Нормотворческая деятельность МВД России

И.В. Куртяк 

Нормотворческая  
деятельность  
МВД России 

Ðåêîìåíäîâàíî ê èçäàíèþ Ó÷åáíî-ìåòîäè÷åñêèì öåíòðîì 
«Ïðîôåññèîíàëüíûé ó÷åáíèê» â êà÷åñòâå ìîíîãðàôèè 

Çàêîí è ïðàâî Ìîñêâà 2017

ÓÄÊ [342.951:351.74](470+571)
ÁÁÊ 67.401.133(2Ðîñ)-5
       Ê93 

Ð å ö å í ç å í ò û: 
äîêòîð þðèäè÷åñêèõ íàóê, ïðîôåññîð È.Â. Êàéíîâ;
äîêòîð þðèäè÷åñêèõ íàóê, ïðîôåññîð,
çàñëóæåííûé þðèñò Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè Í.Í. Æèëüñêèé

Ãëàâíûé ðåäàêòîð èçäàòåëüñòâà Í.Ä. Ýðèàøâèëè,
êàíäèäàò þðèäè÷åñêèõ íàóê, äîêòîð ýêîíîìè÷åñêèõ íàóê, ïðîôåññîð, 
ëàóðåàò ïðåìèè Ïðàâèòåëüñòâà ÐÔ â îáëàñòè íàóêè è òåõíèêè 

Êóðòÿê, Èâàí Âëàäèìèðîâè÷. 
Ê93
Íîðìîòâîð÷åñêàÿ äåÿòåëüíîñòü ÌÂÄ Ðîññèè: ìîíîãðàôèÿ / 
È.Â. Êóðòÿê. — Ì.: ÞÍÈÒÈ-ÄÀÍÀ: Çàêîí è ïðàâî, 
 — 
127 ñ.

ISBN 978-5-238-01516-3 

Àãåíòñòâî CIP ÐÃÁ 

Ïðåäñòàâëåíà àâòîðñêàÿ êîíöåïöèÿ òåîðèè íîðìîòâîð÷åñêîé äåÿòåëüíîñòè, ðàññìàòðèâàþòñÿ òåîðåòè÷åñêèå àñïåêòû íîðìîòâîð÷åñêîé äåÿòåëüíîñòè, ïîíÿòèå è îñîáåííîñòè íîðìîòâîð÷åñêèõ îòíîøåíèé â ñèñòåìå ÌÂÄ Ðîññèè. 
Àíàëèçèðóþòñÿ  ïîíÿòèå è çíà÷åíèå íîðìîòâîð÷åñêîé  äåÿòåëüíîñòè, 
ôóíêöèè è ïðèíöèïû íîðìîòâîð÷åñòâà, çàêîíîäàòåëüñòâî, ðåãóëèðóþùåå 
íîðìîòâîð÷åñêóþ äåÿòåëüíîñòü.  ñîîòâåòñòâèè ñ äåéñòâóþùèìè íîðìàìè ïðàâà èññëåäóþòñÿ ìàòåðèàëüíûå íîðìîòâîð÷åñêèå îòíîøåíèÿ, èõ 
ñóáúåêòû, îáúåêòû è ñîäåðæàíèå, à òàêæå îñîáåííîñòè îáúåêòîâ íîðìîòâîð÷åñêèõ îòíîøåíèé äîëæíîñòíûõ ëèö â ñèñòåìå ÌÂÄ Ðîññèè. 
 Äëÿ íàó÷íûõ è ïåäàãîãè÷åñêèõ ðàáîòíèêîâ, àñïèðàíòîâ (àäúþíêòîâ), 
ñòóäåíòîâ (ñëóøàòåëåé, êóðñàíòîâ) þðèäè÷åñêèõ âóçîâ è ôàêóëüòåòîâ, à òàêæå ñïåöèàëèñòîâ.

ÁÁÊ 67.401.133(2Ðîñ)-5

ISBN 978-5-238-01516-3
© ÈÇÄÀÒÅËÜÑÒÂÎ ÞÍÈÒÈ-ÄÀÍÀ, 2008 
Ïðèíàäëåæèò èñêëþ÷èòåëüíîå ïðàâî íà èñïîëüçîâàíèå è ðàñïðîñòðàíåíèå èçäàíèÿ. 
Âîñïðîèçâåäåíèå âñåé êíèãè èëè ëþáîé åå ÷àñòè 
ëþáûìè ñðåäñòâàìè èëè â êàêîé-ëèáî ôîðìå, â òîì 
÷èñëå â Èíòåðíåò-ñåòè, çàïðåùàåòñÿ áåç ïèñüìåííîãî 
ðàçðåøåíèÿ èçäàòåëüñòâà. 
© Îôîðìëåíèå «ÞÍÈÒÈ-ÄÀÍÀ», 2008 

2017.

ВВЕДЕНИЕ 

Впериод2001—2006.приучастииилипоинициативеМВДРоссиипринято220федеральныхзаонов,113уазовПрезидентаРоссийсойФедерации,280постановленийПравительстваРоссийсойФедерации,издан2631ведомственныйнормативныйправовойат.Значительнорасширенамеждународно-правоваябазадеятельностиорановвнутреннихдел,отораявсеболееинтерируетсявмеждународноеиевропейсоеполицейсоесообщество.Приучастииминистерствазалючено108международныхдооворов.ВпериодреализацииКонцепцииРоссиявформатеООН,СоветаЕвропы,СНГидруихмеждународныхоранизацийсталаучастницеймноихважнейшихмеждународныхонвенцийисолашенийправоохранительнойнаправленности,таих,аМеждународнаяонвенцияоборьбесфинансированиемтерроризмаот9деабря1999.,Конвенцияпротивтранснациональнойоранизованнойпреступностиот15ноября2000.,Конвенцияоботмывании,выявлении,изъятииионфисациидоходовотпреступнойдеятельностиот8ноября1996.,Европейсаяонвенцияопресечениитерроризмаот27января1997.,Европейсаяонвенцияозащитефизичесихлицприавтоматизированнойобработеперсональныхданныхот28января1981.1УтвержденыосновныенаправленияправовойработывсистемеМВДРоссии—это нормотворчесаядеятельность;международноправоваяработа;правовойонтроль;дооворно-правоваяработа;судебно-исоваяработа;информационно-правоваядеятельность2.Вместестемвправовомобеспеченииимеютсяопределенныенедостати.КачествозаонодательстваРоссийсойФедерации,реулирующеосферувнутреннихдел,невполноймересоответствуетсовременнымтребованиям.Оносодержитзначительноеоличествобланетных,атажедублирующихипротиворечащихдрудрууматериальныхипроцессуальныхнормправа.Имеютместопробелывнормативно
1ПриазМВДРФ«ОбутвержденииОсновныхнаправленийсовершенствованияправовоообеспеченияоранизацииидеятельностисистемыМинистерствавнутреннихделРоссийсойФедерациина2007—2017оды»от5января2007.№5.2ПриазМВДРФ«ОбутвержденииНаставленияпооранизацииправовойработывсистемеМВДРоссии»от5января2007.№6.4

правовомреулированииоперативно-служебнойдеятельностиорановвнутреннихдел.Незавершенпроцесссистематизации,онсолидациииодифиациинормативныхправовыхатовМВДРоссии.Неотлаженипратичесинеиспользуетсямеханизмправовоомониторина.Невыработанычетиеритерииоцениэффетивностиприменениянормативныхправовыхатов,реулирующихдеятельностьорановвнутреннихдел.Всвоюочередь,этоявляетсяпрепятствиемдлясвоевременноореаированиянавозниающиепотребностивправовомреулированиисферывнутреннихделсучетомменяющихсяусловийжизниличности,осударстваиобщества.Крометоо,особоовниманиятребуютвопросывзаимодействиясфедеральнымиоранамиосударственнойвласти,оранамиосударственнойвластисубъетовРоссийсойФедерациииоранамиместноосамоуправлениявправовомобеспечениисферыорановвнутреннихдел.ПрирассмотрениизаонопроетовипроетовнормативныхправовыхатовневседадолжнымобразомотстаиваютсяинтересысистемыМВДРоссии.ВнастоящеймонорафиирассматриваютсявопросынормотворчесойдеятельностиМВДРоссии,расрывающиенормотворчесуюдеятельностьасоставнуючастьправотворчестваиматериальныенормотворчесиеотношения.Даннаямонорафиясодержитанализзаонодательстваиведомственныхнормправа,реламентирующихнормотворчесуюдеятельностьМВДРоссии.Исследуютсявопросыправотворчестваинормотворчесойдеятельности,втомчислесоотношениеправотворчесойдеятельностиснормотворчеством.Формированиеосновнойтеориинормотворчесойдеятельностипотребовалоотавторапроведенияисследованияправотворчестваиправотворчесойдеятельности,фунцийправотворчесойдеятельности,атажепринциповнормотворчестваизаонодательства,реулирующеонормотворчесиеотношенияМВДРоссии,прочтениясовременныхположений,расрывающихпонятие«должностноелицо»,особенностейобъетанормотворчесихотношенийинормотворчесойомпетенциидолжностныхлицМВДРоссии.РазвитиесовременнойонцепциинормотворчесойдеятельностиМВДРоссииобусловливаетнеобходимостьпоисаивыработиновыхнаучныхподходов,предложенийиреомендаций.ИменносэтихпозицийавтороманализируетсянормотворчесаядеятельностьМВДРоссии,обосновываютсянормотворчесиеотношения,рассматриваютсяструтураисистемаМВДРоссии,понятие«должностноелицо»МВДРоссии,особенностиобъетанормотворчесихотношений.ДлянормотворчесойдеятельностиМВДРоссиихаратернатеориямножественностиобъетовотношений,соласнооторойва

чествеобъетанормотворчесихотношенийвыступаютпроетынормативныхправовыхатовиповедениедолжностныхлицМВДРоссии,чтопозволяетсделатьвывод:опонятии«должностноелицо»МВДРоссии;обособенностиобъетанормотворчесихотношений.Капредставляется,теориямножественностиобъетовправоотношенийможетбытьдополненаположениямионаличииразличныхобъетовнормотворчесихотношенийитеоретичесойразработойпонятия«должностноелицо».Заслуживаютвниманияизучениеиразрешениепроблемзаонодательства,реулирующеонормотворчесуюдеятельностьМВДРоссии,омпетенциидолжностныхлицМВДРоссиивобластинормотворчества,чтообусловливаетсяихсистематизациейиодифиацией.Исследованиебылобынеполным,еслибынеизучалисьнормотворчесиеотношенияМВДРоссии,понятие«должностноелицо»,особенностиобъетанормотворчесихотношений,омпетенциядолжностныхлицМВДРоссии.Цельработысостоитвтом,чтобысформироватьосновныетеоретио-административныеосновынормотворчесойдеятельностиМВДРоссиивсфереправовоообеспеченияорановвнутреннихдел.6

 
 

Глава 1  

ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ НОРМОТВОРЧЕСКОЙ  
ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ 

1.1. Понятие и значение правотворчества 

ВсовременнойРоссииправотворчество,аивдруихисторичесихусловиях,имеетсвоезначение,посольуспомощьюправотворчествасоздаетсянормаправа.Понятие«нормаправа»донастоящеовременинеопределено,тааинеопределенопонятие«правотворчество».Пониманиеправотворчестваосуществляетсявразныхаспетах:аспособсозданиянормыправа;аформаосударственнойдеятельности;азаонотворчество;анормотворчество,ведомственноенормотворчество.Правотворчествоаспособсозданиянормыправавлючаетонретныеисторичесиеусловия,волюосударства.Г.Т.Чернобыльсчитает,чтоправотворчествоопределяетсявонретныхисторичесихусловияхсложившимисяправовымиобычаями,харатеромтехилииныхпреобразований1.А.Ф.Черданцевсовершенносправедливоотмечает,что«вправевыражаетсяволяосударства.Ноосударственнаяволя—неолыйприаз,нечистоволюнтаристичесийпроизвол,аволядетерминированная,обусловленнаямноочисленнымифаторамиобщественнойжизни»2.Солашаясьсмнениемавторов,можноотметить,чтоправотворчествоаспособсозданиянормыправапроявленовсовременныхисторичесихусловияхдлявыраженияосударственнойволивформеправа.Правотворчествоаформаосударственнойдеятельностинаправленанасозданиенормыправа,атаженаеедальнейшеесовершенствование,изменение,отменуилидополнение.А.С.Пиолин,исследуяправотворчествоаформуосударственнойдеятельности,считает,чтоправотворчество—этодеятельностьосударственныхорановпопланированию,созданию,совершенст
1ЗаонотворчествовРоссийсойФедерации:Науч.-прат.иучеб.пособие/Подред.А.С.Пиолина.М.,2000.С.17.2ЧерданцевА.Ф.Теорияосударстваиправа.М.,2000.С.229.7

вованиюзаонодательства.Авторобосновалчетырепризнааправотворчествааформыосударственнойдеятельности.Первыйпризнаправотворчества—этодеятельностьосударственныхорановпосозданиюнормативныхатовисовершенствованиюзаонодательства.Второйпризнаправотворчества—деятельностьосударственныхорановпротеаетвплановомрежиме.Третийпризнаправотворчества—этосозданиенормативныхатов,чтоявляетсярезультатомправотворчесойдеятельности.Четвертыйпризнаправотворчества—этосовершенствованиезаонодательствапутемвнесенияизмененийидополнений1.А.В.Мицевичподправотворчествомпонимаетособуюформуиливиддеятельностиосударства,оторыйсостоитвустановлении,изменениииотменеправовыхнорм2.Особаяформарассматриваетсяавторомадеятельностьосударственныхорановпосозданиюнормыправаивозведениюволиосударствавзаон.Друиеавторысчитают,чтоправотворчество—этоомплесныйпроцесс,состоящийизопераций,оторыеявляютсяформамивыраженияабстратнойумственнойдеятельностичеловеаиаждаяизоторыхвыполняетсясиспользованиемразличныхспособовиметодов3,либопонимаютправотворчествоаобъетивнуюобусловленную,завершающуюпроцессформированияправаосударственнуюдеятельность,воторойволяосударствавозводитсявзаон.Правотворчество—это«исходящиеотосударстваилипризнаваемыевофициальныхдоументахспособывыраженияизареплениянормправа,приданияимюридичесоо,общеобязательноозначения»4.С.С.Алесеевпредлааетсделатьразличиемеждуюридичесимиатеориями,таими,а«формированиеправа»,«правообразованиеиправотворчество»5,илипонимать«правотворчествоаоранизационнооформленную,установленнуюпроцедурнуюдеятельностьосударственныхорановпосозданиюправовыхнормилипопризнаниюсложившихся,действующихвобществеправилповедения»6.Вюридичесойлитературеимеетсяинаяточазрениянаправотворчествоаформуосударственнойдеятельности,вчастности,С.В.ПоленинаиЕ.В.Куманинарассматриваютправотворчествосточизрениясоциальныхфаторовисточизренияачествазаона.Подсоциальнымифаторамиправотворчестваонипонимаютомплесфаторов,воздействующихнаправовпроцессееосоздания1ПиолинА.С.ТеоретичесиепроблемыправотворчесойдеятельностивСССР:Дис.д-раюрид.нау.М.,1972.2МицевичА.В.ПравотворчествовСССР.М.,1974.С.29.3ЛичР.Методолоияправа.М.,1981.С.215.4АлесеевС.С.Проблемытеорииправа.Свердловс,1973.Т.2.С.5—9.5Онже.Право:азбуа—теория—философия.Опытомплеснооисследования.М.,1999.С.76.6ВенеровА.Б.Теорияосударстваиправа:Учебни.М.,2004.С.476—477.8

иреализации,образующихсистемуфаторовправовооразвития,общуюдлявсехстадий.Ксоциальнымфаторамавторыотнеслиследующие:эономичесие,политичесие,социальные,ультурные,психолоичесие,юридичесиеииныеаспетыобщественнойжизни.Решающимфаторомвформированииправаявляетсяэономичесийаспет,оторыйсвязансполитичесимфатором.Качествозаонапонимаетсяасозданиенавысоомпрофессиональномуровненормправа1.И.Н.Синяинапишет,чтовпониманииправотворчествасеодняобозначилисьдвааспета:«Вузомсмыслеподправотворчествомсеодняподразумеваетсянепосредственносампроцесссозданияправовыхатовомпетентнымиоранами.Вшироомсмыследанныйпроцесс“исчисляется”смоментаправотворчесоозамыслаидопратичесойреализацииюридичесихнорм(подотова,принятие,опублиованиеит.д.)»2.НаличиеточезренияиавторсихмненийнаправотворчествоаформуосударственнойдеятельностиспособствовалопостановевопросаобоптимизацииправотворчесойдеятельностивсовременнойРоссии.А.И.Ильинподоптимизациейправотворчесойдеятельностипонимаетправотворчесийпроцессвеоэтапахистадиях.Этапзалючаетсявтом,чтовобществевыявляютсяобщественныеотношения,требующиеуреулироватьихнормамиправа.Авторвыделилд в а э т а п а правотворчества:1-йэтап—предпроетный;2-йэтап—проетный.Стадия—этопроцесс,оторыйсостоитизрядапроцедур.Авторвыделилдевятьстадийправотворчесоопроцесса:1)изучение,анализобобщенныхявленийипроцессов,выявлениепотребностиправовойреламентации;2)определениевидаорана,субъетов,правомочныхпринятьправовыерешения,ивиданормативныхправовыхатов;3)принятиерешенияоподотовеправовооата;4)разработаонцепции,идей,анализабудущеоата;5)подотовапроетаправовооатаразработчиом,рабочейруппойоранов;6)предварительноерассмотрениепроетаата;7)общественноеобсуждениепроета;8)официальноерассмотрениепроетаатасоответствующимораномссоблюдениемнеобходимыхпроцедур;9)принятиеправовооата,еооформление,подписание,опублиование,вступлениевзаоннуюсилу3.Правотворчествоохватываетнепосредственнуюзаонотворчесуюдеятельность.Заонотворчесаядеятельность—этосоставнаячастьправотворчества,технолоичесийпроцесссоздания,измененияиоб
1ПоленинаС.В.,КманинаЕ.В.Социальныеаспетыправотворчестваиреализацииправа//Советсоеосударствоиправо.1974.С.12—19.2СиняинИ.Н.Правотворчествоизаонодательство//Теорияосударстваиправа/Подред.Н.И.Матузова,А.В.Мальов.М.,2001.С.412.3ИльинА.В.ОптимизацияправотворчесойдеятельностивсовременнойРоссии(вопросытеорииипратии).СПб.,2005.С.198—199.9

народованиязаонов1.Впроцессезаонотворчесойдеятельностипринимаются,изменяются,отменяются,вносятсяизмененияидополнениявфедеральныеонституционныезаоныифедеральныезаоныиливзаонысубъетовРоссийсойФедерации.Правотворчестворассматриваетсяанормотворчествоиведомственноенормотворчество.Представителямиданнооаспетаявляются,вчастности:Б.В.Дрейшев,А.П.Коренев,Ю.М.Козлов,Д.Н.Бахрах,
В.М.Манохин,Н.Ю.Хаманева,Л.Л.Бачило,Ю.Г.Арзамасов,В.О.Елеонсийидр.2Б.В.Дрейшев,автормонорафии«Правотворчествовсоветсомосударственномуправлении»,писал,чтоправотворчествоорановосударственнооуправлениявыступаетсамостоятельнымвидомправотворчества.Емуприсущисвоиособенности,оторыедетерминированывисполнительно-распорядительнуюдеятельностьпореализациифунцийуправления.Помнениюавтора,правотворчествоорановосударственнооуправленияпредназначенодляупорядоченияобщественныхотношенийвуправленииспомощьюустанавливаемыхполномочнымиоранамиправовыхнорм,обеспечивающихвпратичесомпланереализациювсехфунцийосударства.Содержаниеправотворчесойдеятельностиорановосударственнооуправленияопределяетсяфунцией,осуществлениюоторойонипризваны:созданиенормыправа;изменениенормыправа.Правотворчесаядеятельностьорановуправлениянеислючаетправотворчесоопроцесса,а,наоборот,предполааетналичиеправовыхнорм,установленныхзаоном,уазомиинымиатамиорановвласти3.Н.М.Конинписал,чтоправотворчество—этосинонимнормотворчества,т.е.«формауправления—этодействия,оторыепроявляютсявтом,чтопредписываютсубъетамправаправила,нормативы,реламенты,оторыерассматриваютсяиутверждаютсявуста
1МихайловМ.П.Технолоиязаонотворчества.СПб.,2006.С.10.2ДрейшевБ.В.Правотворчествовсоветсомосударственномуправлении.М.:Юридичесаялитература,1977;Онже.Правотворчествоорановсоветсооосударственнооуправления//Советсоеосударствоиправо.1978.№5.С.19;Онже.Правотворчествоиправовоереулирование//Советсоеосударствоиправо.1979.№6.С.24;КореневА.П.Кодифиациясоветсооадминистративнооправа.М.,1970;Советсоеадминистративноеправо:Учебнидлявузов/АвторлавыЮ.М.Козлов.М.,1985;Советсоеадминистративноеправо:Учебнидлявузов/АвторлавыМ.И.Писотин.М.,1990;БахрахД.Н.Административноеправо.М.,1993;МанохинВ.М.,АдшинЮ.С.,БаишаевЗ.А.Российсоеадминистративноеправо.М.,1996;АдминистративноеправоРоссийсойФедерации/Подред.Н.Ю.Хаманевой.М.,2004.Гл.10.С.277—278;АрзамасовЮ.Г.ВедомственныйнормотворчесийпроцессвРоссийсойФедерации:Монорафия.Барнаул,2002.С.144;Онже.НормотворчесаядеятельностьОВДРоссиивмеханизмереализацииправчеловеаиражданина:Монорафия.М.,2000;ЕлеонсийВ.О.Нормотворчествоворанахвнутреннихдел:Автореф.дис.…анд.юрид.нау.М.,1992.3ДрейшевБ.В.Уаз.соч.С.23.10

новленномпорядесоответствующимизвеньямиосударственнооаппарата,вследствиечеоонистановятсяправовыминормами,правилами,требованиями»1.А.П.Кореневписал,чтонормотворчество—этоправоваяформа,отораязалючаетсявосударственно-властномметодеполномочийорановуправленияиихдолжностныхлиц2,илинормотворчество—это«формаиметодвадминистративномправеивосударственномуправлении».Метод—способпознания,исследования,изученияобъетивныхявлений,требующихправовоореулирования,иприемвыраженияволизаонодателя,субъета,реулирующеоотношениясредствамиправа.Формапредставляетсобойприем,правиловыраженияцели,втомчислевопределенномправовомате3.Ю.Г.Арзамасовсчитает,чтонормотворчествосостоитиздвухсоставляющихслов.Первоеслово«норма»ивтороеслово«творчество».Первое,апишетЮ.Г.Арзамасов,определяетнаправленность(цель)нормотворчесойдеятельностиминистерствиведомствпосозданиюатовпримененияправа,атовдействия.Даннаяцель,аподтверждаетавтор,аразиопределяетсамосодержаниеюридичесоотермина«нормотворчество»4.Рассматриваявтороеслово«творчество»,авторделаетссылунасловарьС.И.Ожеова.Действительно,следуетсолашатьсясЮ.Г.Ар-замасовымиМ.В.Костеновым,чтовопросо«творчестве»проблемный.Следовательно,авторобосновалнормотворчествоминистерствиведомств,назвалсубъетынормотворчества,цельоторых—создатьправовойат.Вюридичесойлитературеимеютсяточизрения,чтонормотворчество—одновременноявляетсяведомственнымнормотворчеством.Л.Л.Поповрассматриваетведомственноенормотворчествовадминистративнойдеятельностиорановвнутреннихдел5.Авторнеотвераетвышеназванныесужденияповопросунормотворчества,ноонотождествляетнормотворчествосформойиметодомадминистративнойдеятельностиорановвнутреннихдел.Подформойадминистративнойдеятельностиавторпонимаетвнешнеевыражениеонретныхдействийпоосуществлениюадминистративныхфунций.1КонинН.М.АдминистративноеправоРоссии.М.,2004.С.182;Онже.М.,2006.С.140.2АдминистративноеправоРоссии.Ч.1.Государственноеуправлениеиадминистративноеправо/Подред.А.П.Коренева.М.,2002.С.175—176.3АдминистративноеправоРоссийсойФедерации/Подред.Н.Ю.Хаманевой.Гл.10.С.277—278.4АрзамасовЮ.Г.ВедомственныйнормотворчесийпроцессвРоссийсойФедерации.С.144;Онже.НормотворчесаядеятельностьОВДРоссиивмеханизмереализацииправчеловеаиражданина.С.138.5Административноеправоиадминистративнаядеятельностьворанахвнутреннихдел/Подред.Л.Л.Попова.М.,1990.С.84—95.11

Привсейразнообразностиформадминистративнойдеятельности,пишетавтор,ихможносвестивдверуппы:правовыеинеправовые(оранизационные).Правовыеформыправотворчествасвязанысустановлениемиприменениемнормправа.Вачестветаихформвыступают:изданиенормативныхатовуправления;залючениеадминистративныхсолашений;совершениеиныхюридичесизначимыхдействий.В.О.ЕленсийисследуетнормотворчествовМВДРоссииивводитвюридичесуюпратиуновоепонятие«внутриведомственноеподнормотворчество»1.Анализправотворчествааформысозданиянормыправа,аформыосударственнойдеятельности,азаонотворчества,анормотворчествапозволяетсделатьрядвыводов:во-первых,правотворчествоамноораннаяюридичесаяатеорияисследуетсяразличнымипредставителямисостороныразличныхнаучныхшол.Научныеисследованияправотворчествасуществоваливсоветсийпериодинепреращаютсявнастоящеевремя;во-вторых,правотворчествосостоитиздвухчастей—этонормотворчество,ведомственноенормотворчество;в-третьих,рассматриваянормотворчествоасвоеродасинонимправотворчества,следуетдатьихотличие.Отличиеправотворчестваотнормотворчестватольовсубъетивномсоставе.Вправотворчествеучаствуютзаонодательныеораныасубъетыправотворчесоопроцесса.Внормотворчествеучаствуютораныисполнительнойвласти,федеральныеминистерства,федеральныеслужбы,осударственныеомитетыасубъетынормотворчесоопроцесса;в-четвертых,правотворчествоотличаетсяотнормотворчестватем,чтоправотворчествомнаделенызаонодательныеораныосударственнойвластиРФисубъетовРФ,оторыепринимаютнормативныеправовыеатыввидефедеральныхонституционныхзаонов,федеральныхзаонов,заоновсубъетовРФ.Нормотворчествомнаделеныораныисполнительнойвластивлицеминистерств,федеральныхслужб,оторыепринимаютнормативныеправовыеатыввидеприазов,уставов,наставлений,инструций.Учитываясделанныйанализпоправотворчеству,заонотворчествуинормотворчеству,можнопредположить,чтоправотворчествоявляетсяотрасльюправа,заонотворчествоинормотворчествоинститутыправотворчества.Заонотворчествопредназначенодлясозданиятаихформправа,афедеральныйонституционныйзаон,федеральныйзаон,нормотворчествоимеетсвоепредназначениедлясозданияформправавосударственномуправлении,постановления,распоряжение,приазы,уставы,инструции.1ЕлеонсийВ.О.Уаз.соч.С.16—17.12

1.2. Правотворческая деятельность  
как составная часть правотворчества 

Научныеонцепцииправотворчесойдеятельностиразработаныпредставителямитеорииправаиосударства,представителямиадминистративнооправаипроцессаиприменяютсяприпринятиинормативныхправовыхатов.Вэтойсвязимыизложимосновныеонцептуальныенаправленияправотворчесойдеятельности.Во-первых,теоретичесиенаучныеисследованияправотворчестваиправотворчесойдеятельностиберутсвоеначалоспериодаРоссийсойимперии,затембылипродолженывСССР,РСФСРинепреращаютсявРоссийсойФедерации1.Во-вторых,правотворчесаядеятельностьораничесисвязанасправотворчествоморановзаонодательнойвласти,оранамиисполнительнойвласти,атажесобъетивнойсредойсуществованияличности,обществаиосударства,эономичесой,политичесойисоциальнойсферой.В-третьих,правотворчесаядеятельностьасоставнаячастьправотворчестваосновананапринципах,фунциях,субъетивномсоставе,заонодательстве,отороереулируетправотворчесиеправоотношениявматериальномипроцессуальномаспетах.В-четвертых,субъетамиправотворчесойдеятельностивыступаютораныисполнительнойвластивлицеминистерств,федеральныхслужб,атажедолжностныелица,оторыесостоятнаосударственныхдолжностяхинаделеныправотворчесимиполномочиямиматериальнооипроцессуальноохаратера.В-пятых,правотворчесаядеятельность—этоещеинаучнотеоретичесоепознание,отороесоставляетизучениеобъетивныхисубъетивныхфаторовправотворчестваиправотворчесойдеятельности.Изучениеобъетивныхисубъетивныхфаторовпозволяетвнедритьновыеюридичесиеонструции,проводитьсистематизацию,одифиацию,лассифиациюнормативныхправовыхатов.Каотмечаетсявюридичесойлитературе,лассифиация—этообнаружениесущественныхпризнаоваждооэлементаподразделения2.Действительно,чтобыобнаружитьсущественныепризнаи1АнтоноваА.И.Неотороевопросытеорииправотворчества//Правоведение.1963.№3.С.16—17;КзнецовЭ.В.Катеориипричиныиследствиявсоветсомправотворчестве:Автореф.дис.…анд.юрид.нау.Л.,1970.С.10;ПиолинА.С.Уаз.соч.С.14;НашицА.Правотворчество.М.,1974.С.39;ПравотворчествовСССР/Подред.Мицевича.М.,1974.С.75;СиняинИ.Н.Правотворчествоизаонодательство//Теорияосударстваиправа/Подред.Н.И.Матузова,А.В.Мальова.М.,2001.С.412;АрзамасовЮ.Г.ВедомственныйнормотворчесийпроцессвРоссийсойФедерации.С.144.2ЛейстО.Э.Санциииответственностьпосоветсомуправу.М.,1981.С.61;БеляевВ.П.Контрольинадзорвроссийсомосударстве:Монорафия.М.,2005.С.22.13

правотворчества,следуетлассифицироватьправотворчесуюдеятельностьпоруппам,лассамивидам,тааправотворчествооченьчастонеподрепляетсяправоразъяснительной,правоонретизирующей,правоприменительнойдеятельностью,недаетпозитивныхрезультатов.Перейдемрассмотрениюсодержательнойчастиправотворчесойдеятельностиасоставнойчастиправотворчества.Нужноотметить,чтопроблемаправотворчестваиправотворчесойдеятельностивседапривлеалаширооевниманиеученых—атеоретиов,таиадминистративистов.Нодонастоящеовремениотсутствуетединствовзлядовученых-правоведовповопросуотом,чтоследуетпониматьподправотворчествомилиправотворчесойдеятельностью.Вюридичесойнауевысазываютсяразныеточизренияасосторонытеоретиов,таисостороныадминистративистов.Сделаеманализнаучныхточезрениясосторонытеорииосударстваиправаисостороныадминистративистов.Инаеоосновепредставимсобственнуюнаучнуюпозицииповопросуправотворчесойдеятельности.ОбратимсятрудамученыхА.С.Пиолина,А.В.Мицевича,С.В.Полениной,Е.В.Кманиной,С.С.Алесеева,В.К.Бабаева,А.Б.Вен-ерова,В.Н.Протасова,Е.Г.Луьяноваидруихавторов,оторыеразработалиматериальнуюипроцессуальнуютеоретичесуюонцепциюправотворчества.ПроанализируеммнениеА.С.Пиолина,оторый,исследуяпроблемыправотворчесойдеятельностивтеоретичесомаспете,сделалвывод,чтоправотворчество—этодеятельностьосударственныхорановпопланированию,созданию,совершенствованиюзаонодательства1.Авторобосновалчетырепризнааправотворчества.Первыйпризнаправотворчества—этодеятельностьосударственныхорановпосозданиюнормативныхатовисовершенствованиюзаонодательства.КосударственныморанамавторотноситВерховныйСоветСССР,министерстваиведомства.Деятельностьназванныхосударственныхорановосновываласьнаонституционныхнормах.Второйпризна:правотворчествоосударственныхорановпротеаловплановомрежиме.Планированиеправотворчесойдеятельности—этонеобходимоеусловиедлявнедрениянаучныхоснов,принятияпроетовнормативныхатов,оторыенеобходимоподотовить,принятьитемсамымобеспечитьправовоереулированиеэономичесих,политичесихисоциальныхусловий.Третийпризнаправотворчесойдеятельности—этосозданиенормативныхатоварезультатправотворчесойдеятельности.Оносновывалсянаподотовезаонопроета,еоонретности,юридичесоообеспечения.Четвертыйпризнаправотворчесойдеятельности—это1ПиолинА.С.Уаз.соч.С.14.14

