Административно-правовые функции полиции


Административноправовые функции полиции





А.Н. Грищенко














ж

юн и т и

UNITY

А.Н. Грищенко







                Административно-

                правовые функции полиции





Рекомендовано к изданию Научно-исследовательским институтом образования и науки в качестве монографии.
Научная специальность
12.00.14 «Административное право; административный процесс»

Рекомендовано к изданию Международным учебно-методическим центром «Профессиональный учебник» в качестве монографии.
Научная специальность
12.00.14 «Административное право; административный процесс»



                      Электронные версии книг на сайте Международной электронной библиотеки «Образование. Наука. Научные кадры» www.niion.org












ю н и т и

UNITY

Закон и право • Москва • 2018

  УДК 351.74:351.75
  ББК 67.401.133.1
       Г85

Рецензенты:
заслуженный сотрудник органов внутренних дел Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор М.В. Костенников
(Всероссийский институт повышения квалификации сотрудников МВД России)
заслуженный сотрудник органов внутренних дел Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор Н. Ф. Попова (Финансовый университет при Правительстве РФ)



Главный редактор издательства Н.Д. Эриашвили, кандидат юридических наук, доктор экономических наук, профессор, лауреат премии Правительства РФ в области науки и техники


        Грищенко, Алексей Николаевич.
  Г85    Административно-правовые функции полиции: мо-
        нография / А.Н. Грищенко. — М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2018. — 199 с.

        ISBN 978-5-238-03104-0
        Агентство CIP РГБ

           Рассматриваются проблемы административно-правовой охраны и защиты прав и свобод граждан. Выявляются функции полиции в сфере обеспечения прав и свобод граждан. Обращается внимание на функции полиции в сфере охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности. Освещается обеспеченность функций полиции в сфере предоставления государственных услуг.
           Для научных работников, преподавателей, аспирантов, студентов, обучающихся по юридическому профилю, а также для широкого круга читателей, интересующихся проблемами административной деятельности полиции.

ББК 67.401.133.1


  ISBN 978-5-238-03104-0
  © ИЗДАТЕЛЬСТВО ЮНИТИ-ДАНА, 2018
  Принадлежит исключительное право на использование и распространение издания (Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ).
  Воспроизведение всей книги или любой ее части любыми средствами или в какой-либо форме, в том числе в интернет-сети, запрещается без письменного разрешения издательства.

            ВВЕДЕНИЕ





    На всех этапах государственного строительства наша страна сталкивалась с теми или иными вызовами или угрозами, нынешний этап развития российской государственности исключением не является. Исходя из этого, МВД России должно быть готово к противодействию тем угрозам, которые самым непосредственным образом угрожают безопасности государства, создают риски для нарушения прав и свобод граждан. Также следует отметить, что одними из ключевых задач полиции являются охрана общественного порядка и обеспечение общественной безопасности, противодействие совершению административных правонарушений, посягающих на самые разнообразные объекты и социальные ценности.
    В условиях экономического кризиса формируется благоприятная почва для различного рода деятельности, посягающей на экономическую и политическую систему нашей страны. В связи с этим Министерство внутренних дел Российской Федерации постоянно должно совершенствовать готовность к предупреждению и отражению подобного рода деяний, повышать эффективность форм и методов своей работы, укреплять кадровый состав полиции, который может выполнять возложенные на него функции в непростых экономических и политических условиях. Необходимо подчеркнуть, что функции, возложенные на полицию, развивались эволюционно, трансформировалось их социальное и правоохранительное предназначение, кроме того, менялись сферы их практического приложения. Министерство внутренних дел России практически на протяжении всей своей истории подстраивалось под ту или иную политическую конъюнктуру, а также внешнюю среду своего функционирования. Все эти, а также некоторые иные обстоятельства оказывали самое непосредственное влияние на развитие системы функций полиции, а также определяли их содержательное наполнение. Заметим, что, несмотря на изменения в приоритетах государственного строительства, ключевыми направлениями работы органов внутренних дел на протяжении многих лет является осуществление функций по охране и защите прав и свобод граждан. Ключевой функцией полиции является работа по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности, а также целый ряд иных

