модели реальной 

ипотеки, а также основные схемы рефинансирования системы ипотечного кредитования, учитывающие особенности российской переходной экономики. Здесь 
же отражен в обобщенном виде и накопленный практический опыт создания реальных рыночных земельных отношений в различных городах России. Многие 
из описанных положений прошли апробацию в ряде концепций и проектов нормативных документов различного уровня.

Безусловно, вдумчивому читателю понадобится и опора на фундаменталь
ные знания по макроэкономике и основам денежной системы государства, роли 
центрального банка и системы коммерческих банков страны. В соответствующем разделе мы стараемся помочь в изучении сути современной экономической 
науки, кратко излагая новейшую историю ее развития и давая представление о 
фундаментальных основах. Надеемся, что это поможет в овладении знаниями и 
по классическим учебникам макроэкономики, ссылки на которые мы даем в 
списке рекомендуемой литературы.

В обобщенном виде, все перечисленные выше проблемы теснейшим обра
зом связаны с созданием полноценного институционального обеспечения современных рыночных земельных отношений. Именно на его основе можно будет 
найти решения и наболевших проблем в смежных сферах коммунальной и банковской реформы, соединить их в едином, комплексном подходе к проведению 
полноценной земельной реформы в российских городах для быстрейшего становления российской рыночной экономики. 

На одно из первых мест здесь выходит проблема отлаживания системы 

финансирования воспроизводственных процессов в урбанизированной среде. И
главную роль играют способы хотя бы частичного преобразования гигантских 
«натуральных» активов, созданных во времена плановой экономики общими 
усилиями всего общества, в финансовые активы различного вида. Только на такой основе в ходе приватизации урбанизированных земельных участков можно 
будет создать серьезные внутренние источники инвестиций в предприятия реального сектора, городского хозяйства, найти средства для развития как крупного, так и малого бизнеса в этой сфере, привлечь в нее высокие технологии. Не 
менее важно найти также способы выстраивания системы экономических балансов в городском хозяйстве, новые возможности для отлаживания воспроизводственных процессов в земельно-имущественных комплексах различного масштаба и форм собственности. То есть речь идет о совершенно конкретных способах создания крупномасштабной, современной системы «длинных денег», обсуждение которой уже началось на самых различных уровнях.

Однако для создания такой системы, опирающейся на полноценные земель
но-финансовые активы, обеспеченные надлежащим образом наиболее ценным достоянием страны – урбанизированными землями, необходимо самым тщательным 
образом отработать процедуры приватизации соответствующих земельноимущественных комплексов. Этим проблемам посвящены самостоятельные разделы книги. В них описаны как недостатки действующего законодательства, так и 
конкретные проблемы, решение которых требует практических усилий специалистов на различных уровнях.

В соответствующих разделах книги отражены не только результаты анали
тических работ и конкретных расчетов, но и определенный накал полемики, вызванной рядом не до конца продуманных решений некоторых крупных чиновников. Авторы сочли возможным в этой части использовать даже некоторые положения своих научных докладов и статей по данной проблематике. Высокая общественная значимость обсуждаемых способов приватизации урбанизированных земель – последней еще оставшейся части общенародного достояния очевидна.