совершенствованиезаонодательства.Онзалючаетсявповышенииролизаонавобществеанаиболеедейственнойиавторитетнойформыправа.Авторпредлааетспособысовершенствованиязаонодательства.Кспособамсовершенствованиязаонодательстваонотноситтаиеспособы,азаонодательнаяпроцедура,унифиациязаонодательства,одифиациязаонодательства.Названнымпризнаамправотворчестваавторпосвятилряднаучныхстатейимонорафий,воторыхобоснованнодоазывает,чтосовершенствованиезаонодательствадолжнопроходитьнадеморатичесихосновах.Кдеморатичесимосновамавторотносит:а)инициативуиативностьдепутатсооорпуса;б)разработуипринятиеправил,всоответствиисоторымидепутатвправеобратитьсязасодействиемвсоответствующиеораныилиобщественныеоранизации,оторыеобязаныоазатьемупомощьвразработепроета,обеспечитьнеобходимымисправочно-информационнымиматериалами;в)повышениеачествапринимаемыхзаонов—аусилениенормативности,онретности,научностивправотворчесойдеятельности2.Заметим,чтоправотворчествоявляетсямнооаспетнымпонятием,идруиеавторыразделяютназваннуюточузрения.Та,А.В.Миц-евичподправотворчествомпонимаетособуюформуиливиддеятельностиосударства,оторыйсостоитвустановлении,изменениииотменеправовыхнорм3.Авторисследуетправотворчествочерезформудеятельностиосударства.Подформойдеятельностиосударстваонпонимаетюридичесуюдеятельностьосударственныхоранов,направленныхнасозданиенормативно-правовыхатов.АвторнеотвераетмненияА.С.Пиолина,новводитвпонятиеправотворчествадвапризнаа.Первыйпризнаправотворчествасостоитвтом,чтоправотворчествоявляетсяформойдеятельностиосударства.Тоестьправотворчествоаформадеятельностиосударствавыраженовустановлениитоо,аиеораныосударстваиваомпорядесоздаютнормативно-правовыеаты.Вэтойсвязиправотворчествопредставленоаофициальноеоранизационноеоформлениедеятельностиосударственныхоранов,направленнойнасозданиенормативныхатов.Второйпризнаправотворчестваохватываетвсеизвестныевтеорииосударстваиправаспособысозданияправовыхнорм—этоправовойобычай,судебныйпрецедент,нормативныйат.Исходимизтоо,чтоавтор,анализируяправотворчество,выделилсубъетыправотворчества,принципыправотворчества,способы2ПиолинА.С.Совершенствованиесоветсоозаонодательстванасовременномэтапе//Советсоеосударствоиправо.1978.№7.С.46;ПиолинА.С.,НиолаеваМ.Н.Планированиезаонопроетнойдеятельности//Советсоеосударствоиправо.1979.№5.С.10;ПиолинА.С.,РахманинаТ.Н.Деморатичесиеосновысозданиянормативныхатов//Советсоеосударствоиправо.1974.С.14.3МицевичА.В.Уаз.соч.С.29.15

правотворчестваитемсамымпоазал,чтоправотворчествоимеетцельюсозданиеачественныхнормативно-правовыхатов.Полааем,чтоаждаянаучнаяточазренияоправотворчествезаслуживаетвнимания,нонаучныйпоисоптимальноймоделиправотворчествапродолжается,чтопозволяетболеелубооизучить,исследоватьправотворчество.ЭтомусвидетельствуетмнениеС.В.Полениной
иЕ.В.Куманиной.Авторырассматриваютправотворчествосточизрениясоциальныхфаторовисточизренияачествазаона.Вчастности,подсоциальнымифаторамиправотворчестваонипонимаютомплесфаторов,воздействующихнаправовпроцессееосозданияиреализации,образующихсистемуфаторовправовооразвития.Ксоциальнымфаторамавторыотнеслиследующие:эономичесие,политичесие,социальные,ультурные,психолоичесие,юридичесиеииныеаспетыобщественнойжизни.Решающимфаторомвформированииправаявляетсяэономичесийаспет,оторыйсвязансполитичесимфатором1.Думается,чтомнениеС.В.ПоленинойиЕ.В.Куманинойнаучнообосновано.Действительно,правотворчествопосвоейприроденеможетбытьоторваноотсоциальныхфаторов,существующихвобществе.Вэтойсвязивходеправотворчесойдеятельностивыявляютсяифисируютсянаиболеетипичныеихаратерныеобщественныеотношения,подлежащиенормативномуреулированию.Процесссозданиянормативныхатовнепредполааетвовлечениявнеовсехбезислючениябудущихучастниовреулируемыхправомобщественныхотношений.Правореализующийпроцессохватываеттесубъеты,оторымобращенанормаправа,рассчитаннаянамнооратноеприменениеионретноеправоотношение.Таимобразом,мнениеС.В.ПоленинойиЕ.В.Куманинойнапонятиеправотворчествапостроенота,чтоправотворчестворассматриваетсявсовоупностисэономичесими,политичесими,юридичесимииинымипроцессами,происходящимивобществе.С.С.Алесеевсформулировалпонятиеправотворчествааобъетивнообусловленную,завершающуюпроцессформированияправаосударственнуюдеятельность,воторойволяосударствавозводитсявзаон.Инымисловами,правотворчество—это«исходящиеотосударстваилипризнаваемыевофициальныхдоументахспособывыраженияизареплениянормправа,приданияимюридичесоо,общеобязательноозначения»1.Отдельныеавторыпредставляютболееразвернутуюхаратеристиуправотворчесойдеятельности.Кпримеру,В.К.Бабаевправотворчествопонимаетадеятельностьосударственныхоранов(вслучаереферендума—всеонарода)идолжностныхлицпоизданию,переработеиотмененормативно-правовых1ПоленинаС.В.,КманинаЕ.В.Уаз.соч.С.12—19.1АлесеевС.С.Право:азбуа—теория—философия.Опытомплеснооисследования.М.,1999.С.76.16

атов1.Авторобъясняет,чторомеправотворчесойдеятельностипопринятиююридичесихнормправотворчествуотносятсятажеотмена,изменения,устранениеустаревшихнормативныхпредписаний.Поэтомуправотворчествопредставляетсобойативнуюдеятельностьосударственныхорановиихдолжностныхлиц.Оновседабылоибудетсредствомуправленияобществоминепосредственносвязаносформойправления,правовыммеханизмомифунциями.Автортажеобосновывает,чтоуровеньультурыв правотворчествесоответствуетачествупринимаемыхнормативно-правовыхатов.Правотворчество,помнениюавтора,основываетсянапринципах,разделяетсянавидыивыполняетфунции.Принципыправотворчестваследующие:народныйхаратерправотворчества;деморатизмправотворчества;научныйхаратерправотворчества;заонностьправотворчества;непосредственноеправотворчествонарода.СточизренияС.В.Полениной,созданиезаонодательныхатовявляетсяразновидностьюправотворчества.Вопросоправотворчествевообщеиозаонотворчествевчастности,оруеохватываемыхимиявленийипроцессов,поеемнению,дисуссионен.И.Н.Синяинпишет,чтовпониманииправотворчествасеодняобозначилисьдвааспета:«Вузомсмыслеподправотворчествомсеодняподразумеваетсянепосредственносампроцесссозданияправовыхатовомпетентнымиоранами.Вшироомсмыследанныйпроцесс“исчисляется”смоментаправотворчесоозамыслаидопратичесойреализацииюридичесихнорм(подотова,принятие,опублиованиеит.д.)»2.Еслиобобщитьвсемненияисужденияповопросуопределенияправотворчества,томожносделатьтаойвывод:правотворчество—этовосновномдеятельностьомпетентныхорановпоразработе,переработе,изданиюиотмененормативныхатов.Номатериальныйаспетправотворчесойдеятельностинеислючаетипроцессуальнооаспетаправотворчества.Та,А.Б.Венеров«правотворчествопонимаетаоранизационнооформленную,установленнуюпроцедурнуюдеятельностьосударственныхорановпосозданиюправовыхнормилипопризнаниюсложившихся,действующихвобществеправилповедения»1.Авторнеотвераетматериальныхпризнаовправотворчества,нопосутипризнаетпроцессуальнуючастьправотворчества,аименноправотворчесиепроцедуры,оторыенацеленынаоформлениеправилповедения.Авторнедаетпонятияправотворчесойпроцедуры,аоворитоправотворчесомпроцессе,оторыйобъетивнообусловлендинамиойобщественнойжизни,пратиойформированияправоотношений,соци
1БабаевВ.К.Общаятеорияправа:Курслеций.Н.Новород,1993.С.304.2СиняинИ.Н.Уаз.соч.С.412.1ВенеровА.Б.Уаз.соч.С.476—477.17

ально-эономичесими,политичесими,духовными,ультурнымипотребностями,однимсловом,всеизменяющеесямноообразиеобщественнойжизнидитуетнеобходимостьиметьновыенормыправа,изменятьилиотменятьустаревшие.Однаоавторпишетнетольоопроцессуальнойчастиправотворчества,ноиоматериальнойчасти.Поеомнению,правотворчествомзанимаютсяуполномоченныенатоосударственныеораны(заонодательные)иораны,деятельностьоторыхпротеаетвправовыхформах,приэтомприходитсяприниматьнесоласованныенормыправаразнойюридичесойсилы(например,министерства,ведомства,судебныеораны).Названныеораныявляютсясубъетамиправотворчесоопроцесса,самжеправотворчесийпроцесссостоитиззаонодательнойинициативы,подотовизаонопроета,обсуждения,принятиязаона,подписаниязаона,опублиования.Однаопроцессуальныйаспетправотворчестварассматриваетсявряденаучныхмонорафийапроцессуально-правовоймеханизм.Вчастности,В.Н.Протасовсчитает,чтопроцессуально-правовыммеханизмомявляетсяпроцесс(процесс—правоотношения),предпроцесс(процесс—юридичесийфат)инормативнаяосноваихфунционирования2.ЕщеодномнениеуЕ.Г.Луьяновой:«процессуально-правовоймеханизм—этодинамичесаясистемаправовыхсредств,припомощиоторойупорядочиваетсяохранительнаядеятельностьуполномоченныхорановвобластиюрисдиционнооправоприменения»1.Ю.М.Тихомировапонимаетподправотворчеством«процесспознанияиоцениправовыхпотребностейобществаиосударства,формированияипринятияправовыхатовуполномоченнымисубъетамиврамахсоответствующихпроцедур».Харатеризуяправотворчесуюдеятельностьаформуюридичесойдеятельностивматериальномипроцессуальномаспетах,нужноотметитьследующиенаиболееважныепризнаи:во-первых,правотворчесаядеятельностьвматериальномипроцессуальномаспетахявляетсяформойдеятельностиосударственныхоранов,цельоторых—созданиенормправавформенормативно-правовыхатов.КосударственныморанамавторыотносятГосударственнуюДумуРФ,ПравительствоРФ,судебнуювластьРФ;во-вторых,правотворчесаядеятельностьаюридичесаяатеорияосновываетсянапринципах,оторыеразработанытеориейосударстваиправа.Кпринципамправотворчесойдеятельностиследуетотнести:заонность,научность,деморатизм,плановость,принципюридичесойответственности;2ПротасовВ.Н.Основыобщеправовойпроцессуальнойтеории.С.100.1ЛьяноваЕ.Г.Теорияпроцессуальнооправа.М.,2003.С.163.18

в-третьих,правотворчесаядеятельностьрассматриваетсянетольосточизрениятеоретичесоообоснованияпонятия«правотворчество»,ноисточизренияформуправленчесойдеятельностисубъетовисполнительнойвластианормотворчесаядеятельность,ведомственнаянормотворчесаядеятельность.1.3. Функции правотворческой деятельности 

Фунция(отлат.Functio—исполнение)—понятие,отороечащевсеоинтерпретируетсяаруобязанностей,назначение.Думается,чтопонятие«фунция»остаетсядисуссионнымимноозначнымвнастоящеевремя,исредиосударствоведоввсеещенетединствавзлядовнаданноеопределение.Врамахпонятийнооаппаратаюридичесийтермин«фунция»рассматриваетсяафунцииосударства1;фунцииорановуправления2;фунцииорановисполнительнойвласти3;фунциифедеральныхминистерств4,фунциионтроляинадзора5.Втожевремяфунцияправотворчестванарядусобщейфунциональнойнаправленностьюимеетичастноенаправление.Подчернем,чтовчастномнаправлениифунцияправотворчестваявляетсяосновойдлясозданиянормативныхатов.Новобщемпониманиифунцияправотворчествасоотноситсясфунциямиосударства,оранамиуправления,федеральнымиминистерствамиисинымиинститутамиправа.ОфунцияхвообщеписалаИ.Л.Бачило.Та,авторразработаласхему«Механизмформированияфунцийорановуправления»,воторойотражены:осударство—енеральныйсубъетуправления;цельуправления;предметыуправленчесоовоздействия;способыиметодыуправления;объетивнонеобходимыефунцииуправления;нормативноустановленныефунцииидруие.Схемапозволяетпроследить,афунцииосударствапревращаютсявфунцииоранаотносительноонретноообъетауправления.Объетомуправлениястановитсяправотворчество.Поэтомуследуетучитыватьмнениеавтора,неотвераядруиесхемыфунцийправотворчесойдеятельности.Б.В.Дрейшев,рассматриваяправотворчествовсоветсомосударственномуправлении,выделяетправотворчесийпроцессвсоветсомуправлении,выделивприэтомформупроцесса,стадиипроцессаидруиевопросы,оторыеасаютсяюрисдиционнойфунции6.1БабаевС.В.Теорияфунцийсовременноороссийсооосударства:Автореф.дис.…анд.юрид.нау.Н.Новород,2001.2БачилоИ.Л.Фунцииорановуправления.М.,1976.3БельсийК.С.Феноменолоияадминистративнооправа.Смоленс,1995.4ИнатюН.А.КомпетенцияфедеральныхминистерствРФ.М.,2003.С.150.5БеляевВ.П.КонтрольинадзорвРоссийсомосударстве.М.,2005.С.53—56.6ДрейшевБ.В.Правотворчествовсоветсомосударственномуправлении.С.52.19

Продолжаяанализироватьмненияофунцияхправотворчесойдеятельности,следуетотметитьмнениеК.С.Бельсоо,оторыйфунциейправотворчестваназываетсозданиенормативныхатов.Авторзаметил,чтовраницахомпетенцииоранисполнительнойвласти,принявзаон,принимаетнормативныйправовойат.Тоестьеслинормазаонанереламентируетнепосредственноеуправленчесоеотношение,тоононуждаетсявправовойреламентации,этуправотворчесуюфунциювыполняютораныисполнительнойвластиипринимаютнормативныеаты1.АналоичнаяточазренияуН.А.Инатю,отораясчитает,чтофунцияправотворчествапринадлежитнетольооранамисполнительнойвласти,ноифедеральнымминистерствам.Федеральныеминистерстваявляютсяоранамиисполнительнойвластииосуществляютправотворчесуюфунцию,используяприэтомомпетенциюдлясозданиянормативныхатов2.Полааем,чтоназванныеавторыправы,тааораныисполнительнойвластиифедеральныеминистерстванаделеныфунциейправотворчестваиаждыйназванныйоранисполнительнойвластиреализуетфунциюправотворчестваврамахомпетенции.ОомпетенцииписалБ.М.Лазарев;поеомнению,этосистемаполномочий,т.е.праваиобязанностиособоорода3.НазваннуюнаучнуюпозициюоправахиобязанностяхпродолжаетЮ.А.Тихомиров.Онсчитает,чтовтеории«омпетенции»следуетвыделитьомпетенциюпубличныхоранов4.Авторопределилпубличнуювластьиомпетенцию;субъетыомпетенции;динамиуомпетенцииидруиевопросы,оторыесвязанысомпетенцией.Теорияомпетенциипозволяетрасрытьмеханизмреализацииомпетенцииваспетефунцийправотворчества.Думается,чтофунцияправотворчествасостоитизомпетенции,субъетамиоторойявляютсяисполнительныеораны,оторыеуполномоченысоздавать,приниматьнормативныеаты.ВсвоюочередьТ.Я.Хабриевасчитает,чтоправотворчесаяфунцияявляетсянеотъемлемыматрибутомфунционированияизалючаетсявпринятииподзаонныхнормативныхатов.Наличиеправотворчесойфунциивдеятельностиорановисполнительнойвластиобъясняетсяпотребностямипретворениязаонодательныхнормвжизнедеятельностьобщества.Новшироомсмыслесловафунцияправотворчествапредполааетиучастиевподотовенормативно-правовыхатов5.Полностьюразделяеммнениеавторов,посольуораныисполнительнойвластибезфунцииправотворче
1БельсийК.С.Уаз.соч.С.36.2ИнатюН.А.Уаз.соч.С.56.3ЛазаревБ.М.Компетенцияоранауправления.М.:Юридичесаялитература,1972.С.26—33.4ТихомировЮ.А.Теорияомпетенции.М.,2004.5ПравительствоРФ/Подред.Т.Я.Хабриева.М.:Норма,2005.С.112—113.20

сойдеятельностинемоутреализоватьцели,задачииполномочиявсфереосударственнооуправления.Думается,чтовышеперечисленныеавторывобщихпараметрахобозначилифунцииправотворчества.Следовательно,еслимыоворимофунцияхправотворчества,тонеислючаемвозможностииобозначитьфунцииправотворчесойдеятельности.Фунцииправотворчества—этофунции,оторыеявляютсянеотъемлемойчастьюомпетенцииорановисполнительнойвластииихдолжностныхлицпопринятиюнормативныхправовыхатов.Фунцииправотворчесойдеятельности—этофунцииправотворчества,оторыелассифицированысучетомобъетареулирования.Объетомреулированияявляютсяобщественныеотношения,вознишиевправотворчесойдеятельности.Вэтойсвязивыделимследующиефунцииправотворчесойдеятельности:• фунцияправа;• процедурнаяфунция;• фунциясистематизации;• правореализационнаяфунция;• фунциятолованиянормативныхправовыхатов.Фунцияправапредставляетсобойформированиенормправапосредствомправовоовоздействияиправовоореулирования.Правовоевоздействие—этовоздействиенаобщественныеотношениячерезинформационноевоздействие,ценностноеориентационноевоздействие.Правовоереулирование—этодействие,осуществляемоеприпомощисистемыправовыхсредств,юридичесихнорм,юридичесихфатов,правовыхотношений,индивидуальных предписаний.Однаофунцияправа,помнениюТ.Н.Радьо,—этоаумулированиепризнаовправа,направлениенавоздействиенаобщественныеотношения,упорядочениеопределенныхправоотношений.Авторсделаллассифиациюфунцийправана:реулятивнуюфунцию;охранительнуюфунцию1.Еслисточизрениятеоретичесоопониманияфунцииправа—реулятивнаяиохранительнаяфунции,тосточизренияадминистративноонормотворчествафунцииправадетализируютсянафунциюадминистративно-пра-вовыхнорм.Фунцииадминистративно-правовыхнормследующие:реулятивнаяфунция;правоохранительнаяфунция;плановаяфунция;юрисдиционнаяфунция.Помнениюоллетиваавторов—Д.Н.Бахраха,Б.В.РоссинсооиЮ.Н.Старилова,фунцииадминистративнооправасоотносятсясфунциямиисполнительнойвласти.Фунцииисполнительнойвластиэто:исполнительнаяфунция;1Общаятеорияправа:Курслеций.Леция11.Фунцииправа/Подред.В.К.Бабаева.Н.Новород,1993.С.267—279.21

правозащитнаяфунция;социально-эономичесаяфунция,фунцияобеспечениязаонности,нормотворчесаяфунция1.Следуетсазать,чтофунцияправавправотворчесойдеятельностипредставляетсобойособуюроль,онаопределяет,аиеправовыенормыследуетразработать,аиеюридичесиеатеорииследуетвлючитьвнормативныйправовойат?Процедурнаяфунцияправотворчесойдеятельностирассматриваетсячерезтеориюпроцессуальнооправаитеориююрисдиционноопроцесса2.Та,подфунциямипроцессуальнооправапонимаетсяосновноенаправлениеправовоовоздействиянаобщественныеотношения,обусловленноееослужебнойролью—реулированиеюрисдиционнойиинойохранительнойдеятельностиуполномоченныхсубъетов.Друиеавторыподдерживаюттеориююрисдиционноопроцесса,процедурнуюфунциюправотворчесойдеятельности.Процессуальнаяформасодержитарантииправисвободчеловеаиражданина;созданиеусловийпроцесса;обеспечениедеморатичесихпринциповпроцесса;рассмотрениеиразрешениеюридичесихдел.Однаоадминистративистыпроцедурнуюфунциюправотворчесойдеятельностирассматриваютвтрехаспетах:первыйаспет—назначениепроцедур,вопросы,оторыедолжнырассматриватьсяпроцессуальнымзаонодательством;второйаспет—определениепринципиальныхэлементовпроцедурнойфунциивонретномонтестеипредставленныхвзаонахилинормативныхатах;третийаспет—созданиеединоопроцессуальнооодеса.ОбратимсяД.Галиан,В.В.Полянсому,Ю.Н.Старилову,оторыеразработализадачипроцедуриэлементыпроцедур.Задачамипроцедуравторыназываютследующие.Перваязадачапроцедур—сформулироватьурс,оторымбудутследоватьораныисполнительнойвласти,наметитьшаи,оторыеонимоутпредпринимать.Процедурыохватываюттажевопросы,связанныестем,адолженначинатьсяпроцесс,тодолженеопроводить,аполучаетсяинформациявправотворчесойдеятельности,аовысроиправотворчесойдеятельности,втечениеоторыхдолжныбытьпроведеныюридичесиедействия,действия,пооторымможнодобитьсяпересмотраилиотменыпервоначальноорешения.Втораязадачапроцедур—этосозданиеправовоомеханизма,приоторомобщиепонятияиюридичесиеатеорииадминистративнооправаиадминистративноопроцессабудутприменятьсявпроцедурах.Элементамипроцедурыявляются:действия,уреулированныепроцедурами;типывластныхструтур;стороныадминистративноодействия;процедураадминистративноопро
1БахрахД.Н.,РоссинсийБ.В.,СтариловЮ.Н.Уазсоч.С.53—54.2ЛьяноваЕ.Г.Уаз.соч.С.84–101;МасютинМ.В.Теорияюрисдиционноопроцесса.М.,2004.С.7–37.22

цесса;уведомление;расрытиеинформации;сборпоазаний;слушание;использованиеэспертов;предоставлениеобоснования;соблюдениебеспристрастности;отрытостьипрозрачность;подотчетность;апелляция1.Таимобразом,теорияпроцессуальнооправапроцедурнуюфунциюправотворчесойдеятельностирассматриваетаформупроцесса,воторойразрешаютсяпроцедурныевопросы.Процедурнаяфунциярассматриваетсянетольочерезтеориюпроцесса,ноичерезтеориююрисдиционноопроцесса.Юрисдиционныйпроцесс,помнениюМ.В.Масютина,—этооранизационнаяформадеятельности,результатыоторойвседавыражаютсявнепосредственныхоперацияхнормамиправа(материальнымиилипроцессуальными)повыборуианализунормативноопредписания,установлениюсмысласединственнойцелью—найтитождествомеждунормойправаиделом,подлежащимрассмотрению2.Еслиприменитьпроцедурнойфунцииправотворчесойдеятельностипроцесс,тоюрисдиционныйпроцесспозволяетрассмотретьпроцедурнуюфунциювслучаееенарушенияиприменитьвидпроцесса(арбитражныйпроцесс,уоловныйпроцесс,административныйпроцесс).Фунциясистематизацииправотворчесойдеятельностипредставляетсобойцеленаправленнуюдеятельностьосударственныхорановиорановисполнительнойвластипоупорядочениюнормативныхправовыхатоввединуюсоласованнуюсистему.Элементамифунциисистематизацииявляютсяинорпорация,онсолидация,одифиация.Инорпорацияфунцииправотворчесойдеятельностипроявляетсявинорпоративныхизданияхнормативныхправовыхатов,помещаемыхвхронолоичесойпоследовательности,примеромможетбыть«СобраниезаонодательстваРФ»—официальноепериодичесоеиздание,воторомпечатаютсянормативныеправовыеаты.Инорпоративныеизданиямоутбытьввиде«Бюллетеня»—этоизданиянормативныхправовыхатоворановисполнительнойвласти,министерствидруихисполнительныхоранов.Консолидацияафунциясистематизацииправотворчесойдеятельностипредставляетсобойобъединениенормативныхправовыхатов,изданныхповзаимосвязаннымвопросам,вединыйурупненныйадминистративныйат.ПримероммоутбытьсовместныеприазыМВДРоссии,МЧСРоссии,ФСБРоссии.Кодифиацияправотворчесойдеятельности,аивышеперечисленныеинститутыинорпорацииионсолидации,рассматриваетсявюридичесойлитературе1ГаллианД.,ПолянсийВ.В.,СтариловЮ.Н.Административноеправо:Историяразвитияиосновныесовременныеонцепции.М.:Юность,2002.С.275—286.2МасютинМ.В.Уаз.соч.С.62.23

достаточнодавно.ПриведеммнениеА.П.КореневаиЮ.А.Тихомирова.Названныеавторывразноевремярассматриваютодифиациюзаонодательства.А.П.Кореневрассматриваетодифиациювсоветсийпериодвремени1.Ю.А.Тихомироврассматривалодифиациювсовременныйпериод2.Та,А.П.Кореневписал,чтоюридичесойнауеизвестнотриформыодифиации:перваяформа—этоизданиесоюзныхосновиосновныхначал,дающихобщиепринципыиположениядлязаонодательства;втораяформа—принятиеобщесоюзныходесов,уставов,положений,аждыйизоторыхохватываетсвоимреулированиемопределеннуюобластьобщественныхотношений;третьяформа—этопринятиеодесовсоюзныхреспубли.Авторсделалвывод,чтоаждаяформаприемлемадляодифиации.Друойавтор,Ю.А.Тихомиров,считает,чтоодифиациязаонодательствадолжнабытьвформеодеса,ноавторнеислючаетииныхформодифиации.СравнивдвенаучныхпозицииА.П.КореневаиЮ.А.Тихомирова.Думается,чтоправотворчесаядеятельность—этосложныйпроцесс,оторыйосуществляетсявдвухформах:теущемзаонодательствеиодифиации.Отличиемеждунимитольовтом,чтоправотворчесаядеятельностьнацеленанасозданиезаонодательства,реулирующеоонретныеюридичесиефаты,аодифиацияставитпередсобойцельупорядочитьранееизданныенормыправа.Еслисуществуетразличиепоцелям,тосуществуетразличиепоформамзаонодательстваипоформеодифиации.Таимобразом,вцеляхдальнейшеосовершенствованияправотворчесойдеятельностинеобходимосоздатьединыйодифицированныйнормативныйправовойат,оторыйопределилбызаранееформунормативнооправовооатаиеосодержание.Правореализационнаяфунцияправотворчесойдеятельности—этоследованиеправовымнормам,оторыезарепленызаонодательно.Отсюдаследует,чтоправореализационнаяфунцияправотворчесойдеятельностиможетрассматриватьсявдвухиливодномаспете—этоследованиенормамправаоранамиисполнительнойвластииихдолжностнымилицами.Ораныисполнительнойвластииихдолжностныелицареализуютфунциюправотворчесойдеятельностипутемпринятиянормативныхправовыхатов,воторыхсформулированыправовыепредписания.Однаоораныисполнительнойвластипринимаютнормативныеправовыеаты,оторыеназываютсяподзаонныминормативнымиправовымиатами,т.е.этовторойпроцесснормотворчесойдеятельности,оторымзанимаютсяораныисполнительнойвластииихдолжностныелица.1КореневА.П.Уаз.соч.2ТихомировЮ.А.,ТалатинаЭ.В.Оодифиациииодесах//Журналроссийсооправа.2003.№3.24

Всесазанноесвязаносреализациейфунцииправотворчесойдеятельностиоранамиисполнительнойвластииихдолжностнымилицами.Фунциейтолованиянормативныхправовыхатоввправотворчесойдеятельностиявляетсядеятельностьорановисполнительнойвластииихдолжностныхлицпоуяснениюилиразъяснениюсмыслаисодержаниянормативныхправовыхатов.Сутьназваннойфунциисостоитвтом,чтобыопределитьчтотаоеуяснениеичтотаоеразъяснение.Уяснение—этопроцессмышлениядолжностныхлицорановисполнительнойвласти,оторыйсостоитиздвухэтапов.Первыйэтап—этоуяснениесмыслаисодержаниянормативныхправовыхатовдляфатичесооюридичесоофата.Второйэтап—эторазъяснениенормативныхправовыхатовпосмыслуисодержанию.Разъяснениенормативныхправовыхатовосуществляетсядолжностнымилицамиилиосударственнымиоранамивсоответствующихформах.Сеоднявразъяснениииспользуютсяследующиеформытолованияправотворчесойдеятельности:рамматичесоетолованиевлючает:число,род,падежи,оончание,запятые;уяснениесловесныхюридичесихтерминов;формывыраженияправовыхпредписаний;систематичесоетолование,т.е.нормативныйправовойатрассматриваетсянеаединыйнормативныйправовойат,аасистема,отораясвязанасдруиминормативнымиправовымиатами;лоичесоетолованиеоснованонаформальныхзаонахлоиидляуяснениясмыслаисодержаниянормыправа,юридичесихатеорийисоотношениясдруимиотраслямиправа,атажелоичесийспособтолованияправотворчесойдеятельности,оторый
можетбытьбувальным,расширительнымиораничительным.Особымвидомтолованияправотворчесойдеятельностиявляетсяаутентичныйспособтолования—этотаойспособтолования,одадолжностныелицаилиораныисполнительнойвластиистоловываютпринятыенормативныеправовыеаты;последнимтолованиемнормативныхправовыхатоввправотворчесойдеятельностиявляетсянормативноеиазуальное.Нормативноетолованиепроявляетсяприонретизациинормативныхправовыхатов,детализациинормыправа.Казуальноетолованиеиспользуетсяприпробелахиоллизияхвнормативныхправовыхатах,т.е.последнеетолованиенормативныхправовыхатовимеетместотода,одаправотворчесаядеятельностьнесвоевременнаяилиимеютсяошибивнормативныхправовыхатах.Таимобразом,фунцииправотворчесойдеятельности—этонаправлениедеятельностисубъетовправадлясозданиянормативныхправовыхатов.25

1.4. Нормотворческая деятельность  
в современной России 

Нормотворчесаядеятельностьасоставнаяформаправотворчесойдеятельностипризваначерезпринятыенормативныеправовыеатыреализовыватьцели,задачи,фунцииорановисполнительнойвласти.Нормотворчесаядеятельностьорановисполнительнойвластисвязанаснепосредственнымизданиемнормативныхправовыхатов,оторыереулируютобщественныеотношениявсфереэономии,политии,социально-ультурнойсфере.Используянормотворчесуюдеятельностьаформу,ораныисполнительновластиуправляютсобственностью,транспортом,промышленностью,энеретиой,природнымиресурсами,осуществляютонтрольинадзор.Тоестьораныисполнительнойвластиасубъетыуправлениявоздействуютнаобъетыуправлениявцеляхреулированияобщественныхотношений.Наделениенормотворчесойспособностьюорановисполнительнойвластиобъясняетсятем,чтоониуправляютбольшимобъемомобщественныхотношений—этомоутбытьфинансовыеобщественныеотношения;земельныеобщественныеотношения;общественныеотношениявсфереохраныобщественноопорядаиобеспеченияобщественнойбезопасностиидруие.Вэтойсвязиневозможноуреулироватьбольшоеоличествообщественныхотношенийпутемизданиятольофедеральныхонституционныхзаоновилифедеральныхзаонов;либопринятиезаона,разработазаона,вступлениевсилузаонапредставленывсложнойдлительнойзаонодательнойпроцедуре.Нормотворчесаядеятельность—этоболееупрощеннаяпроцедурапринятиянормативныхправовыхатов,реистрацияивступлениевзаоннуюсилу,оперативноереаи-рованиенаизменившиесяобстоятельствапутемвнесенияизмененийидополнений.Следовательно,нормотворчесаядеятельностьнуждаетсявнеоторыхпоясненияхиуточнениях,преждевсеопосвоемусодержанию,принятиюуправленчесихрешений,оперативности.Мноиеобщественныеотношения,оторыевозниаютвпроцессеуправления,нетребуютреулированиясостороныпредставительныхорановпутемсозданияфедеральныхонституционныхзаоновифедеральныхзаонов,атребуютпринятиянормативныхправовыхатов.Принятиенормативныхправовыхатоввозложенонаораныисполнительнойвласти.Ораныисполнительнойвластивформефедеральныхминистерствифедеральныхслужбнаделеныомпетенциейвсферепринятиянормативныхправовыхатов.Изобщейсистемыиструтурыорановисполнительнойвластиислюченыфедеральныеаентства.Федеральныеаентствааиныеораныисполнительной26