функций, касающихся обеспечения правопорядка в самых различных сферах государственного управления.
   Обратим также внимание, что интегрирование Российской Федерации в глобальное экономическое и правовое пространство оказало самое непосредственное влияние на формирование приоритетных направлений деятельности полиции, а также всей правоохранительной системы нашей страны. Международное полицейское сотрудничество поставило перед российской полицией новые задачи, связанные с охраной и защитой прав и свобод граждан, охраной общественного порядка, а также обеспечением общественной безопасности при проведении крупных спортивнозрелищных мероприятий. Кроме того, Министерство внутренних дел интегрировано в систему предоставления государственных услуг физическим и юридическим лицам.
   Исходя из своей функциональности, полиция является самым универсальным органом государственной власти, работающим в правоохранительной системе страны. Поэтому именно от качества работы полиции зависят эффективность функционирования правоохранительной системы нашей страны, а также обеспечение правопорядка в различных сферах государственного управления. Все это заставляет проводить большую работу по правовому и организационному обеспечению функций полиции. Вполне очевиден тот факт, что эффективная реализация функций полиции напрямую завязана с задачей их обеспеченности. Следовательно, представляется недостаточным простое механическое закрепление за полицией той или иной функции, более востребованным является вопрос ее непосредственного правового, технического, а также организационного обеспечения.
   Обращает на себя внимание и тот факт, что значительная часть функций полиции реализуется в административно-правовой сфере ее деятельности. В связи с этим рассмотрение тех или иных функций полиции объективно выводит на целый ряд проблем данного вида деятельности полиции. Необходимо отметить, что именно от качества нормативной обеспеченности административной деятельности полиции зависит эффективность ее функционирования в целом ряде иных сфер ее правоохранительной работы. Также констатируем, что актуальность исследования административно-правовой обеспеченности функций полиции обусловлена целым рядом обстоятельств. Во-первых, функции полиции не подвергались комплексному анализу с позиции их административно-правовой обеспеченности. Во-вторых, исследование функций

полиции позволяет увидеть последовательность реализации той или иной функции в правоохранительной сфере. В-третьих, исследование функций полиции дает возможность поставить вопрос о их оптимизации, а также о формировании правового и организационного механизма их реализации. В-четвертых, исследование административно-правовой обеспеченности функций полиции позволяет подойти к вопросу относительно формирования и правового обеспечения новых функций, которые могут быть адекватны новым вызовам и угрозам. Обозначенные и некоторые другие обстоятельства обусловливают актуальность исследования административно-правовой обеспеченности функций полиции.

            Глава



         ОБЕСПЕЧЕННОСТЬ РЕАЛИЗАЦИИ ФУНКЦИЙ ПОЛИЦИИ
         В ОТНОШЕНИИ ПРАВ И СВОБОД
         ГРАЖДАН






            1.1. Объем и содержание функций полиции по защите и охране прав и свобод граждан


   Проблема обеспечения прав и свобод граждан является одной из главных в сфере внутренних дел. В связи с этим существует объективная необходимость раскрыть объем и содержание функций полиции в данном направлении ее деятельности. Как отметил В.А. Постольник, «органы внутренних дел относятся к числу тех государственных структур, по практической работе которых можно судить о реальной степени признания государством незыблемости прав человека, а также насколько серьезно оно озабочено проблемой обеспечения личной безопасности граждан»¹.
   Вопросы, связанные с обеспечением прав и свобод граждан, во многом носят универсальный характер. В связи с этим каждый орган государственной власти и управления в пределах своей функциональной компетенции вносит некоторый вклад в дело защиты и охраны прав и свобод граждан. Такой посыл прямо вытекает из Конституции Российской Федерации, в которой определяется, что человек, его права и свободы — высшая ценность. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства (ст. 2).
   Как следует из доклада Генерального прокурора Российской Федерации, представленном в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 24 апреля 2017 г., в 2016 г. было выявлено более 3 млн нарушений прав и свобод граждан. В их защиту в суды было направлено 600 тыс. исков на общую сумму 14 млрд руб.²


¹ Постельник В.А. Система центральных и местных органов внутренних дел: правовое положение и компетенция в сфере административной деятельности. М., 1994. С. 4.

² http://genproc.gov.ru/smi/news/genproc/news-1186517 (дата обращения: 26.04.17).

Обеспеченность реализации функций полиции в отношении прав...

7

   Согласно данным Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации за шесть месяцев 2017 г. по ст. 6.1.1 «Побои» было наказано 51,6 тыс. человек. Из них 4,3 тыс. человек отбывали административный арест, 6,8 тыс. правонарушителям было назначено наказание в виде обязательные работ¹. По инх-формации того же Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации, с середины 2016 г. по август 2017 г. административный арест был назначен 1,1 млн граждан².
   Исходя из этого одним из направлений деятельности полиции, как следует из Федерального закона от 7 февраля 2011 г. «О полиции»³, является защита личности, общества, государства от противоправных посягательств (ст. 2); Федеральный закон от 30 ноября 2011 г. «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации»⁴ определяет, что сотрудник органов внутренних дел обязан соблюдать при выполнении служебных обязанностей права и законные интересы граждан (п. 4 ст. 12). В связи с этим 3.3. Латифов и Г.Х. Валиев, правильно пишут, что «добросовестное отношение к своим обязанностям, приоритет соблюдения неотъемлемых прав и свобод граждан, а также защита интересов граждан, общества и государства являются неотъемлемым условием деятельности полиции»⁵.
   Следует поддержать тезис о том, что обеспечение прав и свобод граждан в сфере внутренних дел не происходит автоматически. Мало закрепить в законе обязанность полиции по защите и охране прав и свобод граждан, следует создать гарантии их реализации, а также мотивировать сотрудников на честное, добросовестное и законное исполнение возложенных на них функциональных обязанностей. Только в этом случае положение закона из абстрактной правовой конструкции может не только перетечь в реальную практическую плоскость защиты и охраны прав и свобод граждан в сфере внутренних дел, но и затронуть другие сферы жизнедеятельности человека. Также отметим, что защита и охрана прав и свобод человека должна определять функциональную принадлежность полиции, способствовать формированию у сотрудников полиции необходимого уровня правовой культуры и правосознания. В связи с этим не случайно, что на обозначенный аспект обращается определенное внимание и в научной литературе. Так,

¹ Российски;! газета. 2017. 5 декабря.