властиразрабатываютипринимаютлоальныенормативныеправовыеаты.Компетенцияфедеральныхминистерствифедеральныхслужб—этоправаиобязанностипопринятиюнормативныхправовыхатоввцеляхреулированияобщественныхотношений.Нормотворчесаядеятельностьвытеаетизсущностисамооуправленияапроцесса,оторыйпредполааетпринятиеуправленчесоорешения1.Управленчесоерешение—этоисполнительнаяраспорядительнаядеятельностьоранаисполнительнойвластиилиеодолжностныхлиц.Всфередеятельностиорановисполнительнойвластиуправленчесиерешениямоутиметьразныеформыиобладатьразнымиюридичесимисвойствами,напримеризданиенормативныхправовыхатовиизданиеиндивидуальныхатов,оторыереулируютвнутрислужебныеправоотношения.Формаодна,ноюридичесиесвойстваназванныхнормативныхправовыхатовразные.Однаовсенормативныеправовыеатывзаимосвязаныивзаимообусловлены,т.е.ониоснованынафедеральныхонституционныхзаонах,федеральныхзаонах,уазахПрезидентаРФилипостановленияхПравительстваРФисоставляютопределеннуюсистемуправовоореулирования.Оперативныйхаратернормотворчесойдеятельностизалючаетсявтом,чтовсфереэономии,социально-ультурнойсфереилиполитичесойсферепостояннопроисходятобъетивныеизменения,иэтиизменениятребуютпостоянноореулированияобщественныхотношений.Поэтомуфедеральныеминистерстваифедеральныеслужбы,находящиесявсистемеиструтуреуправления,иихвнутренниеструтурныеэлементыпостоянно,одновременно,немедленно(лоально)применяютпредписаниефедеральнооонституционнооифедеральноозаоновитемсамымнемедленновоздействуютнаобъетуправления.Таимобразом,нормотворчесаядеятельностьасоставнаячастьправотворчесойдеятельности,обладающаяпризнаамиправотворчества,призванаоперативнореаироватьнаобщественныеотношенияпутемпринятиянормативныхправовыхатов.Познаниесущностинормотворчесойдеятельностиасоставнойчастиправотворчестватребуетанализатехцелей,задачифунций,оторыеосуществляютсяпосредствомданнойформы.Вэтойсвязивозниаетвопрос:аоезначениеимеетнормотворчесаядеятельностьдляорановисполнительнойвласти?Значениенормотворчесойдеятельностиасоставнойчастиправотворчестваобусловленоместомнормотворчествавпроцессе1ТихомировЮ.А.Управленчесоерешение.М.,1972;ЛебедевМ.П.Государственноерешениевсистемеуправлениясоциалистичесимобществом.М.,1974;СоловьёвА.И.Принятияосударственныхрешений.М.,2006.27

исполнительно-распорядительнойдеятельностиорановисполнительнойвласти.Нормотворчествуаформеисполнительно-распо-рядительнойдеятельностипринадлежитведущаярольпопринятиюнормативныхправовыхатоввцеляхреулированияобщественныхотношений.Принятыйнормативныйправовойатопределяетцелиизадачиоранаисполнительнойвласти,оранизуетосударственныхслужащихиихдолжностныхлицнаправоприменительнуюпратиунаосновеивисполнениифедеральноозаона.Приэтомцельюнормотворчесойдеятельностиявляетсяправовоеобеспечениеуправленчесихрешений,направленныхнавыполнениефунцийосударствапосредствомпринятиянормативныхправовыхатов.Установлениеправовоореулированияобщественныхотношенийопределенообъетивнымиусловиями.Вачествеусловийвыступаютусловияуправлениятойилиинойсистемойилиструтуройорановисполнительнойвласти.Следуетотметитьзадачиифунциинормотворчесойдеятельности.Задачаминормотворчесойдеятельностиявляются:планирование,сбориобработаинформации,разработапроетовнормативныхправовыхатов,ихструтуры,выработадефиниций,использованиеязыаправа.Названныезадачиосуществляютсясубъетаминормотворчесойдеятельности.Фунциинормотворчесойдеятельностиможнорассматриватьафунцииправа,фунцииучастиявзаонопроетнойдеятельности(разработазаонопроетов,подотовазалюченийним)ианепосредственноесоздание(отменаиизменение)нормативныхправовыхатоввцеляхреализацииомпетенции1.Учитываяобщиеположениянормотворчесойдеятельности,следуетрассмотретьнаучныйаспетнормотворчесойдеятельностиасоставнойчастиправотворчестваспозициинауиадминистративнооправа.Представителинауиадминистративнооправарассматриваютнормотворчествоспозицииправотворчествавосударственномуправлении;осударственнооуправления;правовойформыисполнительно-распорядительнойдеятельностиорановисполнительнойвласти;нормотворчествоасинонимправотворчества;ведомственноенормотворчество.Внауеадминистративнооправасложилсяопределенныйнаучныйвзляднанормотворчесуюдеятельностьасоставнуючастьправотворчества.Научныевзлядыадминистративистовможноразделитьпоследующимритериям.Первыйритерий—этоправотворчествовосударственномуправлении.Второйритерий—нормотворчесаядеятельность—этоформаосударственнооуправления.1ИнатюН.А.Правотворчесаяфунция//АдминистративнаяреформавРоссии/Подред.С.Е.Нарышина,Т.Я.Хабриевой.М.,2006.С.65.28

ПравотворчествовосударственномуправленииисследовалБ.В.Дрейшев.Вмонорафии«Правотворчествовсоветсомосударственномуправлении»онписал,чтоправотворчествоорановосударственнооуправлениявыступаетсамостоятельнымвидомправотворчества.Емуприсущисвоиособенности,оторыедетерминированывисполнительно-распорядительнуюдеятельностьпореализациифунцийуправления.Помнениюавтора,правотворчествоорановосударственнооуправленияпредназначенодляупорядоченияобщественныхотношенийвуправленииспомощьюустанавливаемыхполномочнымиоранамиправовыхнорм,обеспечивающихвпратичесомпланереализациювсехфунцийосударства.Содержаниеправотворчесойдеятельностиорановосударственнооуправленияопределяетсяфунцией,осуществлениюоторойонипризваны:созданиенормыправа;изменениенормыправа.Правотворчесаядеятельностьорановуправлениянеислючаетправотворчесоопроцесса,а,наоборот,предполааетналичиеправовыхнорм,установленныхзаоном,уазомиинымиатамиорановвласти1.Врезультатенаучнооисследованияавторсделалрядвыводов:во-первых,правотворчествовосударственномуправленииявляетсясамостоятельнымвидом,цельотороо—создание,изменение,отменанормативныхатовдляреализациифунцийуправления;во-вторых,правовыеотношения,оторыесладываютсявпроцессеправотворчестваорановосударственнооуправления,образовываютправовоймеханизмиподлежатправовомуреулированию;в-третьих,правотворчесийпроцессорановосударственнооуправлениясостоитизопределенныхстадий,аждаяизоторыхнаправленанареализациюопределенныхфунций;в-четвертых,формареализациифунцийосударственнооуправленияосуществляетсяпосредствомисполнительно-распоряди-тельныхорановосударства.Последниереализуетсяпутемиспользованияразличныхформисполнительно-распорядительнойдеятельностиорановосударственнооуправления.Наосновеправотворчесойдеятельностисоветсооуправлениясовременныеавторыразработалисовременнуюонцепциюнормотворчесойдеятельностиорановисполнительнойвласти,используяприэтомформыуправления.Второйритерийнормотворчесойдеятельности—этоформаосударственнооуправления.Нормотворчесаядеятельностьрассматриваетсячерезформыосударственнооуправления.1ДрейшевБ.В.Правотворчествовсоветсомосударственномуправлении;Онже.Правотворчествоорановсоветсооосударственнооуправления.С.23;Онже.Правотворчествоиправовоереулирование//Советсоеосударствоиправо.1979.№6.С.34.29

Д.Н.Бахрахутверждалвучебномпособии«Административноеправо»,чтоформаосударственнооуправления,отораявадминистративномправепонимаетсяа«видыдеятельностиорановуправления»,«внешнеепратичесоевыражениеонретныхдействий,совершаемыхоранамиосударственнооуправления».Автордаетпояснениеформыосударственнооуправленияавидадеятельностиорановосударственнооуправления,цельоторойсозданиенормативныхатов.АвторсопоставляетсобственнуюточузрениясточамизренияЮ.М.Козлова,М.И.Писотина1иделаетвывод,чтодеятельностьосударственныхорановуправленияоформляетсяввидеправовойформы.Средиправовыхформавторвыделяет:а)формупринятиянормативныхатов;б)формупроцессуальную;в)совершениеиныхюридичесизначимыхдействийитемсамымвыделяетдвапризнааформыосударственнооуправления—этопринятиенормативнооатаипроцессуальныйпорядооформлениянормативнооата.Субъетаминазваннойформыосударственнооуправленияявляетсяисполнительнаявласть.А.П.Алехин,Ю.М.Козлов,А.А.Кармолиций,анализируяформыуправленчесойдеятельности,приходятвыводам,чтоизданиенормативныхатов,изданиеиндивидуальныхатов,залючениеадминистративноодоовора,осуществлениеоранизационныхдействий,выполнениематериально-техничесихоперацийявляютсянечеминым,аформойдеятельностиорановисполнительнойвласти,предусмотреннойнормамиправа,совершаемойвцеляхосуществлениявозложенныхнанихзадач,фунцийиполномочий2.А.М.Овсяновучебнойлитературеутверждает,чтоформойосуществленияисполнительнойвластиявляютсяправовыеинеправовыеформы.Тоестьонисвязаныссозданиемнормативныхатов,оторыевсвоюочередьвлеутвозниновение,изменение,преращениеправоотношениймеждусубъетамииобъетамиуправления3.Авторпонимаетправотворчествоафунциюисполнительнойвласти,т.е.путемсозданияправовыхатов,цельоторыхнаправленанавозниновениеилиизменениеадминистративныхправоотношений.Б.Н.ГабрачидзеиА.Г.Чернявсийдаютболееширооепонятиеформыдеятельностиорановисполнительнойвластиииныхсубъетовадминистративнооправа.Вчастности,помнениюавторов,вадминистративно-правовойтеориисуществуетнесольоточезрения:а)подформойосударственнооуправленияпонимаетсявнешнеевыражениедействий;1Советсоеадминистративноеправо.С.174;Советсоеадминистративноеправо.М.,1990.С.150;БахрахД.Н.Административноеправо.С.124—125.2АлехинА.П.,КозловЮ.М.,КармолицийА.А.АдминистративноеправоРФ.М.,1996.С.222—223.3ОвсяноА.М.Административноеправо.М.,1999.С.108.30

б)формойуправленияназываютвнешнеевыраженноедействиеорановисполнительнойвластииихдолжностныхлиц;в)формаосударственнооуправленияестьобъетивированноевыражениесущностидеятельностиорановидолжностныхлиц,оторыеосуществляютуправление.Названныетеоретичесиесужденияиположенывпонятиеформыдеятельностиорановисполнительнойвласти.Формадеятельностиисполнительнойвласти—этосовоупностьдействийиправовыхатов(постановлений,распоряжений,приазов,инструций,положений,правилит.п.),оторыеслужатосуществлению,реализациицелей,задач,фунцийиполномочий,принадлежащихвсоответствиисзаонодательствомсубъетамадминистративнооправа1.Нанашвзляд,таоеширооепониманиенормотворчесойдеятельностиорановосударственнооуправлениянеуместно,тааавторыформамдеятельностиорановисполнительнойвластиотносятвсехсубъетовадминистративнооправа,но,нанашвзляд,невсесубъетыадминистративнооправамоутбытьнаделеныправотворчесимифунциями.Поэтомунормотворчествуследуетотнестиораныисполнительнойвластииихдолжностныхлиц.Н.М.Конинсчитает,чтонормотворчество—это«формауправления—этодействия,оторыепроявляютсявтом,чтопредписываютправило,норматив,реламенты,рассматриваетсяиутверждаетсявустановленномпорядесоответствующимизвеньямиосударственнооаппарата,вследствиечеоонистановятсяправовыминормами,правилами,требованиями»2.Н.М.Конинобъединилправотворчествоиформуосударственнооуправления,назвалеенормотворчествомиприэтомвыделилдлянормотворчестваещеодинпризна—методосударственнооуправления.ПомнениюН.М.Конина,«нормотворчествоаоднаизправовыхформоранизационнойюридичесойдеятельностипредставляетсобойпринятиеиизданиеразличнымизвеньямиосударственнооаппаратаисполнительнойвластинормативныхправовыхатовуправления,одностороннихвластныхволевыхдействийаппаратаисполнительнойосударственнойвласти,совершаемыхвпроцессеиврезультатевыполненияуправленчесихфунцийинаправленныхнаустановлениеправовыхнорм,правилповедения,распространяющихсянанеопределенношироийрусубъетовирассчитанныхнамнооратноеприменение».1ГабричидзеБ.Н.,ЧернявсийА.Г.Административноеправо:Учебни.М.,2002.С.204—205.2КонинН.М.АдминистративноеправоРоссии.М.,2004.С.182;Онже.М.,2006.С.140.31

СсуждениемН.М.Конинаможносоласитьсячастичновсвязистем,чтоавторимеетнеоднозначнуюточузрениянанормотворчествовисполнительнойвласти.Авторсчитает,чтонормотворчествомнаделенаппаратисполнительнойвласти.Ноприэтомнедаетпояснения,чтопонимаетсяподаппаратомисполнительнойвласти.Понашемумнению,аппаратисполнительнойвластиаюридичесийтерминиспользовалсявобластиосударственнооуправлениядляопределенияосударственныхслужащихидолжностныхлиципредставителейвласти.Следовательно,поонцепцииавтора,приниматьииздаватьправовыеатыуполномоченытольоосударственныеслужащие,должностныелицаипредставителивластидляреулированияслужебныхправоотношенийвразныхзвеньяхосударственнооуправления. Однаоавторутверждает,чтопринятыеправилаповеденияраспространяютсянанеопределенныйрусубъетовирассчитанынамнооратноеприменение.ЕслиследоватьутверждениямН.М.Конина,тоизданныеправовыеатыосударственныхслужащихилидолжностныхлицдействуютнавсехсубъетовправа.Таойподходавторанормотворчеству,понашемумнению,несоответствуетсовременномупониманиюнормотворчестваоранамиисполнительнойвласти,денормотворчесимифунцияминаделенытольоораныисполнительнойвластивлицефедеральныхминистерствифедеральныхслужб.ИнаяточазренияимеетсяуА.П.Коренева,Л.Л.Бачило.Ита,А.П.Кореневписал,чтонормотворчество—этоправоваяформа,отораязалючаетсявосударственно-властномметодеполномочийорановуправленияиихдолжностныхлиц1,правотворчествозалючаетсяввыработеправовыхнорм,ихусовершенствовании,измененииилиотмене,визданиинормативныхатовуправления.Правотворчествопредоставляетсобойсложнуюсистемудействий:решениеоранаонеобходимостиразработипроетовнормативнооатауправления;подотоватестапроета,еопредварительноеобсуждение,доработа,соласование,предварительноеодобрениесоответствующимораном,внесениепроетавправотворчесийоран.Широоепониманиеавторомправотворчествасводитсятому,чтонеясно,аойоранисполнительнойвластинаделенправотворчеством.Автортольообосновывает,чтоосударственныйораниеодолжностныелицанаделеныспособамиправотворчества,оторыереализуютсянауровнеполномочийосударственноооранаилидолжностноолица.Друиеавторы,напримераЛ.Л.Бачило,определяютнормотворчество«аформуиметодвадминистративномправеивосу
1АдминистративноеправоРоссии.Ч.1.Государственноеуправлениеиадминистративноеправо/Подред.А.П.Коренева.М.,2002.С.175—176.32

дарственномуправлении».Метод—способпознания,исследования,изученияобъетивныхявлений,требующихправовоореулированияиаприемвыраженияволизаонодателя,субъета,реулирующеоотношениясредствамиправа.Формапредставляетсобойприем,правиловыраженияцели,втомчислевопределенномправовомате1.Вэтойсвязиследуетзаметить,чтоавторпрямонеоворитоправотворчестве,выражаяточузрения,чтоправотворчествоследуетпониматьчерезметодыиформы,оторые,помнениюавтора,направленынасозданиенормативныхатов.Думается,чтоавторвсвоихсужденияхправ.Действительно,наоснованииметодовизучаютсяобъетивныеявления,оторыепроисходятвосударственномуправлении,аименноэономичесой,политичесойисоциальнойсфере,атажеслужебныеправоотношениявсфереосударственнойслужбы.Инаоснованииисследованныхданныхприменяетсяформадлясозданияправовыхатов,оторыенеобходимыдляреулированияадминистративныхправоотношений.Таимобразом,рассмотревритериинормотворчесойдеятельностившироомсмыслеслова,перейдемрассмотрениюнормотворчесойдеятельностивболееузомсмыслеслова,отороевюридичесойлитературеполучилонаименованиеаведомственноенормотворчество.Ведомственноенормотворчестворассматриваетсяследующимиавторами:Л.Л.Поповым,В.М.Манохиным,Ю.С.Адушиным,З.А.Баишаевым,Ю.Г.Арзамасовым,В.О.Елеонсим,В.И.Кожевинымидр.Л.Л.Поповрассматриваетведомственноенормотворчествовадминистративнойдеятельностиорановвнутреннихдел2.Авторнеотвераетвышеназванныесужденияповопросунормотворчества,ноонотождествляетнормотворчествосформойиметодомадминистративнойдеятельностиорановвнутреннихдел.Подформойадминистративнойдеятельностиавторпонимаетвнешнеевыражениеонретныхдействийпоосуществлениюадминистративныхфунций.Привсемразнообразииформадминистративнойдеятельности,пишетавтор,ихможносвестивдверуппы:правовыеинеправовые(оранизационные).Правовыеформыправотворчествасвязанысустановлениемимиприменениемнормправа.Вачестветаихформвыступают:изданиенормативныхатовуправления;залючениеадминистративныхсолашений;совершениеиныхюридичесизначимыхдействий.Авторподчеривает,чтоосновнойформойадминистративнойдеятельностиорановвнутреннихделявляютсяиндивидуальныеатыуправления.Онисодержатпредписаниеточнооопре
1АдминистративноеправоРоссийсойФедерации/Подред.Н.Ю.Хаманевой,лаванаписанадо.юрид.наупрофессорЛ.Л.Бачило.М.,2004.Гл.10.С.277—278.2Административноеправоиадминистративнаядеятельностьворанахвнутреннихдел/Подред.Л.Л.Попова.М.,1990.С.84—95.33

делениехаратера,адресованыонретномусубъетуирассчитанынаодноратноеприменение,исполнение.Чтоасаетсявнутриоранизационнойдеятельности,таимисубъетамимоутбытьподчиненныеораны,подразделения,должностныелицаидруиесотруднииорановвнутреннихдел.Вачествеатовуправлениявыступаютприазы,инструции.Всферевнешнейадминистративнойдеятельностииндивидуальныеатыадресуютсяражданам,атажедолжностнымлицам,примеромможетслужитьразрешениенаполучениеоружия,постановлениеоналоженииадминистративноонаазания.Действительно,неизменнуюпозициюна«нормотворчество»занимаетоллетивавторов,таих,аВ.М.Манохин,Ю.С.Адушин,З.А.Баишаев.Вние«Российсоеадминистративноеправо»вразделе«Формыиметодыдеятельностиорановвнутреннихдел»имеютсяособенности.Этиособенностисостоятвтом,чтоповопросамомпетенцииорановвнутреннихделиихруоводителейпринимаютсянормативныеаты.Авторыобосновывают,чтоформыдеятельностиорановвнутреннихделнацеленынаоранизациюидеятельностьаппаратауправленияинаоранизациюправоотношенийвнутриаппаратаиеоличноосостава1.Следуетподдержатьавтороввпозиции,чтосубъетаминормотворчестваявляютсяруоводителииначальнииилидолжностныелица,оторые,реализуяполномочияпозанимаемойдолжности,создаютправовыеатыдляоранизацииправоотношенийвнутриоранавнутреннихдел.Отсюдавытеаетведомственноенормотворчество.Таимобразом,рассматриваянормотворчествовшироомиливболееузомсмыслеслова,можноутверждать,чтонормотворчесаядеятельностьявляетсячастьюправотворчества.Нормотворчесаядеятельностьачастьправотворчества—мнооаспетнаяатеорияисостоитизразныхритериев.Критериинормотворчесойдеятельностьявляютсяоснованиемдлялассифиации.Нормотворчесаядеятельностьлассифицируетсяназаонотворчество,ведомственноенормотворчество.Заонотворчесаядеятельность—этоюридичесаяформадеятельностизаонодательныхоранов,представительныхоранов,орановместноосамоуправленияпоразработеипринятиюфедеральныхзаоновизаоноворановместноосамоуправления.Ведомственноенормотворчествоявляетсяродовымпонятиемнормотворчестваипредставляетсобойдеятельностьдолжностныхлицорановисполнительнойвластипоразработенормативныхправовыхатов,цельоторых—реулированиеслужебныхобщественныхотношений,невыходящихзапределысистемыиструтурыминистерств,федеральныхслужб,федеральныхаентств.1МанохинВ.М.,АдшинЮ.С.,БаишаевЗ.А.Уаз.соч.С.146—147.34

Нормотворчесаядеятельностьачастьправотворчестваобладаетопределеннымипризнаами:во-первых,нормотворчесаядеятельностьаюридичесаяатеорияпоотношениюправотворчествуявляетсяобщимпонятием,воторомсочетаютсяпризнаиправотворчества,заонотворчестваиведомственноонормотворчества;во-вторых,нормотворчесаядеятельностьачастьправотворчестваобладаетвсемипризнаамиправотворчестваиосновананатехжепринципах,чтоиправотворчество.Всесазанноепозволяетсделатьнесольовыводов:во-первых,нормотворчесаядеятельность—этоформаюридичесойдеятельности,отораяприсущаоранамисполнительнойвластидлясозданияправовыхнорм,придаваяимформууаза,постановления,приаза,устава,инструции,положения;во-вторых,нормотворчесаядеятельностьимеетцельразрабатыватьиприниматьуазы,постановления,приазыдляпоследующейреламентацииобщественныхотношений;в-третьих,нормотворчесаядеятельность—этоюридичесаядеятельностьорановисполнительнойвласти,отораянаправленанасозданиенормативныхправовыхатов,ихотменуилиизменение.1.5. Принципы нормотворческой деятельности 

Слово«принцип»происходитотлат.principiumиозначаетоснову,начало.Восновуправотворчестваинормотворчесойдеятельностиположеныпринципы.Принципыправотворчестварассматриваютсявтеорииосударстваиправаиявляютсябазовойосновойдляпринциповнормотворчества.Принципынормотворчестварассматриваютсявтеорииадминистративнооправа.Принципамиправотворчества,помнениюА.В.Мицевича,являются:1)принципдеморатизма;2)принципзаонности;3)научнаяобоснованностьправотворчесойдеятельностиосударственныхоранов1.В.С.Нерсесянцвыделяетследующиепринципыправотворчества:деморатизм;заонность;уманизм;научныйхаратер;профессионализм;тщательность,срупулезностьподотовипроетов;техничесоесовершенствованиепринимаемыхатов2.М.Н.Марченовыделяеттаиепринципыправотворчества,а:деморатизм;участиепредставителейразличныхслоевобществаивсех1ПравотворчествовСССР/Подред.А.В.Мицевича.М.,1974.С.91—92.2Проблемыобщейтеорииосударстваиправа/Подред.В.С.Нерсесянц.М.,1999.С.308—309.35

ветвейвластивправотворчесойдеятельности;заонностьионституционность;уманизм;профессионализм;принциппостоянноотехничесоосовершенствованияпринимаемыхатов1.А.Б.ВенеровиВ.К.Бабаеврассматриваюттаиепринципыправотворчества,а:заонность;научностьисвязьеосправоприменительнойпратиой;деморатизм;правотворчествоосударственныхоранов;правотворчестводолжностныхлиц;деморатизмправотворчества;исполнимостьидр.2Вышеназванныепринципыправотворчестванепосредственновлияютнапринципынормотворчества.Принципынормотворчестваисследуютсянауойадминистративнооправавматериальномипроцессуальномаспетах.Вматериальномаспетепринципамнормотворчестваотносятсяследующиепринципы:принципзаонности,эффетивности,справедливости,отрытости,прозрачности,подотчетности,судебноонадзораибеспристрастности3.Уазанныепринципыимеютзначениедляматериальнойосновынормотворчества.Наматериальнойосновенормотворчестваразработаныеопроцессуальныепринципы.ПроцессуальныепринципынормотворчестваразработаныВ.Д.Сороиным,П.И.Кононовымидруимиавторами.В.Д.Сороинвыделяетследующиепринципыадминистративноопроцесса:1)заонность;2)заинтересованностьмасс;3)быстротупроцесса;4)охрануинтересовличностииосударства;5)ласность;6)материальнуюистину;7)равенствосторон;8)национальныйязы;9)самостоятельностьвпринятиирешений;10)ответственностьомпетентныхорановилицзаненадлежащееведениепроцессаипринятоерешение4.П.И.Кононов,считает,чтонаучноесообществовыработалотриуниверсальныхвидапринципов:общеправовые,общепроцессуальные,специальные.Кобщеправовымпринципамследуетотнестипринципзаонностиипринциправенствавсехлицпередзаоном.Кобщепроцессуальнымпринципамавторотноситпринциппроцессуальнооравенстваучастниовпроцесса;принципласности;принципдостиженияобъетивнойистины;принципсамостоятельностиорана;принципвыбораязыа;принципответственностидолжностныхлицзапринятоерешение.Специальныепринципы—этотепринципы,оторыемоут1МарченоМ.Н.Проблемыобщейтеорииосударстваиправа(осударство).М.,2007.С.495.2См.:ВенеровА.Б.Уаз.соч.С.479—482;БабаевВ.К.Уаз.соч.С.305—309.3ГаллианД.,ПолянсийВ.В.,СтариловЮ.Н.Уаз.соч.С.168—192;СалищеваН.Г.Административноеправиадминистративныйпроцесс.Атуальныепроблемы.Юрист.М.,2004.С.221—232.4СороинВ.Д.Уаз.соч.С.207.36

присутствоватьтольовадминистративномпроцессе:принципативностиправоприменяющихосударственныхоранов;принципоперативности;эономичностьиэффетивность.МнениеавтораоснованонанаучныхвзлядахЕ.В.Додина,Ю.М.Козлова,А.П.Коренева1.Названыепринципыадминистративноопроцессанепосредственновлияютнапринципынормотворчества.Наоснованиианализапринциповправотворчестваипринциповадминистративноопроцессавыделимпринципынормотворчества.Кпринципамнормотворчестваследуетотнести:• принципзаонностиионституционализма;• принципнаучности;• принциппланирования;• принципюридичесойтехнииилипринциппостоянноотехничесоосовершенствованияпринимаемыхатов;• принципязыа;• принциписполнимостиправовооата;• принципответственности.Принципзаонностивнормотворчестверассматриваетсяа«основополаающиеначала»,«руоводящиеидеи»,«несущиеонструции»2длязаоновинормативно-правовыхатов.Принципзаонностивнормотворчествеаосновополаающееначалоозначает,чтонормотворчестводолжноопиратьсянаосновополаающиепринципы.Основополаающиминачаламипринципазаонностиявляетсянормаправа,отораяоформленавзаон.Заонвюридичесойлитературеобозначаетсяаобщеобязательноеправило,установленноеисанционированноеосударством.Вюридичесомсмыслезаон—этотправовойат,обладающийспецифичесимипризнаами,присущимитольоему.Вопросуоправовойприродезаонавюридичесойлитературепосвященряднаучныхработ3.ПриведеммнениеЮ.А.Тихомирова,оторыйсчитает,чтозаонэто:1)признаниеверховенстваонституциииеевысшейюридичесойсилы;2)установлениеприоритетазаонанадвсемиподзаоннымиатами;3)обеспечениефунциональнойзависимостимежду1КононовП.И.АдминистративныйпроцессвРоссии:проблемытеорииизаонодательноореулирования:Монорафия.Киров,2001.С.32—44;ДодинЕ.В.Доазательствавадминистративномпроцессе.М.,1973;КозловЮ.М.Предметсоветсооадминистративнооправа.М.,1967;КореневА.П.АдминистративноеправоРоссии.М.,1996.С.212—213.2Общаятеориясоветсооправа/Подред.С.Н.БратусяиИ.С.Самощено.М.,1966;АлесеевС.С.Проблемыобщейтеорииправа:Курслецийв2-хт.Свердловс,1977;ЯвичЛ.С.Общаятеорияправа.Л.:Изд-воЛГУ,1976.3ШебановА.Ф.Формасоветсооправа.М.,1968.С.142;Теорияосударстваиправа.М.:Юристь.1999.Болееподробноеобоснованиеэтооопределениядановучебниахпо«Теорииосударстваиправа».37

заонамииподзаоннымиатами(поихиерархичности);4)определениесфердействияаждооатаиихсопредельностьмеждусобой;5)мерыивидыотсылодруиматам1.Имеетсяиинаяточазренияназаон,вчастности,В.Н.Синюовпишет,чтозаонслужитзадачам,фунциямсоответствующихосударственныхоранов.Посольуаждыйзаонявлялсяосновнымсредствомосуществленияомпетенцииосударственнооорана2,заонызанимаютвидноеместоворанахвнутреннихдел.Следовательно,общиеточизрения,посвященныезаону,уазываютнато,чтозаонимеетприоритетнадиныминормативнымиатами,обеспечиваетфунционированиеорановвнутреннихделиопределяетсодержаниезаонностивосуществленииправотворчесойдеятельностиорановвнутреннихдел.Всвязисэтимпринципзаонностивнормотворчестве—этонетольозаон,ноинормативно-правовыеаты(заонодательство).Нормативныйат—этовнешняяформавыраженияобъетивнооправа,т.е.совоупностьнормправа,воторыхзарепленыправовыемеханизмыреализациииприменениязаонаилинормативнооата.Этопозволяетсделатьвывод,чтозаонинормативно-правовойатуазывают,чтомеждузаономизаонодательствомимеетсяатеоричнаясвязь.Соласноэтомупринципзаонностивыступаетввидезаонаиливвидезаонодательства,амеждузаономизаонодательствомсуществуетораничесаявзаимосвязь.Имеетсяввиду,чтозаонностьнеможетсуществоватьбезКонституцииРФ,заонаилибезнормативно-правовооата.Втораячастьпринципазаонности—этопринципонституциализмавнормотворчестве.Принципонституциализмавнормотворчествеозначаетразработунормативныхправовыхатовнаосновезаона.Однаозаона,реламентировавшеоматериальныеипроцессуальныеправоотношенияпоразработепроетанормативнооправовооата,еопринятия,опублиования,внесенияизмененийидополненийилиформынормативныхправовыхатов,нет,нонаучноесообществопредлааетпринятьфедеральныйзаониразрешитьсоздавшийсяпробелвправе3.Принятиефедеральноозаонаонормативныхправовыхатахрешитряднаучныхпроблемипроблемправоприменительнойпратии,атажеприпринятиифедеральноозаонабудетвыполненпринципонституционализмавнормотворчестве.Научностьпринципанормотворчествапонимаетсяанеобходимостьнаучнооподходаразработе,принятию,опублиованию,внесениюизмененийидополненийвнормативно-правовыеаты1Конститция,заон,подзаонныйат/Автор.олл.Отв.ред.Ю.А.ТихомировМ.:Юридичесаялитература,1994.С.13—27.2СинюовВ.Н.Российсаяправоваясистема.Саратов,1994.С.3553СалищеваН.Г.Уаз.соч.С.223.38

субъетаминормотворчества.Научныйпринципнормотворчестваприменяетсянезависимоотформынормативнооправовооата,будьтоиндивидуальныйилиоллетивныйнормативно-правовойатлибоприаз,диретива,положение,устав,инструция,правило,наставление.Приразработенормативныхправовыхатовучитываютсянаучныезнаниянетольоонормативныхправовыхатах,ноинаучныетехнолоииосозданиииопублиованиинормативныхправовыхатов,стадииипроцедурыпринятиянормативныхправовыхатов.Научныепознанияонормативныхправовыхатахпозволяютуяснитьюридичесуютерминолоию,струтурунормативнооправовооата,юридичесиеонструции,юридичесуютехниу,юридичесийязы,предметправовоореулирования.Принципнаучностивнормотворчестверассмотренследующимиавторами:А.С.Пиолиным,А.П.Кореневым,М.С.Студениинымидруими.А.С.Пиолинсчитает,чтопринципнаучностиприподотовенормативныхправовыхатовпозволяетвыработатьболееачественныеюридичесиеонструции,принятьихииспользоватьвправоприменительнойпратие.Поэтомуавторделаетвыводыотом,чтопринципнаучностиприподотовенормативныхправовыхатовираетважнуюроль.А.П.Кореневнаоснованиипринципанаучностипредложилнаучнуюсистематизациюадминистративноозаонодательства.Научнаяонцепцияавторазалючаетсявтом,чтонеобходимоиспользоватьпринципнаучностивнормотворчестведляисследованияюридичесихатеорий,непосредственносвязанныхсматериальнымиипроцессуальныминормотворчесимиправоотношениями.Атажеавторумелоиспользовалназванныйпринципдляодифиациииунифиацииадминистративноозаонодательства1.Таимобразом,содержаниепринципанаучностивнормотворчествезалючаетсявтом,чтосубъетынормотворчесойдеятельностииспользовалинаучно-правовыеметодыидостижениянауиадминистративнооправадляачественнооформированиянормправаиразработипроетовнормативныхправовыхатов.Принциппланированиянеобходимдлясозданияусловийивнедрениянаучныхосноввнормотворчесуюдеятельность.Планпредставляетсобойсбориобработуинформациидляпоследующейразработимероприятийипринятиянормативныхправовыхатов.Планированиенормотворчесойдеятельностиворанахисполнительнойвластипозволяетразрабатыватьиприниматьачественные1ПиолинА.С.Подотовапроетовнормативныхатов.М.:Юридичесаялитература.1968.С.160;КореневА.П.Кодифиациясоветсооадминистративнооправа.С.107;Административноеправоиадминистративныйпроцесс.Атуальныепроблемы.М.:Юрист,2004.С.153—165.2СороинВ.Д.Уаз.соч.С.207.39

нормативныеправовыеаты.Атажепозволяетнаметитьтенормативныеправовыеаты,оторыенеобходимоподотовитьипринятьвближайшеевремяиобеспечитьреализациюзадач,фунцийиполномочийорановисполнительнойвласти.Принциппланированиянормотворчесойдеятельностивытеаетизэономичесих,социальных,политичесихусловий.Эономичесиеусловияпланированиястимулируютсубъетовнормотворчествадействоватьсмасимальнымивозможностями,чтобынормыправа,зарепленныевнормативныхправовыхатах,соответствовалисложившимсяобъетивнымобстоятельствамэономии.Социальныеусловияучитываютсяприразработенормативныхправовыхатов,аименноучитываютсясоциальныенормыправа.Политичесиеусловияпринципапланированиявнормотворчествеосновываютсянаформеправленияилинаполитичесомрежимевсфереуправления.Планированиенормотворчесойдеятельностиповышаетответственностьорановисполнительнойвластиидолжностныхлицзасовершенствованиенормправа,своевременнуюивысооачественнуюподотовупроетовнормативныхправовыхатов.Ораныисполнительнойвластисоласнопринятомуплануотовятпроетынормативныхправовыхатов,изучаютсудебнуюпратиу,т.е.судебнуюпратиуарбитражныхсудов,судовобщейюрисдиции,пратиуприменениянормправа,оллизииипробелы,тщательносоставляютиредатируютпроетнормативнооправовооата,разрабатываютвариантыюридичесихонструцийдлязарепленияихвнормативномправовомате.Принциппланированиянормотворчесойдеятельностивытеаетизтехюридичесихфатов,оторыесоответствуютэономичесим,социальнымиполитичесимиусловиям.Поэтомупринциппланированиянормотворчесойдеятельностипозволяетупорядочитьпорядопринятиянормативныхправовыхатов,усилитьответственностьдолжностныхлицорановисполнительнойвластивсвязисразработойипринятиемнепродуманныхуправленчесихрешенийвсференормотворчестваПринципюридичесойтехниивнормотворчестве—этоосноваиначалооформлениянормативнооправовооата.Вэтойсвязи«юридичесаятехниа»сочетаетсяс«заонодательнойтехниой».Втеорииправазаонодательнаятехниапонимаетсявразномаспете1.Мыпридерживаемсятойтеории,соласнооторойзаонодательнаятехниа—этосистемаправил,предназначенныхииспользуемыхдляпознавательноо,лоичесооинормативно-струтурнооформированияправовооматериалаиподотовитестазаона2.1ПиолинА.С.Подотовапроетовнормативныхатов.С.10;КеримовД.А.Заонодательнаятехниа:Науч.-метод.иучеб.пособие.М.,2000.С.3.2Заонодательнаятехниа:Науч.-прат.пособие/Подред.Ю.А.Тихомирова.М.,2000.С.8—9.40

ЗаонодательнаятехниавпониманииЮ.А.Тихомировавлючаетнесольоэлементов:познавательно-юридичесий(означающийопределениепредметазаонодательноореулированияисвязанныйвпервуюочередьсонцепциейзаонаилиправовооата);нормативно-струтурный(означающийлоичность,доументальнотехничесуюпроцедуру)1.Юридичесаятехниаасоставляющаячастьзаонодательнойтехниисостоитизсистемыправил,оформлениянормативнооправовооата,лоиипостроениянормативнооматериала.Системаправилюридичесойтехнииразработанаоранамиисполнительнойвластивформеправил.Правила—этоправоваяформа,зарепившаяматериальныеипроцессуальныеправилаюридичесойтехниидляподотовииреистрациинормативныхправовыхатов2.Правилаюридичесойтехнииявляютсяматериальнымиипроцессуальными.Материальныеправилаюридичесойтехнии—этоподотованормативныхправовыхатов.Процессуальныеправилаюридичесойтехнии—этоосударственнаяреистрациянормативныхправовыхатов.Оформлениеправовооата—этосовоупностьправилитребований,предъявляемыхеооформлению.Кэтимправиламследуетотнестиправиларубриацииправовооата.Рубриациейправовооатасчитаетсяразделениетестанасоставныечастивсоответствиислоиойиструтуройправовооата.Рубриацияможетподразделятьсяначасти,разделы,лавы,парарафы,статьи,частистатей,пунты,подпунты.Лоианормативнооатанеобходимаадляюристов-ученых,таидляпратиов,являетсяабсолютнонеобходимымзнанием3.Необходимостьиспользованиялоиивнормотворчествеозначает,чтонормыправасруппированывлавы,последовательностьоторыхсоответствуетнормативномуматериалу.Лоиапозволятизбежатьмноозначностивправоприменительнойпратие.Принципязыавнормотворчестве.Посольунормативныйправовойатявляетсясредствомреулированияобщественныхотношений,тоондолженбытьобращеннечувствамивоображениюлиц,аволеиразуму.Принципязыатемсамымотличаетсяотиныхпринципов,чтоонявляетсянепосредственнымсредствомвы
1ТихомировЮ.А.Оправилахзаонодательнойтехнии//Журналроссийсооправа.1999.№11.С.111—114.2ПостановлениеПравительстваРФот13авуста1997.№1009«ОбутвержденииПравилподотовинормативныхправовыхатовфедеральныхорановисполнительнойвластииихосударственнойреистрации»//СобраниезаонодательстваРоссийсойФедерации.1997.№33.Ст.3895;1997.№50.Ст.5689;1998.№47.Ст.5771;1999.№8.Ст.1026;2006.№29.Ст.3251.3ИвлевЮ.В.Лоиадляюристов:Учебни.М.:ЮридичесийолледжМГУ,1996.41

ражениянормыправа.Нормаправа,выраженнаявнормативномправовомате,предписываетсубъетамнормотворчестваправилаповеденияприразработенормативнооправовооатаимерыпринуждениявслучаенарушениянормыправа.Языправа—этовыражениеволинеиндивидуальноолица,аволиосударствавлицеоранаисполнительнойвласти.А.С.Пиолинписал,чтоязыправадолженбытьчетимиомпатным1.Четостьиомпатность—этовыражениеюридичесойтерминолоиивнормативномправовомате,т.е.этоточностьиратностьизложениянормправа.Всвязистемчтонеаждыйтерминявляетсяюридичесим,впроетахнормативныхправовыхатовприменяютсятольотетермины,оторыеобщеприняты,илиспециальныетерминылибоюридичесиетермины,разработанныенаучнымсообществом.Принципязыавнормотворчестве—этоправильностьичетостьизложенияматериальныхипроцессуальныхнормправавнормативномправовомате,используяправиларуссооязыа.Языправатаимобразомотличаетсяотиныхязыов,напримертехничесооязыа,медицинсооязыа,архитетурнооязыаит.д.Языправадолженбытьизложенвнормативномправовоматевпростойформе,чтобыможнобылоеозапомнитьивоспроизвести.Простойилеийдлявосприятияязыправа—этопоазательвысоойультурынормотворчества.Принциписполнимостинормативнооправовооатавобластинормотворчества.Отмечается,чтовюридичесойлитературепринциписполнимостирассматриваетсяаформареализациинормправа,аспособреализациинормправа,аправомерноеповедениесубъетовнормотворчества.Каформареализациинормправаданныйпринципрассмотрентаимиавторами,аД.Н.Бахрах,А.П.Коренев,В.Д.Сороинидруими.Д.Н.Бахрахобосновываетнесольоформреализациинормправа:исполнение,соблюдение,использование,применение2.Исполнениезалючаетсявативныхдействияхсубъетовправаповыполнениюпредписаний,содержащихсявнорме.Соблюдение—этовоздержаниясубъетаотсовершениязапрещенныхдействий.Использование—этосамостоятельноепринятиерешенияотом,воспользоватьсялиемупредоставленнымправом.Применениесостоитвпринятииомпетентнымидолжностнымилицамииндивидуальнооюридичесивластноорешения(ата)наосноведействующейнормы.Еслипри
1ПиолинА.С.Подотовапроетовнормативныхправовыхатов.М.,1968.С.148.Язызаонов/Подред.А.С.Пиолина.М.,1990.С.22.2БахрахД.Н.Административноеправо.С.11.42

менитьназванныйпринципнормотворчеству,тоисполнение,соблюдение,использование,применениевнормотворчестве—эторазработанормативныхправовыхатов.А.П.КореневподдерживаетмнениеД.Н.Бахрахаиперечисляетчетыреформыреализациинормправа:1)соблюдение;2)исполнение;3)использование;4)применение1.Можносделатьвывод,чтовнормотворчествеэффетивноприменяютсявсечетыреэлемента.Однаовюридичесойлитературесуществуютиныеточизрения,напримерА.П.Алехина,А.А.Кармолицоо,Ю.М.Козлова.Ониделаютацентнаспособахреализацииадминистративно-правовыхнорм.Помнениюавторов,существуетдваосновныхспособареализацииправовыхатов.Первыйспособ—исполнениенорм,означающееточноеследованиеучастниовуправленчесихправоотношенийсодержащимсявнихпредписаниям,запретам,дозволениям.Второйспособреализацииправовыхатов—применениеизданныхполномочнымиоранамиисполнительнойвластииндивидуальныхатов,основанныхнаматериальныхипроцессуальныхнормахправа2.В.Д.Сороинтажерассматриваетдваспособареализацииадминистративно-правовыхнорм—«исполнение»—«соблюдение»,нонеотрицаетсуществованиеидруихформреализациинормправа.ПомнениюВ.Д.Сороина,«исполнение»«отличаетсяотсоблюдения»тем,чтоисполнениетребуетсовершенияативныхдействийсубъетовправа,асоблюдение,наоборот,пассивнооотношениясубъетовправа.Следовательно,неисполнениеилиненадлежащиеисполнениеправовыхнормвлечетнаступлениеюридичесойответственности3.Правомерноеповедениеасоставляющаячастьпринципаисполнимостивнормотворчествеозначает1)внутреннеоправдываемый,заономерный;2)опирающийсянаправо,основанныйнаправе(правомерныедействия)правомерныйпоступо.Однозначнаятратоваправомернооповеденияпредлааетсявюридичесойлитературе4.Та,в«Большомюридичесомсловаре»даетсяследующееразъяснение:«Правомерность—соответствиеявленийсоциальнойжизни(деятельностиилирезультатовдеятельностисубъетовправа)требованиямидозволениям,содержащимсявнормахправаосударственнойволи»5.1КореневА.П.АдминистративноеправоРоссии.Ч.1.С.48.2АлехинА.П.,КармолицийА.А.,КозловЮ.М.АдминистративноеправоРоссийсойФедерации.М.:Зерало,1996.С.62—63.3СороинВ.Д.КомментарийизбранныхместКодесаРФобадминистративныхправонарушениях//Юридичесаямысль.Научно-пратичесийжурнал.2002.№4(10).С.44.4ОжеовС.И.,ШведовН.Ю.Толовыйсловарьруссооязыа.М.,2000.С.567.5Большойюридичесийсловарь.М.,2001.С.525.43

Всилуэтоовнаучнойлитературеивнормативно-правовыхисточниахтермин«правомерное»употребляетсявсловосочетании«правомерноеповедение».Данноесловосочетаниеполучилосвоеразвитиевработах,специальнопосвященныхпонятию«правомерноеповедение»,утаихавторов,аВ.В.Лазарева,Ю.М.Тихомирова,С.Н.Кожевниовидруих.Та,В.В.Лазарев,вчастности,отмечал,чтоправомерноеповедениеозначаетреализациюправовыхпредписанийивзависимостиотиххаратеравыступаетвформесоблюдения,исполнения,использованияипримененияправа.Правовыепредписанияформируютсявпериодправотворчесойдеятельностиорановисполнительнойвластиидолжностныхлиц1.Вдруихнаучныхисследованияхпонятиеправомернооповедениясвязаносправовойативностьюсубъетовправовыхатов.Та,С.Н.Кожевниовдалследующееопределениеправовойативности.Правоваяативность—этовидсоциальнойативности,представляющейсобойродовоепонятиепоотношениюинтересующихнасопределений.Онобосновалприэтомформупроявлениясоциальнойативностииеецели2.Вдруихисследованияхрядавторов«правомерноеповедение»связываютсправовойсистемойивсоотношениисзаонамиидеятельностьюосударственнооорана3.Отсюдавытеает,чтоправомернымповедениемвнормотворчествеявляютсяативнаядеятельностьдолжностныхлиц,ативныедействия,соласованныесправовойсистемой,отораязарепленавфедеральныхзаонах,уазах,постановленияхправительства,уставах,положенияхииныхнормативно-правовыхатах.Правомерноеповедениевнормотворчествеозначаетвзаимосвязьдолжностноолицасоружающейсредой,опосредованнойсеовнешней(двиательной)ивнутреннейпсихичесойативностью.Поведениевлючаетаативнуюдеятельностьдолжностноолица,таиеобездеятельность.Ативноедействиесубъетанормотворчествасвязаносразработойипринятиемнормативнооправовооата.Бездеятельностьсубъетанормотворчествапроявляетсявтом,чтосубъетнормотворчестванеисполняетсвоиправаиобязанности.Поведениесубъетанормотворчествапроявляетсявопределенныхпратичесихдействияхвцеляхрешениязадач,фунций,полномочийорановисполнительнойвласти,обеспечениявзаимодействиясдруимисубъетамиадминистративнооправа.Сопоставление1ЛазаревВ.В.Правомерноеповедениеаобъетюридичесооисследования//Советсоеосударствоиправо.1976.№10.С.30.2КожевниовС.Н.Правоваяативность:понятиеисущность.3РомашовР.А.Заон,правило,норма,долженствование//Правоведение.2001.№6.С.13—19.44

подобнооповеденияспредставлениемодолжном,т.е.соласованнымсобщечеловечесимиценностями,илинесоответствующееэтомупозволяетоценитьдолжностноелицоположительнолибоотрицательноприразработеилипринятиинормативнооправовооата.Положительнаяоценасубъетанормотворчества—этоследованиесубъетамзаону,заонодательству,исполнениеисоблюдениенормыправавнормотворчестве.Отрицательнаяоценасубъетанормотворчества—этонарушениеврамахисполнения,применениянормыправа,чтоведетправонарушению.Принципыответственностивнормотворчестве.Принципыответственностивнормотворчестве—этопринципыюридичесойответственностисубъетовнормотворчествадеятельности.Основаниемдлянаступленияюридичесойответственностиявляетсяправонарушение,совершенноесубъетаминормотворчества.Однаопринципответственностизаненадлежащееведениенормотворчесойдеятельностивнастоящеевремяразработанневполноймере.Этоозначает,чтозаонодательство,реулирующеенормотворчесуюдеятельность,непредусматриваетмерыответственностизаненадлежащееведениенормотворчесоопроцесса.Таимобразом,принципынормотворчесойдеятельности—этооснованормотворчества.1.6. Законодательство, регулирующее  
нормотворческую деятельность 

Заонодательство,реулирующееправотворчесуюдеятельность,струтурносостоитизсистемызаонодательства,оторая:вопервых,влючаетзаонодательство,реулирующееправотворчесуюдеятельностьорановисполнительнойвласти;во-вторых,заонодательство,реулирующеенормотворчесуюдеятельностьорановвнутреннихделсубъетовправотворчества.Ита,заонодательствореулирующееправотворчесуюдеятельностьорановисполнительнойвластисистемно,влючает:КонституциюРФ,ФедеральныйонституционныйзаонРФ«ОПравительствеРФ»ст.23.ВФедеральномонституционномзаонезарепленынормыправа,оторыеопределяютправовуюосновупринятияатов,имеющихнормативнуюоснову,ипринятияатов,неимеющихнормативноохаратера1.НаоснованииивоисполненииФедеральнооонституционноозаонапринятыуазыПрезидентаРФ,постановленияПравительстваРФ.Та,заонодательство,реулирующееправотворчесуюдеятельностьорановисполнительнойвласти,влючает:УазПрезидентаРФот24ноября1995.«Омерахпообеспечениюотрытостииобщедос
1СЗРФ.1997.№51.Ст.5712.45

тупностинормативныхатов»1,УазПрезидентаРФот23мая1996.«ОпорядеопублиованияивступлениявсилуатовПрезидентаРФ,ПравительстваРФинормативныхправовыхатовфедеральныхорановисполнительнойвласти»2,УазПрезидентаРФот15марта2000.«Олассифиацииправовыхатов»3,УазПрезидентаРФот10авуста2000.«ОдополнительныхмерахпообеспечениюединстваправовоопространстваРоссийсойФедерации»4,ПостановлениеПравительстваРФот3июня1995.«ОдополнительныхфунцияхМинистерстваюстицииРоссийсойФедерации»5,ПостановлениеПравительстваРФот13авуста1997.«Правилаподотовинормативныхправовыхатовфедеральныхорановисполнительнойвластииихосударственнойреистрации»6,ПостановлениеПравительстваРФот1июня2004.«ОРеламентеПравительстваРоссийсойФедерациииПоложенииобАппаратеПравительстваРоссийсойФедерации»7,ПостановлениеПравительстваРФот2авуста2001.«ОсновныетребованияонцепциииразработепроетовФедеральныхзаонов»8,ПостановлениеПравительства РФот11ноября2002.«Осовершенствованииоранизацииисполненияфедеральныхзаонов»9.Названныеуазыипостановленияреулируютправотворчесуюдеятельностьорановисполнительнойвласти.Тоестьвназванномзаонодательствезарепленыматериальныеипроцессуальныенормыправадляреулированияправотворчесихправоотношенийорановисполнительнойвласти.Материальныенормыправареулируютправотворчесуюдеятельностьорановисполнительнойвласти,определяютправаиобязанностиструтурныхподразделенийдлясоздания,внесенияизмененийилиотменынормативныхправовыхатов.Процессуальныенормыправаопределяют:процедурныевопросы,стадииразработиипринятие,порядореистрации,опублиование,внесениеизмененийидополненийвнормативныйправовойат.Заонодательство,реулирующеенормотворчесуюдеятельностьорановвнутреннихдел,системновлючает:приазМВДРФот28февраля2005.№132«ОбутвержденииРеламентавзаимодействияМВДРоссиисфедеральнымиоранамиисполнительнойвласти»10,приазМВДРФот5января2007.№6«ОбутвержденииНа
1СЗРФ.1995.№48.Ст.4660.2СЗРФ.1994.№22.Ст.2663.3СЗРФ.2000.№12.Ст.1260.4СЗРФ.2000.№33.Ст.3356.5СЗРФ.1995.№24.Ст.2281.6СЗРФ.1997.№33.Ст.3895.7СЗРФ.2004.№23.Ст.2313.8СЗРФ.2001.№32.Ст.3335.9СЗРФ.2002.№46.Ст.4582.10Бюллетеньнормативныхатовфедеральныхорановисполнительнойвластиот20июня2005.№25.46

ставленияпооранизацииправовойработывсистемеМВДРоссии»1,приазМВДРФот23ноября1998.№769«ОбутвержденииПравилразработиивведениявдействиенормативныхдоументовпопожарнойбезопасности»2,приазМВДРФот28авуста2003.№675«ОбутвержденииИнструцииопорядеведениясистематизированнооучетаправовыхатовиКлассифиаторасистематизированнойартотеиправовыхатоввсистемеМВДРоссии»3,приазМВДРФот27июня2003.№484«ОбутвержденииПравилподотовинормативныхправовыхатоввцентральномаппаратеМВДРоссии»4,приазГлавнооуправлениявнутреннихделСант-ПетербураиЛенинрадсойобластиот11ноября2005.№1446«ОбутвержденииРеламентаработыГУВДСант-ПетербураиЛенинрадсойобласти»5.Остановимсянасистемезаонодательства,реулирующеоправотворчесуюдеятельностьорановисполнительнойвласти,иназаонодательстве,реулирующемнормотворчесуюдеятельностьорановвнутреннихдел.Ксистемезаонодательства,реулирующеоправотворчесуюдеятельность,относитсяпостановлениеПравительстваРФ«Правилаподотовинормативныхправовыхатовфедеральныхорановисполнительнойвласти»иприазМВДРоссии«ОбутвержденииПравилподотовинормативныхправовыхатоввцентральномаппаратеМВДРоссии».ПостановлениеПравительстваРФструтурносостоитиздвухлав.Перваялава:«Подотованормативныхправовыхатовфедеральныхорановисполнительнойвласти»;втораялава:«Государственнаяреистрациянормативныхправовыхатовфедеральныхорановисполнительнойвласти».Ита,ПравительствоРФпостановлениемутвердилодвестадиипроцессаприподотовенормативныхправовыхатов.Приэтомаждаялаваразделенанапунты,воличественномпланеихдвадцать.ПунтыпостановленияПравительстваРФсодержатпроцедурныевопросы,оторымируоводствуетсяПравительствоРФприподотовенормативныхправовыхатов.ПерваялавапостановленияПравительстваРФ—этопроцедурныевопросы,оторыевлючаютсодержаниеистадии.Содержаниесостоитизсубъетовправотворчества.Ксубъетамправотворчестваотносятся:федеральныйоранисполнительнойвласти,т.е.этоминистерства,федеральныеслужбы,оторыенаделенынормотворчеством.Струтурныеораныисполнительнойвластиненаделяютсяправомиздаватьнормативныеправовыеаты.Таженормативныеправовыеатыиздаютсявформепостановле
1Тестприазаофициальноопублиованнебыл.2Бюллетеньнормативныхатовфедеральныхорановисполнительнойвластиот18января1999.,№3.3Тестприазаофициальноопублиованнебыл.4Тестприазаофициальноопублиованнебыл.5Тестприазаофициальноопублиованнебыл.47

ний,приазов,распоряжений,правил,инструций,положений.Неиздаютсянормативныеатыввидеписемителерамм.Еслисчитать,чтоавторыневыделиливводнуючастьпостановления,топеречисленныематериальныенормыисоставляютвводнуючастьпостановления.Перваястадия—этопроцедурныевопросы,оторыевлючают:подотовупроетанормативнооправовооата;сроиподотовипроета;субъетыподотови;эспертизунормативныхправовыхатов;втораястадия—этоизучениесубъетамиправотворчествапратииприменениясоответствующихнормативныхправовыхатов,научнойлитературыиматериаловпериодичесойпечатипорассматриваемомувопросу,атажеданныесоциолоичесихииныхисследований,еслитаовыепроводились.Третьястадия—этострутуранормативнооправовооата,отораяпозволяетприменитьправилаюридичесойтехнии.Четвертаястадия—этопорядоподписаниянормативнооправовооата.Всесазанноепозволяетсделатьвывод,чтоперваялавапостановленияПравительстваРФсодержитматериальныеипроцессуальныенормыправа,разрешающиеминистерствамифедеральнымслужбамприниматьприазыидетализироватьматериальныеипроцессуальныенормыправаприподотовенормативныхправовыхатов.РассмотримвторуюлавупостановленияПравительстваРФ.Втораялавапостановленияназывается«Государственнаяреистрациянормативныхправовыхатовфедеральныхорановисполнительнойвласти».Каиперваялавапостановления,онасодержитматериальныеипроцессуальныенормыправа,струтурированныевстадии,аждаястадиясостоитиз1)материальныхнормправа,оторыеопределяют,аиенормативныеправовыеатыподлежатреистрации,и2)процедурныхстадий,оторыесодержатпроцессуальныенормыправа.Нормыправаопределяютсубъетреистрации(МинистерствоюстицииРоссии);сроиреистрации;процедурныевопросы,еслинормативныйправовойатнесоответствуетКонституцииРФ,федеральнымзаонамилизаонамРФ.АтажемноиематериальныеипроцессуальныенормыпостановленияПравительстваРФявляютсяотсылочными.ТоестьбольшинствоматериальныхипроцессуальныхнормсодержатьсявуазахПрезидентаРФипостановленииПравительстваРФ1.Резюмируем,постановлениеПравительстваРФ1Например:УазПрезидентаРФот20марта2001.№318«Овведенииосударственнойреистрацииатов,издаваемыхПенсионнымфондомРоссийсойФедерации,ФедеральнымфондомобязательноомедицинсоострахованияиФондомсоциальноострахованияРФ»//СЗРФ.2001.№13.Ст.1216;ПостановлениеФондасоциальноострахованияРФот31января2002.№8«ОосударственнойреистрацииатовФондасоциальноострахованияРоссийсойФедерации,имеющихнормативныйхаратер»//Вестниосударственноосоциальноострахования».№4.апрель2002.48

«Подотованормативныхправовыхатовфедеральныхорановисполнительнойвласти»являетсяофициальнымдоументом,оторыйсодержитобщиематериальныеипроцессуальныенормыправаиразрешаетприниматьпостановленияПравительстваРФдляреулированияматериальныхипроцессуальныхвопросовприподотовенормативныхправовыхатоввиныхотрасляхосударственнооуправления,аименновобластиобразования,обороны,финансов,строительства,рынаценныхбума,рыназащитыправпотребителя,фондасоциальноострахованияит.д.1Действительно,вРоссийсойФедерациипринятоотраслевоезаонодательство,реулирующеепорядоподотовинормативныхправовыхатов.ТаасубъетомреистрацииявляетсяМинистерствоюстицииРоссии,стоящеенастражезаонности,онотажепринялоприаз,оторыйразъясняетматериальныеипроцессуальныеправилаподотовиипринятиянормативныхправовыхатов.ПроанализируемприазМинистерстваюстицииРоссии,оторыйразъясняетпорядо«примененияПравилподотовинормативныхправовыхатовфедеральныхорановисполнительнойвластииихосударственнойреистрации».Струтурноприазсостоитиздвухлав.Перваялава«Подотованормативныхправовыхатов».Втораялава«Государственнаяреистрациянормативныхправовыхатов».СоотнесемсранееназваннымпостановлениемПравительстваРФ.ПострутуреинаименованиюлавприазМинистерстваюстицииРФнеотличаетсяотпостановленияПравительстваРФ.ОднаоМинистерствоюстицииРФприподотовеприазаруоводствовалось:постановлениемГосударственнойДумыРФот11ноября1996.№781-11ГД«ОбобращениивКонституционныйСудРФ»ипостановлениемПравительстваРФот13авуста1997.№1009«ОбутвержденииПравилподотовинормативныхправовыхатовфедераль
1Внастоящиевремяматериальныеипроцессуальныенормыправаразработаныипринятысучетомзадач,фунцийиомпетенцийминистерств,федеральныхслужб,федеральныхаентств:МинистерстваобразованияинауиРФ;МинистерствасельсоохозяйстваРФ;МинистерстваобороныРФ;МинистерстваэономичесооразвитияРФ;МинистерствоюстицииРФ;МинистерствафинансовРФ;МинистерствареиональнооразвитияРФ;МинистерствапочрезвычайнымситуациямираждансойобороныРФ;МинистерствавнутреннихделРФ;МинистерстваприродныхресурсовиэолоииРФ.Федеральнойслужбыпонадзорувсферезащитыправпотребителейиблаополучиячеловеа;Федеральнойслужбыосударственнойстатистии;Федеральнойслужбыпоидрометереолоииимониторинуоружающейсреды;Федеральнойслужбыпооборонномузаазу;Федеральнооаентстваспециальноостроительства;Федеральнойслужбыпотехничесомуиэспортномуонтролю;Федеральнойслужбыпофинансовымрынам;Федеральнойслужбыпонадзорувсферетранспорта;Федеральнойслужбыпотарифам;Федеральнойтаможеннойслужбы;ЦентральнооБанаРоссии;АппаратаГосударственнойДумыРФ.49

ныхорановисполнительнойвластииихосударственнойреистрации»сизменениямиидополнениямиот11деабря1997.,6ноября1998.,11февраля1999.,30сентября2002.Впервойлавезарепленыюридичесиетермины,таие,а:«нормативныйправовойат»;«субъетыуполномоченныеиздаватьнормативныеправовыеаты»;«струтуранормативнооправовооата»;«процедурныевопросыподписаниянормативныхправовыхатов».Вовторойлавесодержатьсяпроцедурныевопросыосударственнойреистрациинормативныхправовыхатов,оторыевлючают:определениелиц,
уполномоченныхнаправлятьнаосударственнуюреистрациюнормативныеправовыеаты;осударственнуюреистрациюнормативныхатов;определениеатов,неподлежащихосударственнойреистрации;чтоприлааетсянормативномуправовомуату.Таимобразом,приазМинистерстваюстицииРФразъясняетправилареистрациинормативныхправовыхатовизарепляетстатутноепонятие«нормативнооправовооата».ОбратимсяприазуМВДРоссии«ОбутвержденииПравилподотовинормативныхправовыхатоввцентральномаппаратеМВДРоссии».ПриазМВДРоссииоснованнапостановленииПравительстваРФиприазеМинистерстваюстицииРФ.Онструтурированпоразделам,пунтам,чтосоответствуетправиламюридичесойтехнии.НострутураприазаМВДРоссииотличаетсяотструтурыпостановленияПравительстваРФиприазаМинистерстваюстицииРФ,тем,чтоприазМВДРоссиисостоитиз14лав;244пунтов;8приложений.СделаеманализлоичесойструтурыприазаМВДРоссии.Перваялава«Общиеположения»зарепила:институтведомственноонормотворчества;субъетыведомственноонормотворчества;юридичесуюатеорию«нормативныйправовойат»;полномочияМВДРоссиипоизданиюнормативныхправовыхатов;персональнуюответственностьзаоранизациюнормотворчестваиоординационнуюфунциювобластинормотворчества.Обратимвниманиенато,что«Общиеположения»разработанынаосновеправилюридичесойтехнии,однаоимеютсянелоичныематериальныенормыаименно:оординационнуюфунциюследовалобызарепитьпередполномочиями,тааяпоправасоответствовалабыобщейтеории«Фунцийосударственнооуправления».Таженепонятно,чтоимелввидуразработчиприаза,одаввелтермин«персональнаяответственность».Мыполааем,чтовтеорииосударстваиправаразработанопонятие«юридичесаяответственность».Ичтоэтозатаназываемыеперсональныесанции,оторыепринимаютсялицам,нарушающиморанизациюнормотворчесойдеятельности.Влаве«Общиеположения»зарепленостатутноепонятие«нормативныйправовойат».Понятиенормативнооправовооатасодержитсяивпри

азеМинистерстваюстицииРоссииивпостановленииГосударственнойДумыРФ.Думается,чтоследуетпроцитироватьдвапонятияисделатьихсравнительныйанализсточизрениязаонодательноореулированияитеоретичесоопонимания.«Нормативныйправовойат—этописьменныйофициальныйдоумент,принятый(изданный)вопределеннойформеправотворчесимораномвпределахеоомпетенцииинаправленныйнаустановление,изменениеилиотменуправовыхнорм.Всвоюочередь,подправовойнормойпринятопониматьобщеобязательноеосударственноепредписаниепостояннооиливременноохаратера,рассчитанноенамнооратноеприменение»1.«Нормативныйправовойат—этописьменный официальныйдоумент,принятый(изданный)вопределеннойформедолжностнымлицомМинистерствавпределахеоомпетенцииинаправленныйнаустановление,изменениеилиотменуправовыхнорм,рассчитанныхнамнооратноеприменениеиотносительнонеопределенныйрулиц».Следовательно,мыназвалидвастатутныхпонятия«нормативныйправовойат».Посодержаниюонинеотличаютсядруотдруаитемсамымвлияютнаправоприменительнуюпратиуорановисполнительнойвластииорановвнутреннихдел.Однаовсодержанииназванныхюридичесихпонятийимеютсяотличияипротиворечия.Отличаютсяюридичесиеатеориипосубъетивномусоставу.Тоестьвпервойдефиницииавторнаделилправамииобязанностямиправотворчесийоран.Действительно,правотворчесимиполномочиямиобладаютораныисполнительнойвласти;оранысубъетовРФ;ораныместноосамоуправления;струтурныеораныюридичесихлиц,аоммерчесих,таинеоммерчесих.ВэтойсвязиМинистерствоюстицииРоссиисчитает,чтоправотворчесимораномможетбытьапубличныйоран,таиинойоран.ВовторойдефиницииавторыприазаМВДРоссиинаделилиправотворчесимиправамииобязанностямидолжностныхлицМВДРоссии.Обратимсязаонодательству,реулирующемуправовойстатусорановвнутреннихдел.ВзаонеомилицииивположенииоМВДРоссиинетстатутноопонятия«должностноелицо».Заонодательиспользуеттауююридичесуютерминолоию,а«сотруднимилиции».Возниаетвопрос:тоявляетсядолжностнымлицомвМВДРоссииитопринимаетнормативныйправовойат?Ответнапоставленныевопросынайтиоченьсложновсвязистем,чтоимеютсяпротиворечиявюридичесойтерминолоии.Противоречиявюри
1СЗРФ.1996.№49.Ст.5506.51