² Там же. 23 августа.

³ СЗ РФ. 2011. № 7. Ст. 900.

⁴ Там же. № 49 (ч. 1). Ст. 7020.

⁵ Латифов З.З., Валиев Г.Х. Соблюдение прав человека в деятельности сотрудников полиции. Домодедово, 2015. С. 7.

Глава 1

В.А. Галицков, В.А. Крысанов, А.В. Безруков отмечают, что «формирование и укрепление уважения к правам и свободам человека, стимулирование стремления к активной защите своих и чужих прав и свобод и есть непременное условие развитие правовой культуры сотрудников органов внутренних дел»¹.
   Представленные выше законодательные предписания носят общий характер, механизм их реализации содержится в действующем законодательстве, которое регламентирует разнообразные направления деятельности полиции. Одним из ключевых направлений деятельности полиции является ее административная деятельность, занимающая значительное место в содержании работы полиции вообще и в сфере защиты и охраны прав и свобод граждан в частности. Необходимо заметить, что сфера административноправовой действительности охватывает значительное социальное пространство, в котором пребывает человек. Таким образом, можно сделать вывод, что обеспечение прав и свобод граждан осуществляется в значительной степени именно через реализацию полицией ее административной деятельности. Как отмечается в научной литературе, «административная деятельность органов внутренних дел как направление исполнительно-распорядительной деятельности государственной власти занимает центральное место в деле охраны общественного порядка, обеспечения общественной и личной безопасности граждан»².
   Административная деятельность в конструктивном плане распадается на две части и традиционно подразделяется на внутреннюю и внешнюю. Составные части административной деятельности между собой логически взаимосвязаны и отчасти предопределяют друг друга. Между тем у обозначенных составляющих административной деятельности своя функциональная принадлежность, а также сфера непосредственной реализации. Гражданин как субъект административного права преимущественно видит внешний аспект соответствующей работы полиции, который, как показывает организация работы полиции, во многом зависит от качества внутренней составляющей административной деятельности. Не вызывает сомнений, что качество работы любой управленческой структуры зависит от правильного подбора и расстановки кадров, материально-технической и правовой обеспеченности рассматриваемого процесса. Именно данные функции вы

¹ Галицков В.А., В.А. Крысанов В.А., Безруков А.В. Обеспечение прав человека в деятельности органов внутренних дел. Екатеринбург, 2013. С. 4.

² Административная деятельность ОВД / Под ред. М.В. Костенникова и А.В. Куракина. М., 2015. С. 12.

Обеспеченность реализации функций полиции в отношении прав...

9

полняет внутриорганизационный аспект административной деятельности, осуществляемой в сфере внутренних дел.
   Обратим внимание, что административная деятельность осуществляется различными органами государственной власти и управления, эта деятельность касается самых разнообразных функций государственного управления, как связанных, так и не связанных с защитой и охраной прав и свобод граждан. Полиция как субъект административной деятельности осуществляет защиту и охрану прав и свобод граждан с использованием специфических правовых средств. В структуре таких средств свое место занимают принудительные, стимулирующие и организационные компоненты. Этот набор средств делает работу полиции максимально универсальной с точки зрения охраны и защиты прав и свобод граждан. В связи с этим позволим не согласиться с мнением, что деятельность полиции в вопросах обеспечения прав и свобод человека и гражданина носит факультативный характер.
   Так, Е.Г. Войде отмечает, «что роль органов внутренних дел в обеспечении прав человека вспомогательная, а поэтому она ограничивается вопросами правопорядка, между тем для общественного сознания характерно преувеличение значимость деятельности органов внутренних дел в данной области»¹. Представленный тезис носит неоднозначный характер, обусловлено это рядом обстоятельств. Во-первых, вопросы правопорядка носят первостепенный характер, без должного правопорядка невозможно себе представить поступательное социально-экономическое развитие страны, а также формирование в обществе обстановки спокойствия и благоденствия. Во-вторых, ряд прав граждан в публичноправовой сфере не может быть реализован без разрешительной деятельности полиции. В-третьих, в научной литературе достаточно содержательно обосновывается мнение, что органы внутренних дел в целом и полиция в частности занимают центральное место в механизме обеспечения самых различных прав граждан и свобод граждан. При этом данные права самым непосредственным образом реализуются как в публично-правовой, так и в частноправовой сфере их жизнедеятельности. Так, как писала в свое время В.В. Сапелкина, «проблема обеспечения прав и свобод граждан в паспортно-визовой сфере занимает особое место, поскольку соответствующие отношения по своему объему и содержанию затраги

¹ Войде Е.Г. Способы реализации прав человека: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2015. С. 12.