дичесойтерминолоиисостоятвтом,чтозаонодательнезарепилвфедеральномзаонеилизаонеомилициипонятийныйаппаратидонастоящеовременинепринялтаойюридичесийтермин,апонятие«должностноелицо»,отороеширооиспользуетсявправоприменительнойпратиеиявляетсясубъетомуоловнойиадминистративнойответственности.АтажезаонодательвФедеральномзаоне«Ораждансойосударственнойслужбе»зарепилпонятие«представительнанимателя»и«руоводитель»1.Возможно,чтопонятие«должностноелицо»найдетсвоезареплениевФедеральномзаоне«Оправоохранительныйосударственнойслужбе».Всесазанноепозволяетсделатьвывод,чтопонятие«нормативныйправовойат»вприазеМинистерстваюстицииРФивприазеМВДРоссиисоответствуетпостановлениюГосударственнойДумыРФ2,отораятажеобратилавниманиенастольсложнуюиважнуюдляправоприменителяюридичесуюонструцию.Остановимсянанаучныхисследованияхповопросупонятия«нормативныйправовойат».Научныеисследования«нормативнооправовооата»восударственномуправленииосуществляютсяадминистративистамивобъемедиссертационныхисследований,научныхмонорафий,научныхстатей,учебныхпособий3.Приведемнесольонаучныхформулировопонятия«нормативныйправовойат»,разработанныхапредставителямиобщейтеорииправа,таипредставителямиадминистративно-правовыхнау.Общаятеорияправаисходитизтоо,что«нормативно-правовойат—этописьменныйдоументсоответствующеоосударственнооорана,оторымустанавливаются,изменяютсяилипреращаютсянормыправа,содержащиеправилаобщеохаратера»4.Напервый1СЗРФ.2004.№31.Ст.3215.2ПостановлениеГосударственнойДумыРФот11ноября1996.№781-11ПГД«ОбобращениивКонституционныйСудРФ»:«нормативныйправовойат–этописьменныйдоумент,принятый(изданный)вопределеннойформеправотворчесимораномвпределахеоомпетенцииинаправленныйнаустановление,изменениеилиотменуправовойнормы».3СалищеваН.Г.Нормативныеатысоветсооосударственнооуправления:Автореф.дис.…анд.юрид.нау.М.,1954;НоздрачевА.Ф.НормативныеатыминистерствиведомствСССР:Автореф.дис.…анд.юрид.нау.М.,1968;ПиолинА.С.Подотовапроетовнормативныхатов.М.,1968;КореневА.П.Кодифиациясоветсооадминистративнооправа.М.,1970;ТихомировЮ.А.Правовоеобеспечениеуправления.М.,1987;Административноеправоиадминистративныйпроцесс:атуальныепроблемы//КононовП.И.,МашаровИ.М.Административно-правовыеаты:понятие,основныечерты,лассифиация,проблемынормативноореулирования/Подред.Л.Л.Попова,М.С.Студениина.М.:Юрист,2004.С.153—165.4КомаровС.Н.Общаятеорияосударстваиправа.М.,2003.52

взляд«нормативно-правовойат»охватываетбольшойрусубъетов,оторыеуполномоченыиздаватьнормативно-правовыеатыобщеохаратера.Втожевремяадминистративистыразделяюттеоретичесийподходопределению«нормативнооата»,предлааютсобственнуюонцепцию«нормативно-правовооата»иввеливнаучныйоборотрядновыхюридичесихатеорий,таих,а«правовойат»,«атуправления»,«административно-правовойат»«правовойат»или«нормативныйат».ПомнениюЮ.А.Тихомирова«правовойатестьписьменныйдоумент,принятыйуполномоченнымсубъетомправа(осударственнымораном,местнымсамоуправлением,институтамипрямойдеморатии),имеющийофициальныйхаратериобязательнуюсилу,выражающийвластныевеленияинаправленныйнареулированиеобщественныхотношений»1.А.А.Деминсчитает,что«правовойатуправления»—естьоснованноеназаонеодностороннееюридичесивластноеволеизъявлениеполномочноосубъетаисполнительнойвласти,направленноенаустановлениеипреращениеадминистративно-правовыхнормиливозниновение,изменениеипреращениеадминистративно-правовыхотношенийвцеляхреализациизадачифунцийосударственно-управленчесойдеятельности»2.А.П.Кореневправовыеатыуправления(административныеаты)определилауправленчесиерешения,воторыхнаходятсвоенепосредственноевыражениецели,задачи,фунциииметодыдеятельностисубъетовосударственнооуправления3.Приведемещенесольомненийавторов.ТаП.И.КононовиИ.М.Машаровсформулировалипонятие«нормативныйат»следующимобразом,назвавео«административно-правовыматом».Поихмнению,этооснованноеназаонеодносторонневластноеволевоерешениесубъетаисполнительнойвласти(осударственнооуправления),направленноенанормативноеилииндивидуальноереулированиеуправленчесихотношенийвцеляхреализациизадачифунцийосударственнооуправления4.Инаяточазренияна«нормативныйат»уН.М.Ко-нина.Вчастности,авторпишет,что«нормативныйат»—этоправовойатосударственнооуправленияиэтоправовыеуправленчесиедействия,оторыехаратеризуютсятем,что,во-первых,исходятотосударственныхорановисполнительнойвласти,ихструтурных1ТихомировЮ.А.Курсадминистративнооправаипроцесс.М.:Изд-во-наТихомироваМ.Ю,1998.С.143.2ДеминА.А.АдминистративноеправоРФ:Курслеций.М.,2002.С.118.3АдминистративноеправоРоссийсойФедерации.Ч.1.Государственноеуправлениеиадминистративноеправо/Подред.А.П.Коренева.4-еизд.М.,2002.С.192.4КононовП.И.,МашаровИ.М.Уаз.соч.С.153.53

подразделенийислужащих,оторыезанятыоранизационнойуправленчесойдеятельностьюотимениипопоручениюосударства;вовторых,этоосударственноеволевоедействие,т.е.волейдействующеосубъетавызываютжизниновыеправовыесостояния,создаютдлядруихлицновыеправаиобязанности,исполнениеоторыхарантируется,обеспечиваетсявсемисиламиисредствами,втомчислеивозможностьюпримененияпринудительнойсилыосударства;в-третьих,основания,условияи порядоосуществленияправовыхуправленчесихдействийреулируютсязаоном,друимиюридичесимипредписаниями1.ЕщеоднаточазренияоллетиваавторовД.Н.Бахраха,Б.В.Россинсоо,Ю.Н.Старилов,оторуюможноназватьобъединяющейточойзренияна«административныйат»или«правовойат».Онисчитают,чтоэтоправовойат,реулирующийуправленчесиеотношенияилиразрешающийонретноеуправленчесоедело(спор),устанавливающийновыйправовойстатуссубъетовправа,обладающийосударственно-властнымхаратером,издаваемыйсубъетамипубличнооуправленияводностороннемадминистративномпорядеуполномоченныминатооранамиидолжностнымилицамивсоответствиисустановленнойпроцедурой(врамахуправленчесоопроцесса)вцеляхдостиженияцелейуправления,решенияеозадачиосуществленияуправленчесихфунций2.Еслиобобщитьвсемненияисужденияповопросуопределениянормативноправовооата,томожносделатьтаойвывод:административныйат—эторазновидностьнормативно-правовыхатов,реулирующихадминистративно-правовыеотношения,определяющихправовойстатуссубъетовадминистративнооправа,издаетсялицами,наделеннымиосударственно-властнымиполномочиямидляреулированияпубличныхичастныхправоотношений.ЕщеоднаоллетивнаяточазрениянанормативныйправовойатС.В.Билых,Л.С.Мельниова,А.В.Минашина:нормативныйправовойат—этописьменныйофициальныйдоумент,принятый(изданный)вопределеннойформеправотворчесимораномвпределахеоомпетенцииинаправленныйнаустановление,изменениеилиотменуправовыхнорм.Всвоюочередь,подправовойнормойпринятопониматьобщеобязательноеосударственноепредписаниепостояннооиливременноохаратера,рассчитанноенамнооратноеприменение3.Солашаясьсопределениямипосуществу,считаем,чтоворанахисполнительнойвласти«нормативныйправовойат»соответствует1КонинН.М.АдминистративноеправоРоссии.С.185.2БахрахД.Н.,РоссинсийБ.В.,СтариловЮ.Н.Административноеправо:Учебнидлявузов.М.:Норма,2005.С.355.3Нормотворчесаядеятельностьфедеральныхминистерств/С.В.Белых,Л.С.Мель-ниова,А.В.Минашин//Заонодательствоиэономиа.2004.№1.Январь.54

заонодательнойонцепции,этомусвидетельствуютмноочисленныенаучныеисследования.Атажеполааем,чтобыислючитьразличноетолование«нормативнооправовооата»,заонодателюнужноразработатьипринятьФедеральныйзаон«Онормативныйправовыхатах»итемсамусовершенствоватьпроцедурныевопросыприподотовеипринятиюнормативныхправовыхатов.Чтоасаетсяорановвнутреннихдел,«нормативныйправовойат»полааемиспользоватьчерезсиноним«административныйат».ВэтойсвязиследуетвнестиизменениявприазМВДРоссии«ОбутвержденииПравилподотовинормативныхправовыхатоввцентральномаппаратеМВДРоссии».Административныйат—этоодностороннееволеизъявлениесубъетоворановвнутреннихдел,направленноенаустановление,изменениеипреращенияуправленчесихправоотношенийвсфереохраныобщественноопорядаиобеспеченияобщественнойбезопасности.Втораялава«Видынормативныхправовыхатов,издаваемыхМВДРоссии».Следуетпояснить,чтовидынормативныхправовыхатовимеютважнейшеезначениедлясодержательноопознанияинститутанормативныхправовыхатов,дляпратичесоопримененияадминистративныхатов,дляихпоисаиэффетивнойработы.ВидыатовМВДРоссииоформляютсяввидеприазов,диретив,положений,уставов,инструций,правил,наставленийииныхнормативныхправовыхатов.КаждыйвиднормативныхправовыхатовМВДРоссиииздаетсяпонаиболееважнымвопросамМВДРоссии,т.е.влючаязадачи,фунции,полномочия,правовойстатус,порядодеятельностиструтурныхподразделений,формоперативнослужебнойдеятельности,атаженормы,содержащие,ем,аимспособом,ваомпорядедолжныосуществлятьсяправаиобязанностисотрудниоворановвнутреннихдел.Третьялава«ПланированиенормотворчесойдеятельностивМВДРоссии».Внейзарепленынормыправа,оторыеопределяютпланыМВДРоссиипонормотворчесойдеятельности;субъетомнормотворчесойдеятельностиявляется«ГлавноеправовоеуправлениеМВДРоссии».Таимобразом,рассмотренаперваячастьправилподотовинормативныхправовыхатовМВДРоссии.ПерваячастьПравилсодержитматериальныенормыправа,зарепившие:общиеположения;видынормативныхправовыхатов;планированиенормотворчесойдеятельностиМВДРоссии.ВторуючастьправилподотовинормативныхправовыхатовМВДРоссиисоставляют«процессуальныенормыправа»и«процедурныевопросы».Подпроцессуальныминормамиправаследуетпониматьобщиеправилаповедения,установленныеосударствомдля55

реулированияповедениялюдей1.Однаодруойавтор—П.И.Конинвсвоейнаучноймонорафиисчитает,чтоадминистративно-процес-суальныенормыявляютсявторичными,производнымиотсоответствующихматериальныхнормадминистративнооидруихотраслейправа,посольуслужатсредством,обеспечивающимреальноеповедениепоследних2.ВместестемЕ.Г.Луьяноваобосновалатеориюпроцессуальнооправаиуазываетнато,чтоадминистративно-процес-суальныенормыимеютособенности.Особенностиадминистративно-процессуальныхнормзалючаютсявтом,чтоониносятатеоричесийхаратер,ихпредписанияадресуютсясубъетам,наделеннымвластнымиполномочиями,имеющимипроцедурныйхаратер3.Врезультатеопределенияадминистративно-процессуальныхнормсточизренияихтеоретичесоопониманияонизарепленывправилахподотовинормативныхправовыхатовМВДРоссиииполучилиназваниеввиде:подотовипроетовнормативныхправовыхатов;требований,предъявляемыхструтуреисодержаниюпроетанормативныхправовыхатов;общихтребований,предъявляемыхоформлениюпроетовнормативныхправовыхатов;требований,предъявляемыхоформлениюсносоипримечанийвпроетахнормативныхправовыхатах;требований,предъявляемыхоформлениюприложенийпроетамнормативныхправовыхатов;оформленияпроетовнормативныхправовыхатовповнесениюизмененийидополненийвранееизданныенормативныеправовыеаты,признаниянормативныхправовыхатовутратившимисилу(неприменяемыми);завершенияработыпоподотовепроетанормативнооправовооатавподразделении,являющимсянепосредственнымеоисполнителем;соласованияпроетовнормативныхправовыхатов;правовойэспертизыпроетовнормативныхправовыхатоввГПУМВДРоссии;изданиянормативныхправовыхатов;осударственнойреистрациинормативныхправовыхатов.Однаоадминистративно-процессуальныенормы,оторыесодержатсявлаве«Требования,предъявляемыеструтуреисодержаниюпроетанормативныхправовыхатов»,являютсяотсылочнымидруимофициальнымдоументам,содержащиемадминистративно-процессу-альныенормы.Например,постановлениемПравительстваРФутвержденыосновныетребованияонцепциииразработепроетов1СороинВ.Д.Советсоеадминистративно-процессуальноеправо:Учеб.-метод.пособие.Л.,1976.С.16;Онже.Административныйпроцессиадминистративнопроцессуальноеправо.СПб.,2002.С.374—380.2КононовП.И.АдминистративныйпроцессвРоссии:проблемытеорииизаонодательноореулирования:Монорафия.Киров,2001.С.51.3ЛьяноваЕ.Г.Теорияпроцессуальнооправа.М.:Норма,2003.С.167—171.56

федеральныхзаонов1,атажеметодичесиереомендациипоюридио-техничесомуоформлениюзаонопроетов,утвержденныхписьмомАппаратаГДРФот18ноября2003.№вн2-18/4902.Думается,чтоанализприазов,оторыереулируютматериальныеипроцессуальныеправоотношенияподотовипроетовнормативныхправовыхатовворанахисполнительнойвластиисистемеМВДРФ,являютсятеминормативно-правовымиатами,оторыетребуютсистематизации.Вобщейтеорииосударстваиправаподсистематизациейзаонодательствапонимаетсяацеленаправленнаядеятельностьосударственныхорановииныхсубъетовправапоупорядочениюиприведениюнормативныхправовыхатоввединуюсоласованнуюсистему3.Еслиприменитьназванныйтеоретичесийинститутзаонодательству,реулирующемунормотворчесуюдеятельностьорановвнутреннихдел,тосубъетамправотворчестваследуетпровестиодифиациюзаонодательства.Созданиеединоосводнооодифиационнооатаввидефедеральноозаона,оторыйреулировалбыпроцессподотови,созданияипринятия,внесенияизмененийидополненийвфедеральныйзаон,уазПрезидентаРФ,постановлениеПравительстваРФ,приазыМВДРоссииииныеадминистративныеаты.Созданиеединооодифицированнооатанеобходимоещепорядуоснований.Первоеоснование:внастоящеевремяидетативнаянормотворчесаядеятельностьорановисполнительнойвластипосозданиюдляминистерствифедеральныхслужбприазов,оторыесодержат«административныепроцедуры»посозданиюнормативныхправовыхатовдлясферэономии,социально-ультурнойсферы,атажеполитичесойсферы.Каждаясфераосударственнооуправленияимеетособенностиправовоореулирования.Думается,чтоподотовапроетанормативнооправовооатаипоследующеепринятиедолжныосновыватьсянаединыхматериальныхипроцессуальныхнормах,аненаособенностяхправовоореулирования.Второеоснование:анализприазоворановисполнительнойвластииорановвнутреннихдел,реулирующих«административныепроцедурныевопросы»поподотовеипринятиюнормативныхправовыхатов,поазал,чтоонинесобранывотдельныеруппы,стадии,адостаточнодетализированы.Соднойстороны,этоположительно:еслипроцедурныевопросывполноймередетализированы,тоисполнениеправиобязанностейсубъетамиправотворчесой1ПостановлениеПравительстваРФот2авуста2001№576«Основныетребованияонцепциииразработепроетовфедеральныхзаонов»//СЗРФ.2001.№32.Ст.3335.2Тесписьмаофициальнонебылопублиован.3ОсамытныйВ.В.Теорияосударстваиправа.М.,2004.С.390.57

деятельностивыходитнаболееачественныйуровеньправотворчества.Сдруойстороны,отрицательно,таасубъетправотворчестваневыделилстадиипроцессапринятиянормативныхправовыхатов,астадиявпроцессе—этоопределенныйобъемадминистративно-процессуальныхнормправа,оторыереламентируютпроцессуальныйстатуссубъетовпроцесса,задачи,фунцииииныепроцессуальныевопросы.Третьеоснование:взаонодательстве,реулирующемправотворчесуюдеятельностьорановисполнительнойвластииорановвнутреннихдел,субъетыправотворчествазарепленынеточно.Например,вМВДРоссиисубъетаминормотворчестваиведомственноонормотворчестваявляются«рабочиеруппы»,«внутренниеподразделенияМВДРоссии»идруиелица.Таойшироийрусубъетовправотворчестваприводиттому,чтоподотовленныенормативныеправовыеатыпослеихофициальнооопублиованияподвераютсябесонечномуизменению,дополнениюилиотменесудебнымиоранами.Четвертоеоснование:взаонодательстве,реулирующемправотворчесуюдеятельностьорановисполнительнойвластииорановвнутреннихдел,отсутствуютмерыответственностизаненадлежащееведениеправотворчесойдеятельности.Следовательно,анализируязаонодательство,реулирующеенормотворчесуюдеятельностьорановисполнительнойвластииорановвнутреннихдел,юридичесуютерминолоию,можносделатьвывод,чтонеобходимоодифицироватьнормативныеправовыеаты,оторыереулируютнормотворчесуюдеятельность.58

 
 

Глава 2

ПОНЯТИЕ НОРМОТВОРЧЕСКИХ ОТНОШЕНИЙ  
И ИХ ОСОБЕННОСТИ В МВД РОССИИ 

2.1. Нормотворческие отношения:  
понятие, субъекты, объекты и содержание 

Анализнормотворчесойдеятельностипредполааетанализотношений,сладывающихсявпроцессепринятиянормативныхправовыхатов.Всоветсийисовременныйпериодправотворчесиеинормотворчесиеотношениянерассматривались,самтермин«нормотворчесиеотношения»вюридичесойлитературеотсутствует.Прилассифиацииправовыхотношенийнормотворчесиеотношенияневыделяютсяваую-либоотдельнуюруппу.Однаонаправленностьэтихотношений,особенностиихсодержанияихаратер,субъетовиобъетов,результатыосуществлениятребуютдополнительнооисследованиявачествеотдельноовидаобщественныхотношений.Нормотворчесиеотношения—этосовоупностьматериальныхипроцессуальныхправоотношений,цельоторых—созданиенормативныхправовыхатов.Всовоупностионисоставляютсложнуюсистему,назначениеоторойопределяетдействующееправовоереулирование.Нормотворчесиеотношениясредиостальныхправоотношенийзанимаютособоеместо.Онинаправленынасозданиенормправа,наихсовершенствование,отменудействующихнормправа,наустановлениеправовоореулированияобщественныхотношенийвсфереэономии,политии,социально-ультурнойсфере.Особенностинормотворчесихотношений,помнениюБ.В.Дрешева,—этоотношения,состоящиеизсредствреализацииправовыхпредписаний,ноиасредствосозданиянормправа,воплощениеосударственнойволи1.Применяяюридичесуюформулировунормотворчесимотношениям,можносазать,чтоони,аиправотворчесиеотношения,состоятиздвухфунций.Перваяфунция—этофунцияправа,втораяфунция—этопроцедурнаяфунция.Последняяфунцияявляетсялавнойдлянормотворчесихотношений,первая1ДрейшевБ.В.Правотворчесиеотношениявсоветсомосударственномуправлении.М.,1978.С.1—81.59

фунцияявляетсявспомоательнойфунциейиобеспечиваетлавнуюфунцию.Наоснованиипервойфунциисоздаетсясистемадействующеоправа,иораныисполнительнойвластипостояннообеспечиваютеенадлежащиеисполнение.Повторойфунцииораныисполнительнойвластисоздают,изменяют,отменяютнормыправа,вэтомипроявляетсясущностьнормотворчесихотношений.СистемунормотворчесихотношенийсоставляютпреждевсеоотношениязаонодательнойдеятельностьюГосударственнойДумыРФ,ПрезидентаРФиотношенияорановисполнительнойвласти.ВажноеместовнормотворчесихотношенияхпринадлежитминистерствамифедеральнымслужбамРФ.Всфереуправлениянормотворчесиеотношенияопосредуютзадачиисполнительно-распорядительнойдеятельности,онивыступаютвачествевидаадминистративныхправоотношений.Спомощьюданныхправоотношенийобеспечиваетсяпратичесаяреализацияцелей,задачифунцийорановисполнительнойвластипутемустановленияправовоореулирования.Всвоейсовоупностинормотворчесиеотношенияреализуютсявсвязисизданиемнормативныхправовыхатов.Деятельностьпоихизданиюпредставляетсобойоднуизформисполнительно-распоря-дительнойдеятельностиорановисполнительнойвласти.Веепределахреализуютсянормотворчесиепроцессы,аждыйизоторыхвизвестноймереявляется«индивидуальным»посоставувходящихвнеонормотворчесихотношенийвзависимостиотсодержаниянормативнооата.Отношения,обусловленныеосуществлениемполномочийпоподотовенормативнооправовооата,формированиюосударственнойволи,являютсялавнымипоотношениюотношениям,оторыеобеспечиваютреализациюнормативнооправовооата.Поэтомунормотворчесиеотношениямоутбытьразделенынадверуппы,перваяруппаотношенийявляетсяосновной,втораяруппаотношений—подотовительные.Втораяруппаотношенийимеетзначениедляобеспеченияправотворчесоопроцесса,ноноситчистовспомоательныйхаратер.Специфианормотворчесихотношенийопределяетсяпредметомправовоореулированияицелямиихосуществления.Главнаяцельнормотворчесихотношений—этопратичесаяреализацияправовыхпредписаний,направленныхнаизданиенормативныхправовыхатов.Нормотворчесиеотношенияреализуютосударственныйинтерес,связанныйсрешениемзадачуправления.Особенностьнормотворчесихотношенийзалючаетсявтом,чтоониотражаютособуюпотребность,т.е.потребностьвправовомреулированииисполнительно-распорядительнойдеятельностиорановисполнительнойвластинаустановлениеилиизменениедействующихнормправа.Реализацияэтойпотребностисвязанасформированиемосударственнойволи,отораявоплощаетсявнормативныеправовыеаты.60

Процессформированиеосударственнойволи—этосвоеобразныйвиддеятельности,оторыйопределяетсодержание,значениеихаратернормотворчесихотношенийвсфереисполнительно-распо-рядительнойдеятельности.Следовательно,аждоенормотворчесоеотношениеобусловленопроцессомсозданиянормативнооправовооата.Сложныйпроцессформированияосударственнойволивызываетнормотворчесиеотношенияразличноосодержанияизависитотназначенияисодержаниятойилиинойстадиипроцесса.Всилуэтооаждоеизнормотворчесихотношенийсвязанособщимсодержаниемпроцесса,отороесоответствуетстадиям.Отсюда—теснаявзаимосвязьотношенийнормотворчесоопроцесса.Таимобразом,нормотворчесимотношениямприсущсистемныйхаратер.Нормотворчесиеотношениявсфереорановисполнительной
власти,аииныеправоотношения,юридичесисвязанымеждуразличнымиучастниамипроцессапосозданиюнормативныхправовыхатов.Каждыйучастнинормотворчесихотношенийнаделенсоответствующейомпетенцией.Компетенциюопределяютпо-разному.Та,Д.А.Ковачевопределяломпетенциюосударственноооранаа«юридичесипредставленныеемуправанарешениеопределеннооруавопросовинаизданиеопределенныхвидовправовыхатов,устанавливающееопределенноеместоданноооранавсистемеосударственныхоранов,реализуемыеимсамостоятельно»1.В.С.Пронинвлючаетвпонятие«омпетенцияоранауправления»еозадачи,фунции,праваиобязанности2.Компетенция,помнениюЮ.А.Тихомирова,—этовозложениезаономнауполномоченныхсубъетовобъемапубличныхдел3.Публичныедела,помнениюавтора,—этоомпетенция,нормативноустановленныецели,предметвведенияопределеннойуправленчесойсферы,властныеполномочияаарантированнаязаономмерапринятиярешенийисовершениедействий,ответственностьзаихнеисполнение.Н.А.Инатюсчитает,чтовопросо«омпетенцииорановисполнительнойвласти»досихпоростаетсядисуссионным.Понятиеомпетенциифедеральныхминистерствпосодержаниюмалочемотличаетсяотобщеотеоретичесооопределения«омпетенцияосударственнооорана».АвтордаетлассифиациюомпетенцииназаонопроетнуюдеятельностьПравительстваРФиобщуюиспециальнуюомпетенцию4.ЗаонопроетнаяомпетенцияПравительст
1КовачевД.А.Фунции,задачи,омпетенцияиправоспособностьосударственнооорана//Правоведение.1985.№4.С.45.2ПронинаВ.С.Соотношениеомпетенцииосударственныхомитетовиминистерств//Труды.Вып.7.М.,1977.С.89.3ТихомировЮ.А.Теорияомпетенции.М.,2004.С.55.4ИнатюН.А.КомпетенцияфедеральныхминистерствРФ.М.,2003.С.96,150—151.61

ваРФпредставляетсобойразработузаонопроетовивнесениеихвГосударственнуюДумуРФ.Заонопроетнаядеятельностьреламентируетсяосновнымитребованиямионцепцииразработипроетовфедеральныхзаонов1,методичесимиреомендациямипоюридио-техничесомуоформлениюпроетовфедеральныхзаонов2.Общаяиспециальнаяомпетенциянормотворчесойдеятельности—этосоздание,разработаипринятиенормативныхправовыхатоворановисполнительнойвласти.РеламентируетсяобщаяиспециальнаяомпетенцияреламентомПравительстваРФ3.Следовательно,посодержаниюомпетенциясубъетовнормотворчесихотношенийразнообразна.Компетенция—этосовершениеопределенныхдействийучастниамипроцесса.Взаимосвязь,взаимообусловленностьивзаимодействиеволевыхатовучастниовнормотворчесихотношенийсоздаютпредпосылидляформированияосударственнойволи.Всодержаниеомпетенциивтойилиинойстепенивходятформынепосредственнооустановлениязапретов,дозволений,предписанийпоповодуреулируемыхотношений.Посредствомнормотворчесихотношенийосуществляютсявластныеполномочияоранаисполнительнойвластииполномочиясубъетовнормотворчесихотношений.Субъетынормотворчесихотношенийрассматриваютсятеориейосударстваиправаинауойадминистративнооправа.Вобщетеоретичесомпланевсесубъетыправоотношенийподразделяютсянадвеосновныеруппы:1)физичесоелицо(индивид);2)оранизационнооформленноеоллетивноеобразование4.Этообщеетеоретичесоеделениесубъетоввправоотношенияхтребуетуточнениясучетомотношений,оторыесладываютсявуправленииорановисполнительнойвласти.Вадминистративно-правовойлитературевысазаныразличныесужденияосоставесубъетовэтихотношений.Б.В.Дрейшевотноситсубъетамправотворчества:раждан;ораныосударственнооуправления;ихвнутренниеподразделенияидолжностныелица;осударственныеиобщественныепредприятия,оранизации;общественныеоранизации5.1ПостановлениеПравительстваРФот2авуста2001.№576«ОбутвержденииОсновныхтребованийонцепциииразработепроетовфедеральныхзаонов»(сизменениямиот20авуста2004.,2февраля2006.)//СобраниезаонодательстваРоссийсойФедерации.2001.№32.Ст.3335.2ПисьмоАппаратаГосударственнойДумыФедеральнооСобранияРФот18ноября2003.№вн2-18/490.3ПостановлениеПравительстваРФот1июня2004.№260«ОРеламентеПравительстваРоссийсойФедерациииПоложенииобАппаратеПравительстваРоссийсойФедерации»(сизменениямиот27мая,7июля2006.)//СобраниезаонодательстваРоссийсойФедерации.2004.№23.Ст.2313.4ВенеровА.Б.Теорияосударстваиправа.М.,2004.С.459идр.5ДрейшевБ.В.Уаз.соч.С.29.62

Помнениюдруихавторов(А.П.Алехин,А.А.Кармолиций,Ю.М.Козлов)субъетамиадминистративнооправаявляются:1)физичесиелица;2)ораныисполнительнойвласти;3)ораныместноосамоуправления;4)осударственныеслужащие;5)предприятияиучреждения;6)общественныеобъединения1.Н.Ю.Хаманеваотноситсубъетамадминистративнооправараждан;ораныисполнительнойвласти;оммерчесиеинеоммерчесиеоранизации2.Н.М.Конинсчитает,чтосубъетамиадминистративнооправаявляются:раждане,ПрезидентРФ;осударственныеораныисполнительнойвласти(ораныосударственнооуправления);муниципальныеораныместноосамоуправления;служащие3.Д.Н.Бахрах,Б.В.Россинсий,Ю.Н.Старилов:субъетомадминистративнооправаявляютсяиндивидуальныесубъеты,осударственнаяадминистрация,ораныисполнительнойвласти,осударственнаяслужбаиосударственныеслужащие,осударственныеинеосударственныеоранизации4.Анализюридичесойлитературы,воторойрядавтороврассматриваютсубъетыправотворчестваисубъетыадминистративнооправ,позволяетнамвыделитьтрируппысубъетовнормотворчесихотношений.ВпервуюруппуследуетвлючитьражданРФасубъетынормотворчесихотношений.Втораяруппа—осударственныеслужащиеРФ(руоводители,должностныелица,представителивласти)асубъетынормотворчесихотношений.Третьяруппа—этоораныисполнительнойвласти(федеральныеминистерстваифедеральныеслужбы)асубъетынормотворчесихотношений.Гражданеасубъетынормотворчесихотношенийдолжныобладатьнеобходимымритерием.Таимритериемдляфизичесихлицдолжныбытьпринадлежностьроссийсомуражданствуиправосубъетность.ПравосубъетностьражданРФвнормотворчесихотношенияхопределяетсяихправамииобязанностями.Ксубъетамнормотворчесихотношенийотносятсяосударственныеслужащие.Определениенормотворчесойдеятельностиосударственныхслужащихзависитотрядаритериев.Таимиритериямиявляютсяправосубъетностьосударственныхслужащих,занимаемая1АлехинА.П.,КармолицийА.А.,КозловЮ.М.АдминистративноеправоРоссийсойФедерации.М.,1996.С.91—215.2ХаманеваН.Ю.АдминистративноеправоРоссии:Курслеций.М.,2007.С.117—311.3КонинН.М.АдминистративноеправоРоссии.М.,2004.С.69—178.4БахрахД.Н.,РоссинсийБ.В.,СтариловЮ.Н.Административноеправо.М.,2005.С.128—336.63

должностьосударственноослужащео,лассифиацияосударственноослужащеоаруоводителя,должностныхлиципредставителейвласти.Правосубъетностьосударственныхслужащихаритерийнормотворчесихотношенийсостоитизправаидееспособностиосударственноослужащео.Правоидееспособностьосударственноослужащеовнормотворчесихотношенияхначинаютсясмоментаназначениянаосударственнуюдолжность.Моментувольнениясдолжностиявляетсяритериемпреращениянормотворчесихотношенийосударственноослужащео.ДолжностьаритерийнормотворчесихотношенийосударственноослужащеоопределяетсяРеестромдолжностей.ВРоссийсойФедерацииРеестрдолжностейутвержденуазомПрезидентаРФдляосударственныхраждансихслужащих1.НодляосударственныхвоеннослужащихиосударственныхслужащихправоохранительныхорановРеестрдолжностейопределяетсяинойформой,т.е.формойподназванием«лоальныйнормативныйправовойат».Понашемумнению,таойподходРееструдолжностейосударственнойвоеннойслужбыислужбывправоохранительныхоранахнепозволяетвполномобъемереализовыватьонцепциюосударственнойслужбыРФинормотворчесиеотношения.Былобыцелесообразноразработатьипринятьединуюправовуюформу,отораяопределялабыединыйосударственныйРеестрдолжностейосударственнойслужбыРФ.ТаойподходпозволилбынетольоповыситьачествоосударственнойслужбывРФ,ноиачествонормотворчесихотношений.Поэтому,чтобыопределитьнормотворчесуюдеятельностьруоводителя,еоправосубъетностьвнормотворчесихотношениях,необходимоуточнитьлассифиациюсамихруоводителей,аатеориираждансихосударственныхслужащих,таиатеориислужащихправоохранительныхоранов.Вюридичесойлитературеподаннымсубъетамимеютсяразличныеточизрения.Та,В.М.Манохинразделяетосударственныхслужащихнадвеатеории:1)служащие,оторыенаделеныполномочиямираспорядительноохаратера,—эторуоводители;2)служащие,оторыенеимеюттаихполномочий,—этодолжностныелица,представителивласти2.Друиеавторы(Д.Н.Бахрах,Б.В.Росинсий,Ю.Н.Старилов)разделилиосударственныхслужащихтаженадверуппы:1)лица,принявшиеприсяу(военнослужащие,сотруднииправоохранитель
1УазПрезидентаРФот31деабря2005.№1574«ОРеестредолжностейфедеральнойосударственнойраждансойслужбы»(сизменениямиот4,20марта,8сентября,16отября2006.)//СобраниезаонодательстваРоссийсойФедерации.2006.№1.Ст.118.2МанохинВ.М.Советсаяосударственнаяслужба.М.,1966.С.123.64

ныхоранов)—этопредставителивласти;2)лица,непринимающиеприсяу(служащиеадминистрации)—должностныелица.Пообъемудолжностныхполномочийосударственныеслужащиеподразделяютсянаслужащих,являющихсядолжностнымилицами,срединихвыделяютруоводителей,должностныхлиципредставителейвласти1.Всвязисизложенныммнениемвозниаетвопросоналичиинормотворчесойправосубъетностивруоводителях,должностныхлицахипредставителяхвласти.Нормотворчесаяправосубъетностьруоводителя,помнениюВ.С.Основина,проявляетсявпринятииуправленчесихрешенийиосуществленииоранизаторсойдеятельностипореализациицелей,задачифунцийуправления2.ОднаоЮ.А.Тихомировопределяетруоводителяалючевуюфиуру,отораяуправляетоллетивомвцелом,официальнопредставляеторанизациювовне3.ЕслиосновыватьсянамненииВ.С.ОсновинаиЮ.А.Тихомирова,топравосубъетностьруоводителяохватываетнетольопринятиеуправленчесихрешенийиуправлениеоллетивом,ноиомпетенциюнаиздание,внесениеизмененийидополнений,отменунормативныхправовыхатов.Атажеомпетенциюнапорядоучастиявзаонотворчесойдеятельности,т.е.обсуждениезаонопроетов,внесениепредложенийпосовершенствованиюзаонопроета.Поэтомунормотворчесаяправосубъетностьруоводителя—этоправоидееспособностьруоводителянапринятиеуправленчесоорешенияпоповодупринятия,внесенияизмененийидополненийвнормативныеправовыеаты.Должностныелицавыступаютсубъетаминормотворчесихотношений.Вчастности,Е.С.Слесаревпосвятилсвоеисследованиеиндивидуальныматамуправленияидолжностнымлицамприреализациисвоихполномочий.Авторрассмотрелформыреализацииполномочийдолжностныхлиц,правовоймеханизмреализацииполномочийдолжностныхлиц,используяприэтомобщуютеоретичесуюформулировуправовоомеханизма,воторомдолжностныелица,реализуясвоиполномочия,используют,применяютисоблюдаютправовыеинеправовыеформы4.Друиеавторы,аА.П.Алехин,А.А.Кармолиций,Ю.М.Козлов,вучебниепоадминистративномуправуопределилипонятиедолжностноолицаа:осударственныеслужащие,имеющиеправосовершатьвпределахсвоейомпетенции1БахрахД.Н.,РоссинсийБ.В.,СтариловЮ.Н.Уаз.соч.С.290.2ОсновинВ.С.Понятиеисущностьруоводства//Руоводителиисполомов.Правовойстатусиоранизацияработы.М.,1977.С.8;ОсьинФ.Ф.Оомпетенциируоводителей//Правоведение.1990.№1.С.76—79.3ТихомировЮ.А.Курсадминистративнооправаипроцесса.М.,1998.С.322.4СлесареваЕ.С.Индивидуальныеатыуправления:Автореф.дис....анд.юрид.нау.М.,1984.С.9—10.65

властныедействия,влеущиеюридичесиепоследствия.Например,издаватьправовыеатыуправления,подписыватьденежныедоументы,совершатьреистрационныедействияит.д.1Нормотворчесаяправосубъетностьдолжностныхлицпроявляетсявихомпетенции.Компетенциядолжностныхлицможетбытьматериальнойипроцессуальной.Материальнаяомпетенциядолжностныхлицохватываетправаиобязанностинаизданиенормативныхправовыхатов,оторыереулируютвнутренниеправоотношенияоранаисполнительнойвласти.Процессуальнаяомпетенцияпроявляетсявтом,чтодолжностныелицанепосредственнопринимаютучастиеприизданииавнутренних,таивнешнихнормативныхправовыхатов.Поэтомунормотворчесаяправосубъетностьдолжностныхлицзависитотзанимаемойдолжностиворанахисполнительнойвласти.Представительвласти—этоособаяатеориядолжностныхлиц.А.П.Кореневподпредставителемвластипонимаетдолжностныхлиц,впределахсвоейомпетенциинаделенныхправомпредъявлятьюридичесивластныетребования,атажеприниматьрешения,обязательныедляисполненияражданами,ненаходящимисявихслужебномподчинении,должностнымилицамиилиоранами,предприятиями,учреждениями,оранизацияминезависимоотихформсобственностииведомственнойподчиненности2.Кпредставителямвластиотносятсясотруднииорановвнутреннихдел,вобязанностьоторыхвходитохранаобщественноопоряда,расрытиеирасследованиепреступленийиправонарушений,ноихобязанностинесвязанысизданиемнормативныхправовыхатов.Ислючениемявляетсяруоводительоранавнутреннихдел,оторыйнаделеномпетенциейнаизданиенормативныхправовыхатов.Прирешениивопросаопредоставлениинормотворчесойомпетенцииоранамисполнительнойвластииихвнутреннейсистемеиструтуреследуетиспользоватьдваритерия.Первыйритерий—этоправосубъетноть.Второйритерий—этоправоваяреламентациясистемыиструтурыорановисполнительнойвласти.Приопределенииорановисполнительнойвласти,субъетовнормотворчесихотношенийследуетисходитьизритерияправосубъетности.Правосубъетностьорановисполнительнойвластивсференормотворчесихотношений—этоправоидееспособностьоранаосударственнооуправленияпоизданиюнормативныхправовыхатов,внесениюпредложенийпоизменениюнормативныхправовыхатоввпоряденормотворчесойинициативы,поучастиювобсуж
1АлехинА.П.,КармолицийА.А.,КозловЮ.М.АдминистративноеправоРФ.М.,1996.С.179;АлехинА.П.,КозловЮ.М.АдминистративноеправоРФ.Ч.1.М.,1994.С.143.2КореневА.П.Административноеправо.М.,1996.С.113.66

дениипроетовнормативныхправовыхатов.Ораныисполнительнойвластиобладаютразличнойправосубъетностьювобластиизданиянормативныхправовыхатов:«полной»,не«полной»,или«ораниченной»,правосубъетностью.Полнойправосубъетностиорановисполнительнойвластивнормотворчесихотношенияхследуетпризнатьтаоеправоидееспособность,оторыепозволятимучаствоватьвлюбыхотношениях,влючаяправонаизданиенормативныхправовыхатов.ПолнойправосубъетностьювнастоящеевремянаделеныфедеральныеминистерстваРФифедеральныеслужбыРФ.Та,Н.А.Инатюопределила,чтофедеральныеминистерстванаделеныправотворчеством1.Помнениюавтораивсоответствиисзаонодательством,нормотворчествофедеральныхминистерствможнолассифицировать:нормотворчествоаучастиевзаонопроетнойдеятельностиПравительстваРФ;нормотворчестводляреализацииобщейиспециальнойомпетенции.УчастиефедеральныхминистерствРФвзаонопроетнойдеятельностиосуществляетсяпопоручениюорановисполнительнойвласти2.ОраныисполнительнойвластинаоснованииКонституцииРФпоручаютимразрабатыватьзаонопроеты,отовитьзалюченияпозаонопроетам.ЭтотпроцессонтролируетсяАппаратомПравительстваРФ3.ОсновнуюрольвподотовезаонопроетовираетМинистерствоюстицииРФ4,МинистерствофинансовРФ,МинистерствоэономиииторовлиРФ.Тоестьназванныефедеральныеминистерстванаделеныполнойправосубъетностьювучастиивзаонопроетнойдеятельностиивнормотворчесихотношениях.Полнаяправосубъетностьфедеральныхминистерствпроявляетсявпорядеподотовизаонопроетов,залючений,поправоназаонопроетыиофициальныхотзывов.ВучастииминистерствзаонопроетнойдеятельностипосвященыотдельныепунтыРеламентаПравительстваРФ5.АнализРеламентаПравительстваРФпоазывает,чтонормызаонопроетнойдеятельностиявляютсяпроцедурныминормами.ОниреламентируютпроцедурувнесениязаонопроетавГосударственнуюДуму,ФедеральноеСобраниеРФсприложениемифи
1ИнатюН.А.Уаз.соч.С.150—151.2Ст.104КонституцииРФ.М.,1993.3РаспоряжениеПравительстваРФот26апреля2004.№520-р//СобраниезаонодательстваРоссийсойФедерации.2004.№18.Ст.1780.4ПриазМинюстаРФот23деабря2005.№248«ОбутвержденииРеламентазаонопроетнойдеятельностиМинистерстваюстицииРоссийсойФедерации»(сизм.идоп.от18января2006.)//БюллетеньМинистерстваюстицииРФ.2006.№1.5Пунты76—91ПостановленияПравительстваРФот1июня2004.№260«ОРеламентеПравительстваРоссийсойФедерациииПоложенииобАппаратеПравительстваРФ»(сизменениямиот27мая,7июля2006.)(СобраниезаонодательстваРоссийсойФедерации.2004.№23.Ст.2313).67

нансовымобоснованием.Атаженормыпроцедурыреламентируютособенностиподотовипроетазаонаофедеральномбюджете.Особенностиподотовипроетазаонаофедеральномбюджетезалючаютсявтом,чтозаонопроетразрабатываетсянаочереднойфинансовыйодМинистерствомфинансовРФвсоответствиисбюджетнымзаонодательствомисучетомпредложенийорановосударственнойвласти,ЦентральнообанаРоссииииныхоранизаций,утвержденныхПравительствомРФ.Считаем,чторольфедеральныхминистерствРФвзаонопроетнойдеятельностиоромнаяисаждымодомонабудетвозрастатьаволичественном,таивачественномплане.НормотворчествофедеральныхминистерствРФпредназначенодляреализацииобщейиспециальнойомпетенции.Общаяомпетенцияявляетсяоднимизважнейшихэлементомосударственнооуправления.Вэтойсвязифедеральныеминистерстванаделеныполнойправосубъетностьюдлясозданиянормативныхправовыхатов.Специальнаяомпетенция—этоизданиенормативныхправовыхатов,юридичесаясилаоторыхопределяетсяместоморанаисполнительнойвластивсистемеиструтуреиобъемомомпетенциипореализацииосударственно-властныхполномочий.Неполная,илиораниченная,правосубъетностьнормотворчесихотношенийорановисполнительнойвластипонимаетсяаотдельныеполномочия,дающиеорануисполнительнойвластиучаствоватьвизданиииобсуждениинормативнооправовооата.Еслиполнойправосубъетностьюнаделеныфедеральныеминистерстваифедеральныеслужбы,тонеполнойилиораниченноймоутбытьнаделеныневсеораныисполнительнойвласти.Известно,чтоораныисполнительнойвластииздаютсовместныенормативныеправовыеатысфедеральнымиаентствамиилисдруимиобщественнымиоранизациями.Например,МВДРФсоздаетнормативныйправовойатсовместносфедерациейпрофсоюзов.Приизданиитаихнормативныхправовыхатовреализуетсяправосубъетностьобщественныхоранизаций.Общественныеоранизацииимеютместовнормотворчесомпроцессетода,одазаонодательпредусмотрелихучастиевнормотворчестве.Этоучастиедолжноосуществляетсявформеправовойинициативынаизданиенормативныхправовыхатов.Детализацияправосубъетностиорановисполнительнойвластинормотворчесихотношений,установленияпорядаихучастиявпроцессевышестоящеооранаисполнительнойвластиимеетпратичесоенаправление.Конретныйнормотворчесийпроцесспредполааетрусубъетов.Отихдеятельностизависитоптимальныйрезультат,т.е.будетлисозданнормативныйправовойатилинет.Установлениеправосубъетностиорановисполнительнойвластивнормотворчесихотношениях—этовладаждооучастниав68

созданиенормативнооправовооата.Вэтомипроявляетсянепосредственнаясвязьмеждусубъетомиобъетомнормотворчесихотношений.Взависимостиотэтапанормотворчесоопроцессаисостояниятооилииноообъетатребуютсяопределенныесубъетынормотворчесихотношений.Нормотворчесиеотношенияпредставляютсобойопределеннуюсовоупностьиспецифиуправовыхотношений,связанныхсизданиемнормативныхправовыхатов.Фунциейнормотворчесихотношенийявляетсято,чтоонивыступаютсредствомсоздания,отмены,изменениянормправа.Всилуэтооихможновыделитьвотдельнуюруппуотношений.Теорииадминистративнооправаизвестныпроцедурныеотношения,реулятивные,правоохранительныеотношения.Анализрассматриваемыхотношенийдаетправодополнитьэтулассифиациюнормотворчесимиотношениями.Нормотворчесимотношениям,осуществляемымприизданиинормативнооправовооата,аивсеминымправоотношениям,присущиопределенныеобъеты.Исследованиепроблемыобъетаправоотношенияпредпринимаютсямноимиавторамитеорииправаиадминистративнооправа1.Втеорииосударстваиправарассматриваютсяобъетыправоотношенияаматериальныеидуховныеблаа,представленыииспользованыдляудовлетворениядруойстороныправоотношений.Втеорииадминистративнооправанаобъетправоотношениясуществуютразныеточизрения.Ю.М.Козловопределилобъетлюбооправоотношенияадействиеиповедениелюдей2.Д.Н.Бахрахсчитает,чтообъетомадминистративныхправоотношенийявляетсяволевоеповедениечеловеа,еодеяния3.А.В.Дудинсчитаетнормативныйправовойатобъетомправоотношений,связаннымсправотворчеством4.Б.В.Дрейшевсчитает,чтообъетамиправотворчесихотношенийвосударственномуправлениивыступаютматериальныеипроцессуальныеправоотношения5.Систематизируяточизренияобобъетеуправленияиобъетеправотворчества,выделимобъетнормотворчесихотношений.Объетомнормотворчесихотношенийявляютсяматериальныеипро
1Проблемыобщейтеорииправаиосударства/Подред.В.СНерсесянц.М.,1999.С.382;МарченоМ.Н.Проблемыобщейтеорииосударстваиправа(право).Т.2.М.,2007.С.607—618.2КозловЮ.М.Административныеправоотношения.М.,1976.3БахрахД.Н.АдминистративноеправоРоссии.М.,2002.С.48.4ДдинА.П.Объетправоотношенияасамостоятельнаяправоваяатеория:Автореф.дис.…анд.юрид.нау.Саратов,1970.С.16.5ДрейшевБ.В.Правотворчесиеотношениявсоветсомосударственномуправлении.Л.,1978.С.92—94.69

цессуальныеправоотношения.Объетомматериальныхнормотворчесихправоотношенийявляетсянормаправа,т.е.материальнаянормаправа,отораяреулируетматериальныенормотворчесиеправоотношения.Та,результатматериальноонормотворчесооотношенияявляетсяпроетнормативнооправовооата.Всвоюочередьпроетявляетсяобъетомиобусловленвозниновениемновыхправоотношений,таих,асоласованиессубъетомуправления.Посодержаниюобъетнормотворчесихотношенийявляетсяразнообразным;нарядуспроетомаобъетомнормотворчесихотношенийвыступаютпоправи,предложения,обсуждениеоллеиальнымиоранамиисполнительнойвласти.Объетпроцессуальныхнормотворчесихотношенийзависитотматериальныхнормотворчесихправоотношений.Объетомпроцессуальныхнормотворчесихотношенийвыступаютпроцедураобсужденияпроетанормативнооправовооата,процедураворума,процедурапроизводствапопринятиюнормативнооправовооата,процедураопублиованиявсредствахмассовойинформации.Поэтомуматериальныеипроцессуальныеобъетынормотворчесихотношенийвзаимосвязаныивзаимозависимы,чтообусловленоихнеразрывнымединствомприсозданиинормативнооправовооата.Этиобъетысоставляютсистему,впределахоторойохватываютсянеобходимымвоздействиемсубъетовсоответствующихнормотворчесихотношений.Каждоематериальноенормотворчесоеотношениесвязаноспроцессуальнымотношениемипредставляетсобойонретныйвидилипроцесс,втечениевсеовременисубъетвоздействуетнаобъет.Впределахвременирешаетсяоднаиззадач—этосозданиенормативнооправовооата.Одновременнопроводитсяоценаобъетаотношенийсточизрениясоответствияобъетапредъявляемымтребованиям.Прирешениивопросаврамахнормотворчесихотношенийиспользуютсяразныеметоды,обеспечивающиеэффетивноевоздействиенаобъет.Например,приподотовепроетанормативнооправовооатанаиболеечастоиспользуетсяметодэспертнойоцени.Присбореинформациииееобработеиспользуетсяметоданализа,оторыйпозволяетотобратьтуинформацию,отораянеобходимадляиспользованияеевотношениях.Поэтомурезультативностьвоздействиянаобъетзависитотсвоевременноообеспечениеинформацией.Субъетнормотворчесихотношенийнаоснованиидостовернойинформациипринимаетуправленчесоерешениенаразработуипринятиенормативнооправовооата.Мноочисленныепосвоемусодержаниюнормотворчесиеправоотношениянуждаютсявнаучнойвалифиации.Онимоутбытьсруппированывсоответствиисритериями,разработанымиобщейтеориейосударстваиправаитеориейадминистративнооправа.70

Авторытеорииосударстваиправапредлааютфунцииаритерийдлялассифиацииправоотношенийнареулятивные,правоохранительныеиправотворчесие.Спомощьюправотворчесихотношенийсоздаютсянормативныеправовыеаты,ивонечномсчетеониреулируютправоохранительныеотношения.Этимправотворчесиеотношенияотличаютсяотреулятивныхиправоохранительныхотношений.Нарядусуазаннойлассифиациейнеобходимопровестиивидовуювалифиациюнормотворчесихправоотношений.Видоваялассифиациянормотворчесихправоотношенийрассматриваетсявсфереосударственно-правовыхотношений.В.С.Основинсчитал,чтоосударственно-правовыеотношенияследуетлассифицироватьпоцелевомуназначению,посодержанию,поформе,посубъетам,повремениосуществления1.Г.И.Петровлассифицируетсоветсиеадминистративныеправоотношенияпоонретномусоциальномусодержанию,похаратеру,позанимаемомуместувихсистеме,повременидлительности,посоотношениюправиобязанностей,похаратерупорождающихихюридичесихфатов2.Ю.М.Козловвыделяетдверуппыотношений:1)административныеправоотношения,непосредственновыражающиевзаимодействиесистемы«субъет»исистемы«объет»,оторыеотносятсявертиальным;2)административныеправоотношения,оторыеораничесиепримыаютнепосредственномувзаимодействиесубъетовиобъетовосударственнооуправления3.Б.В.Дрейшевлассифицируетправотворчесиеправоотношенияаадминистративныеправоотношениясучетомихособенностейпо:содержанию,харатеру,посубъетам,посоотношениюправиобязанностей4.Л.Л.Поповадминистративно-правовыеотношениялассифицируетпоследующимритериям:посодержанию,посоотношениюправиобязанностей,атажепохаратерупорождающихюридичесихфатов5.Исходяизвидовойлассифиации,отораяпредложенаавторамитеорииадминистративнооправаитеорииправотворчесойдеятельности,можнопредложитьлассифиациюнормотворчесихотношенийасоставнойчастиправотворчества.Длялассифиациинормотворчесихотношенийсучетомихособенностейможноис
1ОсновинВ.С.Советсоеосударственно-правовыеотношения.М.,1965.С.104—105.2ПетровГ.И.Советсиеадминистративно-правовыеотношения.Л.,1972.С.96.3КозловЮ.М.Административныеправоотношения.М.,1976.С.145—146.4ДрейшевА.Б.Уаз.соч.С.100.5ПоповЛ.Л.Административноеправо.М.,2007.С.38.71

пользоватьследующиеритерии:посодержанию,посубъетам,посоотношениюомпетенциисправамииобязанностями.Посодержаниюнормотворчесиеправоотношенияподразделяютсянаматериальныеипроцессуальные.Материальныенормотворчесиеотношениявлючаютдействия,оторыесвязанысформированиемволеизъявлениясубъета.Результатомволеизъявлениясубъетаявляетсяпроетнормативнооправовооата,выработапредложенийпоеосовершенствованию,соласованиетеста,дополненияиизмененияпроетанормативнооправовооата.Налицоматериальныенормотворчесиеправоотношения,оторыевозниаютвсвязиснеобходимостьюсовершатьдействиевцеляхизменения,дополнениярезультатовнормотворчесоорезультата.Безопределенноопорядапроцедуры,носящиеюридичесийхаратер,немоутбытьдостинуты.Этойформулировойможнообъяснитьнеобходимостьпроцессуальныхнормотворчесихправоотношений.Содержаниепроцессуальныхнормотворчесихправоотношенийсоставляютдействияилисовоупностьдействий,обеспечивающихпратичесуюреализациюматериальныхнормотворчесихправоотношений.Длятоочтобывнестиизмененияилидополнениявнормативныйправовойат,необходимапроцедура,отораясодержитсявпроцессуальныхнормотворчесихправоотношениях.Посубъетамнормотворчесиеправоотношениятажеподразделяютсянаруппы,важдойруппеимеетсяоранизаторнормотворчесихправоотношений:1)нормотворчесиеправоотношения,воторыхучаствуютораныисполнительнойвласти(оранисполнительнойвласти вступаетвнормотворчесиеотношенияприразработепроетанормативнооправовооата);2)нормотворчесиеправоотношения,воторыхучаствуютфедеральныеминистерства(федеральныеминистерствавступаютвнормотворчесиеправоотношениясинымисубъетамиилисзаинтересованнымиоранамиисполнительнойвласти);3)нормотворчесиеправоотношения,воторыхучаствуютфедеральныеслужбы;4)нормотворчесиеправоотношения,воторыхучаствуютвнутренниеподразделенияфедеральныхминистерствилифедеральныхслужб;5)нормотворчесиеправоотношения,воторыхучаствуютдолжностныелицаилипредставителивласти.Исследуемыенормотворчесиеправоотношенияподразделяютсянаруппывзависимостиотсоотношенияомпетенциииправиобязанностейихучастниов.Вэтойсвязинормотворчесиеотношениямоутбытьоризонтальнымиивертиальными.Горизонтальныенормотворчесиеправоотношенияимеютместотода,одаотношенияучастниовопределяютсяомпетенциейвнерамоихподчиненности.Нормотворчесиеотношениявозниаютприразработесовместноопроетанормативнооправовооата.Атажеприиз

даниинесольимисубъетамисовместноонормативнооправовооата.Вертиальныенормотворчесиеправоотношения—этоотношениявластииподчинения,воторыхсубъетыпредставляютпроетнормативнооправовооатадлярассмотрениявышестоящимсубъетомнормотворчесихправоотношений.Таимисубъетамимоутвыступатьдолжностныелица,оторыенаделенынормотворчесимиправамииобязанностямипоразработепроетовнормативныхправовыхатовипредставлениюихвораныисполнительнойвласти,наделенныенормотворчесойомпетенцией.Таимобразом,нормотворчесиеправоотношенияобеспечиваютнепосредственноевлияниенасубъетыиобъетыуправленияприпомощиправовоовоздействия.2.2. Министерство внутренних дел РФ — 
субъект нормотворчества 

ВпервыеспециализированноеюридичесоеподразделениевДепартаментеполициироссийсооМинистерствавнутреннихделпоявилосьв1880.Ононазывалосьзаонодательнымделопроизводствомибылопредназначенодляразработиведомственныхположений,инструцийицируляров,правовооонсультированияминистра,составленияюридичесихзалюченийповопросам,асающимсядеятельностиполиции1.Заонодательноеделопроизводствовполициипросуществовалодо1917.Советнародныхомиссаровв1917.принялнормативныйправовойат,оторыйзарепилправовуюосновусозданиянароматавнутреннихдел2.Первымдеретомнароматвнутреннихделнаделялсяфунциейвобластинормотворчества3.ФунциянормотворчестваНКВДосуществляласьсучетомеострутуры.СтрутураНКВДв1917—1921.быласледующей:наромвнутреннихдел;онтрольно-ревизионнаяомиссия;отделыместнооуправления,местноохозяйства;иностранныйотдел;отделподеламвоинсихповинностей;статистичесийотдел;лавноеуправлениемилиции;отделзаписиатовраждансоосостояния;отделбеженцев;управлениемедицинсойчастью;ветеринарныйотдел;бюропечати;лавноеуправлениеоммунальноохозяйства;пожарныйотдел.КаждыйотделструтурыНКВДбылнаделеннормотворчесойфунциейдлясозданиянормативныхправовыхатовиреулированияправоотношениявданнойобласти.ТааНКВДреулировалразныеобъеты,емуподведомственные,дляаждоообъетареулированияпри
1http:www.mvd.ru2ДалееНКВД—Народныйомиссариатвнутреннихдел.3СУРСФСР.1917.№1.Ст.1.73

нималсянормативныйправовойат.Нормативныеатыпринималисьсучетомнеобходимости,всвязистемчтонормативнаябазабылаоченьслабой.ТоестьнормативныеправовыеатыРоссийсойимпериинедействовали,ановыенормативныеправовыеатытольоразрабатывалисьипринимались.ПоложениеделвнормативномправовомреулированииНКВДпоставиловопросоразработеипринятииположенияоНКВДРСФСР,зарепиввнемфунциинормотворчесоохаратера.24мая1922.ВЦИКиСНКРСФСРутвердило«ПоложениеоНКВД»1.ВсоответствиисПоложениемнаНароматвнутреннихделРСФСРбыливозложеныследующиенормотворчесиефунции:• разработапроетовдеретовпосовершенствованиюсистемыуправления;• изданиеобязательныхпостановленийвпределахомпетенции,внесениевЦИКилиеоПрезидиумпредставленийоботменеидополнениизаонодательныхпостановленийпопредметамведенияНКВДавтономныхчастейсоветсихреспубли,противоречащихКонституцииРСФСРилиобщеосударственномузаонодательству.НормотворчесаяфунциявыполняласьследующимиструтурнымиучрежденияНКВДРСФСРс1922по1927.:наромомвнутреннихдел,управлениемделами,оллеией,управлениеморанизационно-административнооуправления,лавнымуправлениемпринудительныхработ;лавнымполитичесимуправлением;лавнымуправлениемместзалючения;лавнымуправлениеммилиции;лавнымуправлениемоммунальноохозяйства;онвойнойстражей;центральнымуправлениемпоэвауациинаселения.СтрутураНКВДРСФСРпринималанормативныеправовыеатысучетоморанизацииуправленияиреулированияправоотношений.Однао27марта1927.ВЦИКиСНКРСФСРпринимаютновое«ПоложениеоНародномомиссариатевнутреннихделРСФСР».Оноотразилотенденциюсоращениянормотворчесихфунцийиполномочий.КнормотворчесимфунциямНароматавнутреннихделРСФСРотносились:• руоводствоприведениемвжизньпостановленийираспоряженийПравительстваРСФСРповопросамобщеоадминистративированияиустановленияохраныреволюционноопорядаиобщественнойбезопасности;• установлениеправилинаблюденийзапроведениеммероприятийполивидациистихийныхбедствий;• разработаправилиположений,определяющихиреулирующихобучениеиподотовуличноосоставаработниовмилиции,уоловноорозысаиместзалючения;1СУРСФСР.1922.№33.Ст.386.74

• дачазалюченийпопроетамместныхонцессийнаоммунальныепредприятияиностраннымражданамилиформамиучастиевутверждениивустановленномзаономпорядеуставовместныхоммунальныхбанов;изданиеинструцийидачаразъясненийпостановлениямВЦИКиСНКпоосновнымвопросамоммунальноохозяйства;• разработапозаданиювысшихорановвластиипособственнойинициативепроетовдеретовипостановленийповопросамсвоейомпетенции.Струтура,отораяреализовываланормотворчесуюфунциюНКВДРСФСР1927—1930.,быласледующая:наромвнутреннихдел;заместитель;оллеия;анцелярияобщеоуправления,центральнооадминистративнооуправления,с1928.—отделадминистративноонадзора;отделмилиции;отделуоловноорозыса;лавноеуправлениеместзалючения;лавноеуправлениеоммунальноохозяйства.Нормотворчесаяфунция,отораябылазарепленавназванномположении,разрешалапроводитьвжизньпостановленияираспоряженияПравительстваРСФСР,итемсамымНКВДРСФСРперешлоотнормотворчествалоальномунормотворчеству.Далее,10июля1934.,ЦИКСССРпринялпостановление«ОборанизацииобщесоюзнооНКВД».ПостановлениесодержалонормыправаонормотворчесойдеятельностиобщесоюзнооНКВД1.Нормотворчесаядеятельностьпонималасьасозданиелоальныхнормативныхправовыхатовдляреулированиявнутреннихправоотношений.ЗатемуазомПВССССРот3февраля1941.НКВДСССРразделенонадванаромата:НКВДСССРиНКГБСССР2—итемсамымнормотворчесаяфунцияразделяетсянадвесоставляющихвидафунцийнормотворчествадляНКВДиНКГБСССР.В1946.создаетсяМВДСССР,иемувозвращаютнормотворчесиефунциидлясозданиянормативныхправовыхатовпоохранеобщественноопоряда.Нов1946вструтуреМВДСССРсоздаетсяюридичесаячастьМВДСССР.Поположению,юридичесаячастьподчиняласьнепосредственноминиструМВДСССР.ЮридичесаячастьМВДСССРвелаобщеенаблюдениезазаонностьюприазовируоводящихдиретив,издаваемыхруоводителямиподразделенийцентральнооаппаратасоюзнооминистерстваиначальниамиместныхорановМВДСССР,занималасьонсультированиемпоправовымвопросам3.Действиеюридичесойчастипродолжалосьвплотьдо1964.1СУРСФСР.1931.№4.Ст.38.2Свободнаямысль.1997.№7.С.114;116—117.3http:www.mvd.ru75

В1964.издаетсяПоложениеостаршемюрисонсульте,юрисонсультеМинистерстваохраныобщественноопорядаРСФСР1.ЮрисонсультвыполнялосновныенормотворчесиеионсультативныефунциивМООПРСФСР.В1966.уазомПВССССРутверждается«МинистерствоохраныобщественноопорядаСССР»2.ВположенииоМООПСССРзарепляетсяосновнаянормотворчесаяфунция—этосозданиенормативныхправовыхатовдляохраныобщественноопорядаСССР.Однаов1968.уазомПВССССРпереименовалиМинистерствоохраныобщественноопорядавМВДСССР.СпереименованиемМинистерстваохраныобщественноопорядавМВДСССРнормотворчесаяфунцияполучилановоезареплениеидетализироваласьвпоследующемнанормотворчесуюподфунцию3.НормотворчесаяподфунциязарепляетсявовсехположенияхМВДреспубли,входившихвсоставСССР.Таимобразом,нормотворчесаяфунциябылазарепленанетольовлавномположенииМВДСССР,ноиМВДреспубли,входившихвсоставСССР,оторыенаделялисьправомсоздаватьнормативныеправовыеаты.Снаоплениемнормативнойправовойбазыпоявиласьпотребностьупорядочитьработусмассивомюридичесихдоументов,длятоочтобыбыстроиполнополучатьинформациюпотомуилииномуправовомуату.Всвязисэтимв1985.принимаютсяпервыеПравиласистематизированнооюридичесооучетаворанахвнутреннихдел.Нов1990.первыйСъезднародныхдепутатовРСФСРпринялпостановление«ОразраничениефунцийуправленияоранизациинатерриторииРСФСР»,воторомуазывалосьнанеобходимостьвыводаМВДРСФСРизсоставасоюзнооправленияМВДСССР.МВДРСФСРбыловыведеноизсоюзнооподчиненияинаделенофунциейведомственноонормотворчества4.ФунцииведомственноонормотворчествабылизаложенывпервойКонцепцииправовоообеспечениядеятельностисистемыМВДРоссии.КонцепцияутвержденаприазомМВДРоссииот23сентября1992.№340ивУправленииправовоообеспеченияМВДРоссииразворачиваетсяативнаяработапоразработебазовыхзаонов,президентсих,правительственныхиведомственныхнормативныхправовыхатов,реулирующихоранизациюидеятельностьорановвнутреннихделивнутреннихвойс.В1996.уазПрезидентаРФнаделилМВДРоссиифунциейподотовипроетовнормативныхправовыхатовповопросамдея
1http:www.mvd.ru2ВВССССР.1966.№30.Ст.594.3СборнизаоновСССР.1968–1970.Т.3.М.,1971.С.35.4ВСНДРСФСРиВСРСФСР.1990.№2.Ст.22.76

тельностиорановвнутреннихделивнутреннихвойс1.ВуазПрезидентаРФвносилисьизмененияидополненияповопросам:струтурыидислоациивнутреннихвойсМВДРФ;управленияМВДРФ;ведомственныхнарад;оружныхподразделенийМВДРФ;должностииспециальныхзваний;социальнойработы,нофунциянормотворчестванеподвераласьизменениюилидополнению.НаоснованииуазаПрезидентаРФв1998.создаетсяГлавноеуправлениеправовойработыивнешнихсвязейМВДРоссии2.Вотличиеотпрошлыхлетзначительнорасширяютсяеофунцииинаправленияработы.ВачествеосновныхзадачвПоложенииоГУПРиВСМВДРоссиизареплены:правовоеобеспечениедеятельностиорановвнутреннихвойс;обеспечениедеятельностиМВДРоссииврамахмеждународноосотрудничества;оранизацияработыпоподдержаниювзаимодействияминистерствасфедеральнымиоранамиосударственнойвласти.ВачествеважнейшейзадачиправовойслужбыминистерстваследуетназватьтажеформированиеправовойполитиидеятельностиорановвнутреннихделивнутреннихвойсМВДРоссии.В2001.уазомПрезидентаРоссийсойФедерацииот4июня2001.№644«ОнеоторыхвопросахМинистерствавнутреннихделРоссийсойФедерации»утвержденаструтураМинистерствавнутреннихделРоссийсойФедерацииисозданоГлавноеправовоеуправлениеМинистерствавнутреннихдел.ПриазомминистравнутреннихделРоссийсойФедерацииот23июля2001.№686утверждаетсяПоложениеоГлавномправовомуправленииМинистерствавнутреннихделРоссийсойФедерации.НаГлавноеправовоеуправлениевозлааютсяследующиезадачиифунции:• соответствиеиздаваемыхМВДРоссиинормативныхатовуправлениятребованиямзаонности;• совершенствованиеправовыхосновдеятельностиорановвнутреннихделивнутреннихвойсМВДРоссии;• защитаправизаонныхинтересовминистерствавсудах;• оранизационно-методичесоеруоводствоправовойработойворанах,подразделенияхиучрежденияхсистемыМВДРоссии.СледующимуазомПрезидентаРФутверждаетсяновоеположениеоМВДРоссии3.ВсоответствииснимМинистерствовнутреннихделРоссийсойФедерацииявляетсяфедеральнымораномисполнительнойвласти,осуществляющимфунцииповыработеиреализацииосударственнойполитииинормативно-правовомуреулированиювсферевнутреннихдел,атажеповыработеосударственнойполи
1СЗРФ.1996.№30.Ст.3605.2ГУПРиВСМВДРоссии—ГлавноеправовоеуправлениеправовойработыивнешнихсвязейМВДРоссии.3СЗРФ.2004.№30.Ст.3149.77

тиивсферемирации.ТитульноепонятиеМВДРоссиисодержитнормотворчесуюфунцию,отораяполучиланазвание«нормативно-правовоереулированиевсферевнутреннихделивсферемирации».НаоснованииивоисполненииуазаПрезидентаРФпринятрядприазовМВДРоссии,реламентирующихнормотворчесуюдеятельностьМВДРоссии.20ноября2004.приазомМВДРоссии№755созданыПравовойдепартаментМВДРоссиииЦентрправовойинформацииМВДРоссии.ВструтуруПравовоодепартаментаМВДРоссиивходят:уоловно-правовоеуправление;административно-правовоеуправление;раждансо-правовоеуправление;оранизационно-правовоеуправление.ВструтуруЦентраправовойинформацииМВДРоссиивходят:отделучетаисистематизации;отделсопровожденияавтоматизированныхбановправовыхатов;отделдоументальноообеспечении.Однаов2007.МВДРоссииразработалоипринялоосновныенаправлениясовершенствованияправовоообеспеченияиоранизациидеятельностисистемыМВДРоссиина2007—2017.1итемсамымопределилоосновныезадачиифунции.КосновнымзадачамифунциямправовоообеспеченияМВДРоссииотносятся:1)формированиеомплеснойосударственнойправовойполитиивсферевнутреннихдел;2)повышениеачестванормативно-правовоореулированиядеятельностиорановвнутреннихделивнутреннихвойс;3)дальнейшееразвитиемеждународно-правовыхотношенийвсферевнутреннихдел;4)повышениеэффетивностиправовооонтролявсистемеМВДРоссии;5)совершенствованиесудебно-исовойработы;6)повышениеачествадооворно-правовойработы;7)совершенствованиеинформационно-правовойдеятельности.ЗадачиправовоообеспеченияМВДРоссииреализуютсявфунциональнойнаправленностииимеютпратичесуюитеоретичесуюзначимость.ТеоретичесаязначимостьнормотворчесихфунцийМВДРоссииосновываетсянанаучныхвзлядахученых-правоведов,оторыеисследуютнетольофунцииуправления,ноифунциинормотворчестваМВДРоссиивчастности.КтаимисследователямможноотнестиЛ.Л.Попова,М.И.Еропина,А.П.Коренева,Ю.П.Соловья,Ю.Е.Аврутина,Ю.Г.Арзамасоваидруихавторов.Вчастности,Л.Л.ПоповвниеадминистративноеправоиадминистративнаядеятельностьОВДисследуетнетольофунцииох
1ПриазМВДРФот5января2007.№5«ОбутвержденииОсновныхнаправленийсовершенствованияправовоообеспеченияоранизацииидеятельностисистемыМинистерствавнутреннихделРоссийсойФедерациина2007—2017оды».78

раныобщественноопоряда,ноинормотворчесуюфунцию.Авторразделилнормотворчесуюфунциюнаюрисдиционнуюфунциюпопринятиюнормативныхправовыхатов1.Ю.Е.АврутинсрединормотворчесойфунциивыделилфунцииуправленияМВДРоссии,таие,а:сбор,обработа,анализинформации;передачаинформациидруиморанам;пронозирование;оранизация;реулирование;руоводство;оординация;планирование;онтроль;нормотворчество.Авторсделалхаратеристиуназванныхфунцийиособенноотметилнормотворчесуюфунцию2.Ю.Г.Арзамасов,исследуянормотворчесуюдеятельностьОВДРоссии,обосновалюрисдиционнуюфунциювформеведомственноонормотворчесоопроцесса3.АнализтеоретичесихосновфунцииуправленияифунцийнормотворчестваМВДРоссиипозволяетвыделитьеепратичесоезначение.ПратичесаячастьнормотворчесойфунцииМВДРоссиивтом,чтоонареализованавсистемеиструтуредепартаментаправовоообеспеченияМВДРоссии.ТааДепартаментправоообеспеченияМВДРоссииявляетсяструтурнымучреждениемМВДРоссии,занимзарепляютсяфунцияуправленияифунциянормотворчества.Фунцияуправления—этофунциисбора,обработи,анализаинформации;пронозирование;оранизация;фунцияадминистративноорежима;фунцияоординации.Каждаяуправленчесаяфунцияможетподразделятьсянарядподфунций,итемсамымфунцияуправленияобеспечиваетнормотворчесуюдеятельностьМВДРоссии.Фунциянормотворчества—этофунциянормотворчесойдеятельности;международно-правовойдеятельности;фунцияправовооонтроля;фунциядооворно-правовая;фунциясудебноисовая;фунцияинформационно-правовая;фунцияоранизационно-правовая.Ита,ДепартаментправовоообеспеченияМВДРоссиинаделендвумяруппамифунций:перваяруппафунций—этофунцияуправления;втораяруппафунций—этофунциинормотворчества.Рассмотримпервуюруппуфунций,оторыеспособствуютнормотворчесойдеятельностиМВДРоссии,азатемвторуюруппу.1Административноеправоиадминистративнаядеятельность/Подред.Л.Л.Попова.М.:АадемияМВДСССР,1990.С.116.2АвртинЮ.Е.Эффетивностьдеятельностиорановвнутреннихдел(опытсистемнооисследования).СПб.,1998.С.120—123.3АрзамасовЮ.Г.ВедомственныйнормотворчесийпроцессвРоссийсойФедерации:Монорафия.Барнаул,2002.С.144;Онже.НормотворчесаядеятельностьОВДРоссиивмеханизмереализацииправчеловеаиражданина:Монорафия.М.,2000.С.138.79

Кпервойруппеотносятсяследующиефунцииуправления:• сбор,обработа,анализинформации;• пронозирование;• оранизация;• административныйрежимдлянормотворчества;• руоводство,оординация;• фунцияпланирования;• фунцияонтроля.Сбор,обработа,анализинформации—однаизфунцийуправленияМВДРоссии.МВДРоссии,чтобыправильнооранизоватьуправлениевобластинормотворчества,должнообладатьполнойидостовернойинформациейобовсехпроцессах,оторыепроисходятвсфереуправленияМВДРоссии.ВэтойсвязиМВДРоссиисамостоятельнодобываетинформациюилиполучаетееоторановвнутреннихделлибопользуетсяуслуамииныхминистерств,федеральныхслужб,федеральныхаентствилиосударственныхомитетов,информациейдоверенныхлиц,общественныхимеждународныхоранизаций.ИзучениеположенияоМинистерствевнутреннихделпоазывает,чтовосновномэтаподфунция зарепленазаМинистерствомвнутреннихделРФиеоИнформационнымцентром.ИнформационныйцентрприМВДРоссииаструтурноеподразделениеаумулируетинформацию,изучает,обобщаетипредлааетдолжностнымлицамМВДРоссиидляправильноопринятияуправленчесихрешений.Та,вПоложенииоМинистерствевнутреннихделРоссийсойФедерации,утвержденномУазомПрезидентаРФот19июля2004.№927,установлено,что«информацияформируетсянаосновеанализаипронозированиясостоянияправопоряда,общественнойбезопасностиимирационныхпроцессов,основныхнаправленийосударственнойполитиивустановленнойсфередеятельности»1.НаоснованиизарепленнойнормыправаМВДРоссиисоздалорядонцепций,приазов,оторыеразвиваютинформационноеобеспеченияоранавнутреннихдел.Объетамианалитичесойинформацииявляются:оперативнаяобстанова;статистичесаяотчетность;материалыподразделенийорановвнутреннихдел;информацияпроуратуры;информацияорановосударственнойвластиисубъетовРФ.Субъетамисбораианализаинформацииявляютсяруоводителиоранавнутреннихдел,должностныелицаипредставителивласти,ИнформационныйцентрМВД,ГУВД,УВДсубъетаРоссийсойФедерации,УВДТ,ГУВДРОСОБМВДРоссииявляютсяподразделениями,непосредственноподчиненнымиМВД,ГУВД,УВД,УВДТ.1СЗРФ.2004.№30.Ст.3149.80

ИнформационныйцентрвсистемеорановвнутреннихделсубъетаРоссийсойФедерацииявляетсяоловнойоранизациейвобластях:обеспечениястатистичесой,оперативно-справочной,разысной,ри-миналистичесой,архивнойинформацией;создания,развитияиоранизацииэсплуатациинабазеИЦ,ГлавнооинформационнооцентраМВДРоссии,ИЦМВД,ГУВД,УВДиныхсубъетовРоссийсойФедерации,УВДТ,ГУВДРОСОБМВДРоссииавтоматизированныхинформационныхсистемиинтерированныхбановданныхоперативно-справочноо,разыснооириминалистичесооназначения,информационно-вычислительныхсетейобщеопользования1.Сбор,обработа,анализинформациитесносвязанысфунциейуправленияпронозирования.Управленчесаяфунцияпронозирования,необходимадляпредвиденияаих-либособытий,действийфизичесихлицилипроцессовнаосновеполнойценнойсобраннойилиполученнойинформацииизвышеназваннооИнформационнооцентраМВДРоссии.ИнформационныйцентрМВДРоссиипронозируетсостояниеправопоряда,общественнойбезопасностиимирационныепроцессы,основныенаправленияосударственнойполитиивэтомнаправлении.КаправильнозаметилЮ.Е.Аврутин,А.А.Кабановидруиеавторы,проностичесаяфунциязалючаетсявтом,чтоонасвязанаспринимаемымирешениямиуправленчесоохаратера,предвидениемвозможныхвариантовпоследствийихреализации.Взависимостиотуровняуправленияоранывнутреннихделразрабатывают:проетынормативныхатовираспорядительныедоументы;омплесныеиреиональныепрораммыборьбыспреступностью;мерыобщейииндивидуальнойпрофилатииидр.2.Проностичесаяфунцияпозволяетразработатьтаиенормативныеправовыеаты,оторыемасимальнореулировалибыобщественныеотношения.ДляформированиясистемынормотворчествавМВДРоссиинеобходимафунцияоранизации.ДаннаяуправленчесаяфунциялежитвосновеэффетивнойдеятельностиМВДРоссии,онапронизываеторанизационноесодержаниеорановвнутреннихдел.Безоранизационнойфунцииневозможносоздать,упразднить,реоранизоватьструтуруМВДРФ.ВположенииоМВДРоссиизарепленафунцияоранизациичетырнадцатьраз.Наоснованиифунцииоранизацииустанавливает
1ПриазМВДРФот28марта2002.№288«ОбутвержденииТиповооположенияобинформационномцентреМВД,ГУВД,УВДсубъетаРоссийсойФедерации,УВДТ,ГУВДРОСОБМВДРоссии».2АвртинЮ.Е.Уаз.соч.С.123;КабановА.А.Информацияиправоохранительнаядеятельность//Сборнистатей,доладовивыступленийнаонференциях,семинарах,симпозиумахисовещаниях.СПб.,2002.С.202.81

сяпорядоподотовииизданияправовыхатоввсистемеминистерства:• дляправовыхатовМВДРоссии—министром;• дляправовыхатов,издаваемыхвподразделенияхцентральнооаппаратаМВДРоссии,подразделениях,непосредственноподчиненныхМВДРоссии,—соответствующимируоводителямиуазанныхподразделений;• дляправовыхатов,издаваемыхМВД,ГУВД,УВДпосубъетамРоссийсойФедерации,вуправлениях(отделах)внутреннихделвзарытыхадминистративно-территориальныхобразованиях,наособоважныхирежимныхобъетах,УВДТ—соответствующимиминистрамивнутреннихдел,начальниамилавныхуправлений(управлений,отделов)внутреннихдел,начальниамиУВДТ;• дляправовыхатов,издаваемыхвиныхоранах(подразделениях)системыМВДРоссии,—ихруоводителями.Фунцияреулированияимеетсвоеназначениесоздатьадминистративныйрежимдлянормотворчесойдеятельности.ФунцияреулированиявуправленииразработанапрофессоромИ.Л.Бачило1.Авторсчитает,чтоданнаяфунцияпредназначенадляреулированиясистемыиструтурыорановуправления.Н.А.Инатю,анализируяфунцииминистерств,пришлавыводу,чтоспомощьюфунцииреулированиясоздаютсяадминистративно-правовыережимыввиделицензирования,аредитации,выдачиразрешений,паспортизацииидруиережимы,поеемнениюэтоневерно.Можетбыть,длядруихминистерствфунцияреулированияимеетбольшиевозможности.НодляМВДРоссиииорановвнутреннихдел,одавседействияреламентированынормамиправа,спомощьюподфунцииреулированиясоздаетсяадминистративно-правовойрежимдля:реистрациинормативныхправовыхатовтранспортныхсредств,оружия,заявлений,предложений,жалоб,паспортизацииражданиреулированияиныхадминистративныхрежимов.Необходимоподчернуть,чтофунцияреулированияненашласвоедостойноеместовположенииоМинистерствевнутреннихделРФ,этосвязаностем,чторазработчииположениявстретилисьсопределеннымитрудностями:например,аопределитьобъетреулированияиаиеметодыследуетиспользоватьвсовременныхусловияхприреулированииадминистративныхрежимов.Поэтомуприустановлениифунцииреулированияоранамвнутреннихделследуетуазыватьнетольосамуфунцию,ноирасрытьеевовсехвидахреализации.1БачилоИ.Л.Фунцииоранауправления.М.:Юридичесаялитература,1976.82

Следующаяфунциянормотворчестваворанахвнутреннихдел—руоводство.Даннаяфунцияуправлениясохраниласвоеназначениеворанахвнутреннихдел,втомчислевнормотворчесойдеятельности.МинистерствовнутреннихдеРФосуществляеторанизационноеиметодичесоеруоводстводеятельностьюМВД,ГУВД,УВДсубъетаРоссийсойФедерациииподчиненныхоранов,подразделенийиоранизаций.Фунцияруоводстваможетосуществлятьсявнесольихформах:прямоеиосвенное,оранизационноеиметодичесоеидруие.МинистерствовнутреннихделРФдляреализациифунциируоводствасоздалоаппаратМинистерствавнутреннихделРФ,задачамиоторооявляетсяметодичесоеруоводствоподоументационномуобеспечениюсистемыуправления.ВэтойсвязиправовойДепартаментМВДРоссиисоздалсборниметодичесихреомендацийиобзоровповопросаморанизацииправовойдеятельностивсистемеМВДРоссии1.МетодичесийматериалпозволяетструтурнымподразделениямправовоообеспечениясистемыМВДРоссииоранизоватьируоводитьтаиминаправлениями,а:подотоваотзывов,эспертизипринятиенормативныхправовыхатовворанахвнутреннихдел;осуществлениеправовооонтроля;оранизациясудебно-исовойработы,дооворно-правовойработы;оранизацияправовооинформирования.Фунцияоординациинормотворчествомявляетсяосновнойисамостоятельнойфунциейвобластинормотворчестваитесносвязанасфунциейруоводства.«Координация»—словолатинсоеиозначает:соласование,приведениевсоответствие.Фунция«оординации»рассматриваетсяврядеспециальныхработ,например,Ю.М.Козловым,В.С.Прониным,К.С.Бельсим,Ю.М.Тихомировойидруимиавторами.Н.А.Инатюсопоставляетточизрениявышеперечисленныхавтороввнаучноймонорафиииделаетвывод,чтоточнооопределения«оординации»взаонодательственесуществует,поэтомуоноприменяетсябессистемно,апоройнеместу2.Но,помнениюА.Ф.НоздрачеваиВ.Н.Петухова,оординацияпредставляетсобойсоласованиедействийосударственныхорановвцеляхдостиженияопределенныхсовместныхцелей.ПоэтомузаонодательвлючилфунциюоординациивположениеоМинистерствевнутреннихделРФ.Вэтихцеляхсозданыучреждения,напримерВсероссийсийнаучно-исследовательсийинститутМВДРоссии,оторыйоординируетнаучныеисследованияпроблемадминистративно-правовой,оперативно-следственнойинойдеятельностиорановвнутреннихдел.Наоснованиифунцииоор
1СборниметодичесихреомендацийиобзоровповопросаморанизациииправовойдеятельностивсистемеМВДРоссии.М.,2007.С.215.2ИнатюИ.А.Уаз.соч.С.127.83

динациисоздаютсянормативныеатысовместносдруимиосударственнымиоранами.Рассмотримещеоднуфунцию—планирование.ФунцияпланированияопределяетнаправлениевнормотворчесойдеятельностиМВДРоссиииорановвнутреннихдел,т.е.припланированиинормативныхправовыхатов,асающихсяорановвнутреннихдел,учитываютсяпредложения,поступившиеизподразделенийминистерств,оранов,предприятийиучрежденийсистемыМВДРоссии,друихфедеральныхорановосударственнойвласти,иныхосударственныхорановиоранизаций,научно-исследовательсихиобразовательныхучреждений,атажепредложения,высазанныевсредствахмассовойинформации,вписьмах,заявленияхиобращенияхражданиюридичесихлиц.ПланированиеподотовипроетовнормативныхправовыхатовосуществляетсясучетомприведениянормативныхправовыхатоввсоответствиесКонституциейРоссийсойФедерации,общепризнаннымипринципамиинормамимеждународнооправа,атажеобязательствамиРоссийсойФедерациивсоответствиисмеждународнымидооворамивобластиохраныправисвободчеловеаиражданина,борьбысправонарушениями.Однойизважнейшихфунцийвосударственномуправленииявляетсяфунцияонтроля.Понятие«онтроль»можеттоловатьсяапровераиапостоянноенаблюдениевцеляхпровериилинадзора1.ПрименительносистеменормотворчестваМВДРоссии,онтрольвылядитапоисисборинформацииоподонтрольныхобъетах,еесопоставление,выявлениепричинпротиворечиймеждуихреальнойдеятельностьюинеобходимоймодельюуправления.Воранахвнутреннихделонтрольнеобходим:длявыявлениятехобстоятельств,оторыеспособствуютсовершениюпреступленийилиадминистративныхправонарушенийвнутрисистемыуправленияизаеепределами,дляразработипредложенийпосовершенствованиюдеятельностиорановвнутреннихдел.ВэтойсвязиМинистерствовнутреннихделРФосуществляетвнутрисистемныйонтроль,ведомственныйонтроль.Дляэтихцелейсозданыструтурныеподразделения,оторыенаделеныонтрольнымиполномочиями.ВтораяруппафунцийМВДРоссии—этофунциинормотворчесойдеятельности.КфунциямнормотворчесойдеятельностиМВДРоссииотносятся:• фунциянормотворчества;• фунциямеждународно-правовойдеятельности;• фунцияправовооонтроля;• фунциядооворно-правовая;1ОжеовС.И.,ШведовН.Ю.Толовыйсловарьруссооязыа.М.,1999.С.293.84

• фунциясудебно-исовая;• фунцияинформационно-правовая;• фунцияоранизационно-правовая.Важноеместосредифунцийзанимаетфунциянормотворчества—принятиеДепартаментомправовоообеспеченияМВДРоссиинормативно-правовыхатов.Безусловнымдостоинствомтаойфунцииявляетсято,чтооранывнутреннихделпринимаютведомственныенормативно-правовыеаты,оторыесамижеихосуществляют.Приэтом,знаявсетоностисистемыуправления,ееположительныеиотрицательныемоменты,можнооперативновнестиизмененияидополнениявпринятыйат.КаправильнозаметилпрофессорБ.В.Россинсий,внормотворчесойфунцииимеетсярупныйнедостато:нормативныеатыпринимаютсявомноомисходяизсобственныхинтересоворана,связанныхсхозяйственнойдеятельностью,втомчислеоазаниеуслуюридичесимлицам,индивидуальнымпредпринимателямиражданам,анеизобъетивныхпотребностейулучшенияисполненияданныхфунцийвстране1.Нормотворчесаяфунция—этодеятельностьповыявлениюпотребностейвправовойреламентациисферывнутреннихделислужебнойдеятельностиорановвнутреннихдел;разработапроетовправовыхатов;изданиевпределахомпетенцииправовыхатов;подотовалибоучастиевподотовепроетовправовыхатов,реулирующихдеятельностьоранов(подразделений),принятиеоторыхвходитвомпетенциюиныхорановосударственнойвласти;подотоваотзывов,залюченийипоправонапроетыправовыхатов,поступившихиздруихорановосударственнойвласти.Фунциямеждународно-правовойдеятельностивлючает:разработумеждународныхатов;подотовуподписаниюмеждународныхатов;введениевдействиемеждународныхатов;подотовуотзывов(залючений)наподотавливаемыеподписаниюивведениювдействиемеждународныеаты.Фунцияправовооонтроля—этоосуществлениеправовойэспертизыпроетовправовыхатов;оценазаонностипринятыхведомственныхправовыхатов;онтрользасоблюдениемзаонодательства,реулирующеослужебнуюдеятельностьвсистемеМВДРоссии.Фунциядооворно-правовая—этовыявлениепотребностейвзалючениидооворовораном(подразделением)напоставитоваров(выполнениеработ,оазаниеуслу);разработапроетовонурснойдоументацииидооворов;соласованиеизалючениедоово
1РоссинсийБ.В.Квопросуореформесистемыфедеральныхорановисполнительнойвласти//Административноеправоипроцесс.2004.№1.С.20—21.85

роввпоряде,установленномзаонодательствомРоссийсойФедерации;онтрольисполнениядооворовипринеобходимостиведениепретензионнойработы.Фунциясудебно-исовая—этоработапоисам(заявлениям,жалобам),предъявленнымвсудорану(подразделению);работапоисам,предъявленнымРоссийсойФедерациивлицеМВДРоссии—лавноораспорядителясредствфедеральнообюджета;работапопредъявлениюисовораном(подразделением).Фунцияинформационно-правовая—этоведениесистематизированнооучетаправовыхатов;правоваяпропаанда;онсультированиепоправовымвопросам.Фунцияоранизационно-правовая—этофунция,отораяпозволяетразрабатыватьструтурыиштатыправовыхподразделений,определятьихсучетомутвержденныхМВДРоссиитиповыхположенийимоделейоранизационнойструтурыоранов(подразделений),методиинормативоврасчеташтатнойчисленностиаппаратов,атажеисходяизнеобходимостиобеспечениявсехнаправленийправовойработыиустанавливаютсяруоводителямисоответствующихоранов(подразделений).Воранах(подразделениях),неимеющихвштатномрасписанииправовыхподразделений,фунциипооранизациииосуществлениюправовойработымоутвозлаатьсяприазамисоответствующихруоводителейнаодноо(илинесольих)изподотовленныхсотрудниов,имеющихвысшееюридичесоеобразование.Вэтомслучаевдолжностнуюинструциюэтихсотрудниоввустановленномпорядевносятсядополнительныеправаиобязанности,связанныесоранизациейиосуществлениемправовойработы.Таимобразом,сучетомтеориифунцийуправленияифунцийнормотворчесойдеятельностиМВДРоссииможносделатьрядвыводов:во-первых,теоретичесаяонцепцияфунцийуправленияпозволяетприменятьихдлясовершенствованиянормотворчесойдеятельностьМВДРоссиипопринятиюприазов,положений,инструций,правил,постановлений;во-вторых,фунциинормотворчесойдеятельностиявляютсянаправлениемдеятельностиМВДРоссиидляопределенияобъетаиомпетенциидолжностныхлицМВДРоссиивсференормотворчества.2.3. Понятие «должностное лицо» МВД России  
как субъект нормотворческих отношений  

Термин«должностноелицо»зарепленвонституционныхнормах(ст.41,53).Посольу КонституцияРоссийсойФедерации—источнивсехправоотношенийиправоваяосновадлянормотворче

сихотношений,необходимоединоепониманиетермина«должностноелицо»,чтобыислючитьошибииразноречивоетолованиедолжностноолицавнормотворчесихотношениях.Вэтойсвязиобратимсянауеадминистративнооправаиеепредставителям,оторыенаосновенаучныхметодовпознанияисследуютпонятиедолжностноолица,выявляютразличныепризнаи,предлааютихзаонодателюдлясовершенствованиянормправа.Вразработепонятиядолжностноолицапринималиипринимаютучастиеоллетивыавторов—исследователей,цельоторыхпредставитьзаонодателюоптимальныйвариантпонятия«должностноелицо»длядальнейшеоиспользованияеовнормотворчесихотношенияхвцеляхразраниченияфунцийиполномочийвдеятельностидолжностныхлиц.Сформулированнаянаучнымсообществомонцепция«должностноелицо»всоветсийпериодидонастоящеовремениподвераетсяисследованиюинаучнойритие.Взлядыавторовсоветсоопериодасталиосновойдляразвитиятеоретичесойонцепциипонятиядолжностноолицанасовременномуровне.Даннойнаучнойпроблемойзанималисьследующиеавторы:А.И.Елистратов,.Н.С.Лазарев,Ц.А.Ямпольсая,И.И.Ев-тихеев,А.А.Власов,С.С.Студениина,Е.С.Слесарев,И.Ф.Панратов,Д.Н.Бахрах,Л.Г.Усольцев,А.Н.Костюов,В.М.Манохин,В.Г.Чмутов,В.А.Юсупов,Л.Л.Попов,А.НАлехин,Ю.М.Козлов,С.П.Маврин,И.П.Плиев,А.П.Коренев,Ю.М.Старилов,А.В.Вороновидруие.Названныеавторывразныхаспетахделалианализпонятиядолжностноолица,предлааянаучномусообществусобственныевыводыдляобсуждениявавторсихмонорафиях,статьях,учебниах.Вавторсихмонорафияхисследователиутверждают,чтотермин«должностноелицо»донастоящеовремениявляетсяобъетомисследованияипредметоммноихдисуссий.Основойнаучнойдисуссииявляютсяпризнаидолжностноолица.Помнениюоднихавторов,этофунции,апомнениюдруих—полномочия.Авторыпредлааютразличныепризнаидолжностноолицадлятоо,чтобызаонодательзарепилихвматериальныхипроцессуальныхнормахправа.Та,А.И.Елистратов,рассматриваяпонятиедолжностноолицаиражданина,называетихичиновниамиороннойадминистрации,ислужащимипоместномусамоуправлению,ичленамиправлениячастныхобществ.А.И.Елистратовпоазал,чтодолжностномулицусвойственныобщественныефунции,оторыеприданномпубличноправовомуладепочитаютсянеобходимымидляобщежития,т.е.являютсяобщественнымифунциями.Подобщественнойфунциейонпонимаетслужебноебремядолжностноолица,омплесеопубличныхполномочийисомбинированныесредстваихосуществления1.НаучноеисследованиеА.И.Елистратовапослужило1ЕлистратовА.И.Основыначалаадминистративнооправа.М.,1922.С.19.87

основойдляиспользованияфунцийвачестверитериявсистемелассифиациидолжностныхлиц.АвторыИ.И.ЕвтихеевиА.А.ВласовразвилитеориюА.И.Елистратоваииспользовалифунциивачестверитериядлялассифиациидолжностныхлиц.Онипровелилассифиациювсехслужащихпофунциямна(должностныхлицируоводителей),обосновали,чтодолжностныелицавыполняютфунциюадминистративно-управ-ленчесоохаратера,осуществлениеоторойсвязаносизданиематовуправления,влеущихюридичесиепоследствия1.Всеостальныеработниивыполняютислючительнохозяйственно-техничес-уюработуилифунцииподсобноохозяйственноообслуживания.Классифиацияслужащихпофунциямнаруоводителейидолжностныхлиц,оперативныхработниовитехничесихработниовнерешилавопросопризнаахдолжностноолица,а,наоборот,расширилараминаучнооисследования.Появилисьновыесубъетыправа,напримерруоводители,оперативныеработнииитехничесиеработнии,оторые,аидолжностныелица,имелиопределенныйзаонодателемправовойстатус.Ц.А.Ямпольсая,исследуядолжностноелицовсистемеосударственнооаппарата,предложиласледующееопределениепонятиядолжностноолица:«должностнымилицаминазываютсяосударственныеслужащие,оторыедействуютвсоответствующихоранахосударственнойвласти—заонодательной,исполнительнойисудебной,—имеютправодействоватьотимениорановосударственнойвласти»2.Названноеопределениезаслуживаетвниманиявсвязистем,чтооноохватываетнетольоаппаратосударственнооуправления,ноиосударственнуювласть,атажетехлиц,оторыеимеютправодействоватьотимениосударства.Н.С.Лазаревполаал,чтодолжностноелицовсистемеосударственнооаппаратанетольодействуетотимениосударстваиеооранов,нозасвоидействиянесетдисциплинарнуюиадминистративнуюответственность3.Названныеавторырассматривалидолжностноелицовсистемеосударственнооаппарата,восновеоторооонивиделиодинритерий—этодействиедолжностноолицаотимениосударственныхорановиорановуправления.Учитываято,чтодолжностноелицоораничесисвязанососударственнойслужбой,ораномосударственнооуправления,Советомнародныхомиссаров,министерством,1ЕвтихеевА.А.,ВласовА.А.АдминистративноеправоСССР.М.,1946.С.49—50.2ЯмпольсаяЦ.А.Одолжностномлицевсоветсомосударственномаппарате//Вопросысоветсооадминистративнооправа.М.,1948.С.141.3ЛазаревН.С.Дисциплинарнаяиадминистративнаяответственностьдолжностныхлиц.Дисс.…анд.юрид.нау.М.,1948.88

оновыполняетфунциииполномочияосударственныхорановинесетдисциплинарнуюиадминистративнуюответственность.С.С.Студениина,рассматриваясоветсуюосударственнуюслужбу,уделилавниманиепонятиюдолжностноолица.Поее мнению,«должностныелицаприосуществлениислужебнойомпетенцииимеютправонасовершениеюридичесизначимыхдействийи,вчастности,изданиеадминистративныхатов»1.Приведенноеопределениедолжностноолица,помнениюавтора,состоитиздвухпризнаов,первыйпризна—этоомпетенцияосударственноослужащео;второйпризна—этоправонасовершениеюридичесизначимыхдействий.Понашемумнению,названныепризнаивопределениидолжностноолицатождественные,ониотличаютсядруотдруатольопообъемуомпетенции.Еслипервыйпризнаохватываетвсеправаиобязанностидолжностноолица,товторойпризнаохватываеттольоправонасовершениеюридичесизначимыхдействий.И.Ф.Панратов,исследуяправовыеформыответственностидолжностныхлицолхозниов,признаамдолжностныхлицотносит«распорядительныйхаратердействий,совершаемыхимипривыполнениислужебныхфунцийиадминистративныйхаратерправовыхпоследствий»2.ПомнениюИ.Ф.Панратова,распорядительныйхаратердействийозначаетсовершениеюридичесизначимыхдействийвотношениисубъетовправа.ТочазренияИ.Ф.Панратова,залючаетсявтом,чтоонрасрываетдеятельностьдолжностноолицачерезраспорядительныеформы.ЕслиследоватьсуждениямИ.Ф.Панратова,тоеоточазренияболееприемлемадляотдельныхсубъетовправа,оторыереализуютсвоиполномочиявсельсомхозяйстве.Вчастности,авторисделалацентнаформыответственностидолжностныхлицолхозов.И.Н.Пахомовисследуявидыосударственныхслужащих,ихправаиобязанности,определилпонятиедолжностноолица.Критериемопределенияданноопонятиясталхаратервыполнениядолжностнымилицамислужебныхобязанностей.МнениеИ.Н.Пахомовабылоподдержаномноимиисследователями,должностнымлицамониотнеслиособуюатеориюслужащих,оторыеявляютсясубъетамиисполнительно-распорядительныхполномочийиосуществляютфунцииюридичесивластноохаратера,влеущиеопределенныеправовыепоследствия3.1СтдениинаС.С.Советсаяосударственнаяслужба//Вопросысоветсооадминистративнооправа.М.,1949.С.76—77.2ПанратовИ.Ф.Правовыеформыответственностидолжностноолицаолхозов.М.,1959.С.17.3ПахомовИ.Н.Видыосударственныхслужащих,ихправаиобязанности.Львов,1965.С.38.89

УазаннаяИ.НПахомовымюридичесаяонструцияпозволилабыусилитьадминистративнуюиуоловнуюответственностьдолжностныхлиц.Однаоданнаяюридичесаяонструциябылаподвернутаритиесостороныисследователейосударственнойслужбы.Та,В.М.Манохинвмонорафииосоветсойосударственнойслужбеотнесдолжностнымлицамосударственныхслужащих,наделенныхраспорядительнымиполномочиямивэономичесой,административно-политичесойисоциально-ультурнойсферах1.ТочазренияВ.М.Манохинасовпадаетсобщейонцепциейсоветсойосударственнойслужбы,отораябылаоранизованавтрехназванныхсферах.Д.Н.Бахрах,анализируясоветсоезаонодательство,пришелвыводу,что«служебныеюридичесиедействия»определяютпонятие«должностноелицо».Д.Н.Бахрахполаает,чтосоветсоезаонодательствозарепилонаиболееудачныйпризнадолжностноолица,однаооннеподчериваетсвязьмеждувыполнениемдолжностнымлицомфунцийивыполнениемюридичесизначимыхдействий,оторыесовершаютсядолжностнымлицомвреализациифунцийиполномочий2.Междутемиспользованиеюридичесооритерияа«служебныеюридичесиедействия»вотрывеотматериальныхпризнаовдолжностноолицанедаетвозможностипонять,вчемспецифиафунцийиполномочийэтойатеорииосударственныхслужащихичемобусловленонаделениеихправомсовершатьюридичесиедействия.Ю.А.ПетровподвернулритиесужденияД.Н.Бахрахаивюридичесойлитературевысазалсобственнуюточузрения.Юридичесизначимыедействия,помнениюЮ.А.Петрова,внесочетаниясматериальнымпризнаомдолжностноолицатеряютсвоюопределенность.Юридичесизначимыедействиявлеутопределенныеправовыепоследствияприналичиисоответствующейнормыправа,постольумоутбытьаправомерными,таинеправомернымидлялюбоодееспособноофизичесоолица,влючаяслужащео,атажеирядовоотехничесооисполнителя3.Г.Е.ПетуховиА.С.Васильеввнаучнойстатье,анализируясоветсоезаонодательствоиразличныенаучныеточизрения,пришливыводу,чтопонятиедолжностноолицаследуетрассматриватьчерезследующиепризнаи,таие,афунции,полномочияиобязанности4.Ониобстоятельнодалианализвсехназванныхпризнаовипри
1МанохинВ.М.Советсаяосударственнаяслужба.М.,1966.С.123.2БахрахД.Н.Советсоезаонодательствообадминистративнойответственности.Пермь,1969.С.147.3ПетровЮ.А.Кпонятиюдолжностноолица//Правоведение.1974.№6.С.48.4ПетховГ.Е.,ВасильевА.С.Понятиедолжностноолицавсоветсомзаонодательствеиправовойнауе//Правоведение.1980.№3.С.10.90

шливыводу,чтофунции,полномочияиобязанностинетольосамостоятельныеритерии,ноиявляютсяосновойправовоостатусадолжностноолица.В.Г.Чмутова,рассматриваявопросодолжностномлицевсоветсомправе,относитеослужащим,обладающимраспорядительнымиполномочиями.Подраспорядительнымиполномочиямиавторпонимаетполномочия,направленныенаоранизациюдеятельностидруихлиц1.Вэтойюридичесойонструцииавторпредложилраспорядительныеполномочиядляоранизациидруихлиц,однао,понашемумнению,длядолжностноолица,отороеобладаеттольораспорядительнымиполномочиями,недостаточно,тааонодолжнообладатьионтрольно-надзорнымифунциямииполномочиями.Е.С.Слесаревпосвятилсвоеисследованиеиндивидуальныматамуправления,ивчастностидолжностнымлицамприреализациисвоихполномочий.Авторрассмотрелформыреализацииполномочийдолжностныхлиц,правовоймеханизмреализацииполномочийдолжностныхлиц,используяприэтомобщуютеоретичесуюформулировуправовоомеханизма,воторомдолжностныелица,реализуясвоиполномочия,используют,применяютисоблюдаютправовыеинеправовыеформы2.Авторневыделилосновныепризнаидолжностноолица,алишьподтвердил,чтодолжностноелицоимеетполномочиянаправосовершенияюридичесизначимыхдействийизанимаетопределенноеместовправовоммеханизме.В.А.Юсуповрасширяетрамиисследования,посвященноодолжностномулицу.ОнисследуетсферусоветсойосударственнойслужбысучетомзарубежнооопытаосударственнойслужбыГДРиопределяетследующиепризнаидолжностноолица,таие,а:административно-хозяйственныеионтрольныеполномочия3.Вывод,оторыйсделалВ.А.Юсупов,основывалсянатеорииадминистративнооправаиосударственнойслужбыГДР.Л.Г.Усольцевпровеланализсоветсооосударственнооуправленияипредложилсобственныйвариантпонятиядолжностноолица:«Должностныелицааппаратаосударственнооуправления—этоработнии,состоящиенаслужбевсоответствующихоранахуправления,выполняющиепозанимаемойдолжностиоранизационнораспорядительныефунциипореализацииомпетенцииэтихосударственныхоранов.Наделенныеюридичесивластнымиполномочиямипоуправлениюлюдьми.Инесутответственностьзаненадле
1ЧмтовВ.Г.Квопросуопонятиидолжностноолицавсоветсомправе.Саратов,1982.С.156.2СлесареваЕ.С.Индивидуальныеатыуправления:Автореф.дис.…анд.юрид.нау.М.,1984.С.9—10.3ЮсповВ.А.Должностноелицопосоветсомуадминистративномуправу//СССР—ГДР:осударственнаяслужбаМ.,1984.С.58.91

жащееисполнениевозложенныхнанихобязанностей»1.Авторимеющимсяпризнаамдолжностноолицавосударственномуправлениидополняетпризнаответственности.Ответственностьвоспринимаетсяавторомаширооепонятие,влючающееюридичесуюответственность(уоловную,административную,дисциплинарную,раж-дансо-правовую).Л.Г.УсольцевиА.Н.Костюов,исследуяправовойстатусдолжностноолица,предлааютсчитатьдолжностнымлицомслужащео,оторыйвыполняеторанизационно-распорядительныефунциипоисполнениюомпетенцииосударственнооилиобщественнооорана,совершающеоприихосуществленииюридичесизначимыедействия,влеущиеправовыепоследствиядлядруихсубъетовправа,инесущеоповышеннуюответственностьзанеобеспечениевыполненияустановленныхдлянеоправил2.Подоранизационнораспорядительнымифунциямиимипонимаетсяособыйхаратервыполняемыхдолжностнымлицомфунцийпореализацииомпетенциисоответствующихорановуправленияиихструтурныхподразделений.Приведенноеопределениепонятиядолжностноолицатруднопризнатьудачным,ибоавторысчитают,чтодолжностнымилицамимоутбытьнетольоосударственныеслужащие,ноислужащиеобщественныхоранизаций.Д.Н.Бахрахвучебномпособиепоадминистративномуправудаетпонятиедолжностноолицаисчитает,чтоболееудачноопонятия,чемразработалаЦ.А.Ямпольсая,вюридичесойлитературенет.Авторвоспроизвелпонятие:«должностнымлицомназываетсяслужащий,имеющийправосовершатьслужебныеюридичесиедействия»3.А.П.Алехин,А.А.Кармолиций,Ю.М.Козловвучебниепоадминистративномуправуопределилипонятиедолжностноолицаа:осударственныеслужащие,имеющиеправосовершатьвпределахсвоейомпетенциивластныедействия,влеущиеюридичесиепоследствия.Например,издаватьправовыеатыуправления,подписыватьденежныедоументы,совершатьреистрационныедействияит.д.4Авторыдолжностнымлицамотносят:оперативныйсостав,вспомоательныйсостав,представителейвластиислужащих,оторыесовершаютюридичесиедействия,руоводятдеятельностьюподчиненныхимработниов.Кдолжностнымлицамотносятсяруово
1УсольцевЛ.Г.Должностноелицовсоветсомосударственномуправлении//Правоведение.1987.№2.С.17.2КостюовА.Н.Правовойстатусдолжностноолица(Административно-правовойстатус):Автореф.дис....анд.юрид.нау.М.,1988.С.9.3БахрахД.Н.Административноеправо.М.,1993.С.111.4АлехинА.П.,КармолицийА.А,КозловЮ.М.АдминистративноеправоРФ.М.,1996.С.179;АлехинА.П.,КозловЮ.М.АдминистративноеправоРФ.Ч.1.М.,1994.С.143.92

дителимноихструтурныхподразделенийорановуправления,санитарныеврачи,работниимилицииидр.Ю.Н.Старилов,исследуяосударственнуюслужбуРФ,обосновалдвапонятиядолжностноолица:во-первых,публичноедолжностноелицо—должностноелицо,совершающеевнешниевластныеполномочияифунциипубличноохаратераизначенияиработающееворанахосударственнойвластииуправления;во-вторых,обычноедолжностноелицо1.Должностноелицо—служащий,осуществляющийвнутренниефунциииполномочиявосударственныхоранах,учреждениях,объединениях,атажетот,оторыйработаетнапредприятиях,воранизацияхивучреждениях,основанныхнаформахчастнойсобственности.А.В.Вороновмонорафиипопроблемамтеорииадминистративнооправасделалпопытуобосноватьпонятиедолжностноолицавадминистративномправенаоснованииимеющихсяонцепцийодолжностномлице.Авторсравнилразличныеточизрения,имеющиесявадминистративно-правовойтеории,ипришелвыводу,чтоневсеосударственныеслужащиеявляютсядолжностнымилицами.АВ.Вороновсчитает,чтоопределениедолжностноолица,зарепленноевУоловномодесеРФ,неприемлемоетеорииадминистративнооправа;определениедолжностноолицав Федеральномзаоне«Обобщихпринципахоранизацииместноосамоуправления»оченьузоеидлярешенияадминистративно-правовыхзадачнеприемлемо;наличиеоранизационно-распорядительныхфунцийахаратеристиистатусадолжностноолицаневовсехслучаяхявляется«работающим»признаомдляотнесенияслужащихэтойатеории2.Б.Н.Габричидзе,А.Г.Чернявсийвучебниепоадминистративномуправуотметили,чтопонятиедолжностноолица,зарепленноевновомКодесеРФобадминистративныхправонарушениях(ст.2.4КоАПРФ,приемлемодляадминистративнойответственностидолжностныхлиц.«ПоддолжностнымлицомвнастоящемКодесеследуетпониматьлицо,постоянно,временноиливсоответствиисоспециальнымиполномочиямиосуществляющеефунциипредставителявласти,т.е.наделенноевустановленномзаономпорядераспорядительнымиполномочиямивотношениилиц,ненаходящихсявслужебнойзависимостиотнео,аравнолицо,выполняющееоранизационно-распорядительныеилиадминистративно-хозяйственныефун1СтариловЮ.Н.ГосударственнаяслужбавРоссийсойФедерации(Теоретиоправовоеисследование):Автореф.дис.....д-раюрид.нау.Саратов,1996.С.28—29;ГосдарственнаяслужбавРоссийсойФедерации(Сборнинормативныхатов):Учеб.пособие/Сост.Ю.Н.Старилов.Воронеж:Изд-воВГУ,1995.2ВороновА.В.Проблемытеорииадминистративнооправа:сравнительно-право-воеисследование.СПб.,2001.С.160.93

циивосударственныхоранах,оранахместноосамоуправления,осударственныхимуниципальныхоранизациях,атажевВооруженныхСилахРоссийсойФедерации,друихвойсахивоинсихформированияхРоссийсойФедерации.Совершившиеадминистративныеправонарушениявсвязисвыполнениеморанизационнораспорядительныхилиадминистративно-хозяйственныхфунцийруоводителиидруиеработниииныхоранизаций,атажелица,осуществляющиепредпринимательсуюдеятельностьбез образованияюридичесоолица,несутадминистративнуюответственностьадолжностныелица,еслизаономнеустановленоиное».Авторынеислючаютсуществованияииныхпонятийдолжностноолица1.ТочизренияБ.Н.Габричидзе,А.Г.Чернявсооподдерживаютсядруимиавторами,напримерН.В.Борововым,М.Б.Смо-ленсим,Ю.А.Сооловым2.Авторыобосновалисвоисуждениянаоснованииматериальныхнорм,оторыесодержатпризнаидолжностноолицадляадминистративнойответственности.Анализразличныхтеоретичесихсужденийопонятиидолжностноолицаианализразличныхритериеводолжностномлицепозволяютвывестипризнаи,оторыенеобходимыдлядолжностныхлицорановисполнительнойвласти.Таимипризнаамимоутбыть:фунции,полномочия,ответственность.Названныепризнаидолжностноолицазарепленывроссийсомзаонодательствеипозволятлубжепонятьсущностьдолжностноолицаасубъетанормотворчесихотношенийорановвнутреннихдел.Вчастности,Л.Л.Попов,исследуяоранывнутреннихдел,представителямвластиотноситлиц,наделенныхправомдаватьобязательныедляисполненияуазанияираспоряженияаоранам,таилицам,ненаходящимсяпоотношениюнимвслужебномотношении.Крометоо,вслучаенеобходимостионимоутприменятьмерыпредупреждения,пресечения,мерыадминистративнойответственности,т.е.этосамыеразличныевидыцеленаправленнойпредупредительнойдеятельности.Книмотносятся,аправило,должностныелица,занятыевыполнениемфунцийпоохранеправопорядаизаонности3.Помнениюавтора,представителямвластивыполняющимфунцииохраныправопорядаизаонностиотносятсясотруднииОВД,работниипроуратуры,работнииучрежденияис
1ГабричидзеБ.Н.,ЧернявсийА.Г.Административноеправо.М.,2002.С.190.2БорововН.В.,СмоленсийМ.Б.,СооловЮ.А.Административноеправо.Мосва;Ростовн/Д,2003.С.99.3ПоповЛ.Л.Административноеправоиадминистративнаядеятельностьорановвнутреннихдел.М.,1990.С.42.94

полненияуоловноонаазанияввиделишениясвободы,сотруднииГосударственнойпротивопожарнойслужбыМЧСРФ;сотрудниитаможеннойслужбы;военнослужащиевнутреннихвойсМВДРоссии.Д.Н.Бахрахопределяет,чтоособойразновидностьюдолжностныхлицявляетсяпредставительвласти.Книмонотноситработниов,оторыенаделенывластнымиполномочиямипубличноохаратера1.Публичныйхаратерпредставителейвласти,помнениюавтора,—этоназначениенадолжностьлицвзаонодательныхоранах,исполнительныхоранах,судебныхоранахвластиинаделениеихосударственнымиполномочиямиивтомчислеполномочиямипопринятиюнормативныхправовыхатов.А.НАлехин,Ю.М.Козловсчитают,чтопредставителямвластиотносятся«должностныелица,имеющиеправопредъявлятьюридичесивластныетребования(даватьпредписания,уазания)и приниматьмерыадминистративноовоздействияоранамилицам,ненаходящимсявихподчинении»2.Помнениюавторов,представителямвластиотносятсядолжностныелицаосударственнооуправления,оторыеприменяютмерыадминистративноовоздействиявотношениифизичесихиюридичесихлиц.Кмерамадминистративноовоздействияследуетотнестиследующиемеры:онтроль,надзор,предупреждение,лицензирование,сертифиацию,стандартизацию,зарытиеучастовдоро,административныхтерриторий,введениеадминистративныхрежимов.А.П.Кореневвноситсвоиорретивывпроблематиудолжностноолицаипредставителявластииотмечает,что«особуюатеориюдолжностныхлицсоставляютпредставителиадминистративнойвласти».Подпредставителемвластиавторпонимаетдолжностныхлиц,впределахсвоейомпетенциинаделенныхправомпредъявлятьюридичесивластныетребования,атажеприниматьрешения,обязательныедляисполненияражданами, ненаходящимисявихслужебномподчинении,должностнымилицамиилиоранами,предприятиями,учреждениями,оранизацияминезависимоотихформсобственностииведомственнойподчиненности»3.Кпредставителямвласти,помнениюА.П.Коренева,относятсясотруднииорановвнутреннихдел,работниипроуратурыидруиеслужащие.Различныесужденияопредставителевластипозволяютсделатьвыводотом,чтопредставительвластиявляетсядолжностнымлицомиотноситсяоранамосударственнооуправленияиправоохранительнойосударственнойслужбы,имеетособыйправовойстатус,чтоотличаетеоотдруихдолжностныхлицосударственнооуправления.1БахрахД.Н.Административноеправо.М.,1993.С.111.2АлехинА.П.,КозловЮ.М.АдминистративноеправоРФ.Ч.1.М.,1994.С.143.3КореневА.П.Административноеправо.М.,1996.С.113.95

Именнопоправовымстатусамдолжностныелицаотличаютсяотпредставителейвласти.И.В.Куртя,В.И.Кычовпровелиисследованиеправовыхстатусовдолжностныхлицправоохранительныхоранов,орановвнутреннихделитаможенныхоранов.Вчастности,помнениюИ.В.Куртяа,должностноелицоопределеноалицо,постоянно,временноилипоспециальномуполномочиюзанимающеедолжностьиосуществляющеефунциипредставителявласти,либовыполняющееоранизационно-распорядительные,административно-хозяйственныефунциивосударственныхоранах,оранахвнутреннихделинесущееюридичесуюответственность1.Помнениюавтора,должностнымлицамотносятсясотрудниидежурныхчастей;сотруднииМВД,ГУВД,УВДсубъетовРФ,управлений,управленийнажелезнодорожном,водномивоздушномтранспорте,атажесотрудниидознанияуазанныхминистерств,лавныхуправлений,управлений(отделов,отделений);участовыеуполномоченныемилициипривыполнениивозложенныхнанихвустановленномпорядеслужебныхобязанностей;сотруднииОВД,замещающиедолжностисреднеоистаршеоначальствующеосостава;сотрудниипатрульно-постовойслужбымилицииобщественнойбезопасности;сотруднииосударственнойинспециибезопасностидорожноодвижения;осударственныеинспеторыдорожноонадзора;сотрудниивневедомственнойохраны;сотруднииподразделенийлицензионно-разрешительнойработыионтролязачастнойдететивнойиохраннойдеятельностью;сотруднииподразделенийорановвнутреннихделпоборьбесэономичесимипреступлениямииподразделенийпоборьбесоранизованнойпреступностью;сотруднииспециальныхприемниовдлясодержаниялиц,арестованныхпостатьямвадминистративномпоряде;сотрудниипаспортно-визовыхподразделенийорановвнутреннихдел;федеральныеосударственныеслужащиеФМСМВДРоссиииподразделенийподеламмирацииМВД,ГУВД,УВДсубъетовРФ;офицерыорановуправления,соединений,воинсихчастей,военныхобразовательныхучрежденийвысшеопрофессиональноообразованияиучрежденийвнутреннихвойсМВДРоссии.В.И.Кычоврассмотрелправовойстатусдолжностноолицатаможенныхорановиопределил,чтодолжностноелицотаможенныхорановреулируетсянормамитаможеннооправа.Содержаниестатусасоставляюттаиеэлементы,адолжность,фунции,права,обязанности,арантииреализацииполномочийиответственность,чтопредставляетвозможнымвыделитьправовыеиоранизационныеосновыправовоостатусадолжностноолицатаможенныхоранов2.1КртяИ.В.Правовойстатусдолжностноолицавсистемеорановвнутреннихдел:Автореф.дис.…анд.юрид.нау.СПб.,1998.С.7.2КычовВ.И.Правовойстатусдолжностноолицавсистемеосударственнойслужбывтаможенныхоранах:Авторефдис.…анд.юрид.нау.СПб.,2001.С.8.96

Помнениюавтора,должностнымлицамтаможенныхорановотносятсяпредседательФедеральнойтаможеннойслужбыиеозаместители;начальниитаможенныхуправлений;начальнииреиональныхуправленийиихзаместители;руоводителипредставительствзапределамиРФ;онсультантыисоветниипредседателяФедеральнойтаможеннойслужбы;лавные,ведущиеимладшиеинспеторы.Руоводитель—этолицо,уполномоченноенаправлятьдеятельностьобщества,приниматьуправленчесиерешенияиосуществлятьоранизаторсуюдеятельностьпореализациицелей,задачифунцийуправления1.Ю.АТихомировопределяетруоводителяалючевуюфиуру,отораяуправляетоллетивомвцелом,официальнопредставляеторанизациювовне2.Содержаниедеятельностируоводителявлючаетзадачи,фунции,обязанностииправа.Всовоупностиониопределяютдеятельностьонретныхдолжностныхлиц,посольудолжностьруоводителяпредставляютчастьомпетенцииоранаосударственнооуправления.Инымисловами,руоводительявляетсяразновидностьюдолжностныхлиц,ониимеютодинаовыйправовойстатус,ноимоутотличатьсядруотдруаобъемомполномочий.Учитывая,чтообъемихаратеросударственно-служебныхполномочийдолжностныхлицируоводителейнеодинаов,следуетотметить,чтоналичиемноочисленныхсужденийопонятиидолжностноолицавРоссийсойФедерацииявляетсяаположительнымфатором,таинедостатом.Положительныйфаторвыраженвразличныхсужденияхивысазыванияхопонятиидолжностноолицаитаимобразомпозволяетформироватьобщуюонцепциюдолжностноолица,отораяневполноймереистребованазаонодателем.Отрицательныммоментомвпонятиидолжностноолицаявляетсято,чтовправоприменительнойпратиеоранаосударственнооуправленияпроисходитпутаницаповопросу,оосчитатьдолжностнымилицамиприприменениилицунормуоловной,административной,дисциплинарной,раждансо-правовойответственности.2.4. Компетенция должностных лиц МВД России  
в сфере нормотворческих отношений 

КомпетенциядолжностныхлицМВДРоссиивытеаетизнормотворчесойфунции.Компетенцияатеоретичесаяатеорияправаподвернутаисследованиютаимиавторами,аЮ.К.Оси
1ОсновинВ.С.Понятиеисущностьруоводства//Руоводителиисполомов.Правовойстатусиоранизацияработы.М.,1977.С.8;ОсьинФ.Ф.Оомпетенциируоводителей//Правоведение.1990.№1.С.76—79.2ТихомировЮ.А.Курсадминистративнооправаипроцесса.М.,1998.С.322.97

пов,Б.В.Лазерева,Д.Н.Бахрах,Ю.А.Тихомиров,Н.А.Инатюидруими.Ю.К.Осиповопределилподведомственностьаинститут,оторыйираетрольраспределительноомеханизма,спомощьюоторооосударствообеспечиваетподлючениенемуразличныхформразрешенияюридичесихделвсоответствиисхаратеромобщественныхотношений1.Б.В.Лазеревсчитает,чтоомпетенциясостоитиздвухобязательныхэлементов:властныхполномочийиподведомственности,т.е.определенияпредмета,объетов,наоторыераспространяетсявластьсубъета,ведающимиими«составнаячастьомпетенции—юридичесиевозможностиилидолженствования…выполнятьопределенноовидауправленчесуюдеятельность(т.ефунцию)применительнодеятельностиопределенноовидаобъетовуправления»2.Ю.А.Тихомиров,исследуяполномочияорановисполнительнойвласти,считает,чтоониявляютсяфунциональнымиивытеаютизфунцийуправления3.Н.А.Инатюрассматриваетправаиобязанностифедеральныхминистерствисчитает,чтофедеральныеминистерства—этоораныотраслевооуправления,уоторыхосновнойуправленчесойфунциейявляетсяосударственноеуправлениевопределеннойсфере(отрасли,области).Уфедеральныхминистерств,аправило,должнобытьмноообъетовуправления:отихтерриториальныхорановиподчиненныххозяйствующихсубъетовдодолжностныхлиц,оторыеприменяютправаиобязанностивадминистративно-правовыхрежимах.Авторутверждает,чтополномочияфедеральныхминистерствотличаютсяотполномочийорановисполнительнойвластитольопообъему,целямифунциям4.Сравниваятеоретичесиеосновыполномочийорановисполнительнойвластиифедеральныхминистерств,авторделаетвывод,чтополномочияфедеральныхминистерствсовпадаютсфунциямиорановисполнительнойвласти.Д.Н.Бахрах,анализируязаонодательствоиподзаонныенормативныеправовыеаты,реламентирующиеомпетенцию,сделалвыводонеобходимостиразличатьуровниомпетенциисиспользованиеминститутаподведомственности.Куровнямподведомственностиавторотноситмеждународнуюподведомственность;осударственную;родовую;видовую;иерархичесую;территориальную;должностную.Атажеавторсчитает,чтоподведомственностьявляетсясинонимомтаихвыражений,а«находитсявведении»(министерств,1ОсиповЮ.К.Подведомственностьюридичесихдел:Учеб.пособие.Свердловс,1973.С.121.2ЛазаревБ.М.Государственноеуправлениенаэтапеперестройи.М.,1988.С.240.3ТихомировЮ.А.Теорияомпетенции.М.,2004.С.52—53.4ИнатюН.А.Уаз.соч.С.139.98

служб,осударственнооорана),«предметведения»1.Азначит,чтоаждоедолжностноелицоМВДРоссииосуществляетпубличнуювласть,ивтомчислевластьвнормотворчестве,действуютнормыоподведомственности.Таимобразом,подведомственностьираетрольраспределительноомеханизмавобластинормотворчесойомпетенцииинормотворчесихотношенийдолжностныхлицМВДРоссии.КомпетенциюдолжностныхлицМВДРоссиивобластинормотворчесихотношенийможнораспределитьнадверуппы.Перваяруппа—этоомпетенцияматериальнооипроцессуальноохаратера,выраженавмеждународнойомпетенции;родовойомпетенции;видовойомпетенции;иерархичесойомпетенции;территориальнойомпетенции;должностнойомпетенции.Втораяруппа—этотехничесаяомпетенция,отораявыраженавполномочияхтехничесоохаратераиполучиланазвание«юридичесаятехниа».Кмеждународно-правовойомпетенцииотноситсяомпетенциядолжностныхлицМВДРоссии,отораявлючаетматериальныеипроцессуальныеправаиобязанностипоразработеследующихмеждународныхатов:международныхдооворовРоссийсойФедерации,залючаемыхотимениРоссийсойФедерации(межосударственные),отимениПравительстваРоссийсойФедерации(межправительственные)иотимениМВДРоссии(межведомственные);• материальныеипроцессуальныеправаиобязанностипоразработемеждународныхдоументов,неявляющихсямеждународнымидооворамиРоссийсойФедерации,подписываемыхотимениРоссийсойФедерации(межосударственные),отимениПравительстваРоссийсойФедерации(межправительственные),отимениМВДРоссии(межведомственные),атажеотимениорана(подразделения),несодержащихюридичесиобязывающихположенийисоставленных,аправило,вформеделарации,меморандума,совместноозаявления,решения,плана,прораммысотрудничества;• материальныеипроцессуальныеполномочияпоразработемеждународныхатовосуществляютсявоисполнениеранеепринятыхмеждународныхатов(заислючениеммеждународныхдоументов,подписанныхотимениорана(подразделения),решенийПрезидентаРоссийсойФедерации,ПравительстваРоссийсойФедерации,министра,атажевинициативномпоряде;• материальныеипроцессуальныеполномочияпоразработемеждународныхдооворовимеждународныхдоументовРоссийсойФедерацииосуществляютсяподразделениямицен
1БахрахД.Н.Очеритеориироссийсооправа.М.,2008.С.213,220—2221.99

тральнооаппаратаМВДРоссиивпределахомпетенциисовместно;• материальныеипроцессуальныеправаиобязанностидолжностныхлицМВДРоссиипоподписаниюмеждународноодоовораРоссийсойФедерации,межосударственноо,межправительственнооилимежведомственноомеждународноодоумента,атажемеждународноодоументаотимениподразделенияцентральнооаппаратаМВДРоссии,атажепроцессуальныеполномочияоподписаниимеждународноодоументаотимениорана(подразделения),неявляющеосяподразделениемцентральнооаппаратаМВДРоссии,представляютсястатссеретарю—заместителюминистраруоводителеморана(подразделения),инициирующимданноепредложение,посоласованиюсзаинтересованнымиподразделениямицентральнооаппаратаминистерства,друимиоранами(подразделениями),оловнымподразделениемМВДРоссиипооранизациимеждународноосотрудничества,оловнымправовымподразделениемчерезоловноеподразделениеМВДРоссиипооранизациимеждународноосотрудничества.РодоваяомпетенциядолжностныхлицМВДРоссии—этоонретизацияматериальныхипроцессуальныхполномочийвнормотворчесойдеятельности;международно-правовойработе;правовомонтроле;дооворно-правовойработе;судебно-исовойработе;инфор-мационно-правовойдеятельности;оранизационно-правовойработе.ВидоваяомпетенциядолжностныхлицМВДРоссии—этомеханизмразделенияматериальныхипроцессуальныхполномочийвнутрисистемыиструтурыМВДРоссии,аименновДепартаментеправовоообеспечения.Полномочиянормотворчесихотношенийразделенынавиды,иследуетучесть,чтовДепартаментеправовоообеспечениясуществуетмассадел,оторымизанимаютсядолжностныелица.Следовательно,существуетнормыправа,устанавливающие,товправезаниматьсянормотворчесойдеятельностью;товправезаниматьсямеждународно-правовойработой;товправезаниматьсядооворно-правовойработойит.д.ВидоваяомпетенцияпозволяетупорядочитьполномочиядолжностныхлицМВДРоссиивобластинормотворчесихотношений.ИерархичесаяомпетенциядолжностныхлицМВДРоссии—этоподведомственностьматериальныхипроцессуальныхполномочийвнормотворчесихотношениях,т.е.она состоитвтом,чтобыопределить,тоиздолжностныхлицдолжензаниматьсявопросомнормотворчества.Например,участиедолжностныхлицМВДРоссиивзаседанияхКомиссииПравительстваРоссийсойФедерациипозаонопроетнойдеятельности,депутатсихобъединений(фрационныхилимежфрационных),парламентсихслушаниях,«рулых100

столах»вцеляхдоведениядодепутатовпозициируоводстваорана(подразделения)попроетузаонодательнооата;подотоваинаправлениенеобходимыхматериаловвораныосударственнойвласти(ораныместноосамоуправления)попроетамправовыхатов.ТерриториальнаяомпетенциядолжностныхлицМВДРоссиивсференормотворчесихотношенийсвязана,во-первых,стем,чтовсистемеМВДРоссииструтурныеподразделенияобладаютравнымиправаиобязанностями.СтрутурныеподразделенияМВДРоссииосуществляютпараллельноправаиобязанности,нонаразныхуровнях.Например,назначениенадолжностьиосвобождениеотдолжностируоводителейправовыхподразделенийцентральнооаппаратаМинистерствавнутреннихделРоссийсойФедерации,подразделений,непосредственноподчиненныхМВДРоссии,лавныхуправленийМВДРоссиипофедеральныморуам,министерств,управлений(лавныхуправлений)посубъетамРоссийсойФедерации,управленийвнутреннихделнажелезнодорожном,водномивоздушномтранспорте,управлений(отделов)взарытыхадминистративно-территориальныхобразованиях,наособоважныхирежимныхобъетахвобязательномпорядесоласовываютсясоловнымправовымподразделением.Во-вторых,территориальныйпринцип—этоещеделенияомпетенциидолжностныхлицМВДРоссии,оторыепреследуютцельмасимальноприблизитсяобъетивнойобстанове,создатьусловиядляболееуспешнооименеезатратнооразрешенияадминистративноодела.Должностнаяомпетенция.СубъетомдолжностнойомпетенциивсференормотворчесихотношенийявляетсядолжностноелицоМВДРоссии.Должностнаяомпетенциявсференормотворчесихотношенийсостоитизматериальных,процессуальныхитехничесихправиобязанностей.Материальныеипроцессуальныеправаиобязанностипредставляютсобойполномочиясубъетовнормотворчесойдеятельности—этополномочияпопроведениюправовойэспертизыпроетовведомственныхнормативныхправовыхатов;полномочияпоосуществлениюправовооонтроля;оранизациядооворнойработы;осуществлениесудебно-исовойработы;оранизацияправовооинформирования.НормотворчесаядеятельностьдолжностныхлицМВДРоссиивлючает:• материальныеправаиобязанностиповыявлениюпотребностейвнормативномправовомреулированиисферыорановвнутреннихдел;• праваиобязанностидолжностныхлицМВДРоссииповыявлениюиобобщениюправовыхпроблем,возниающихпри101

осуществлениислужебнойдеятельностиорановвнутреннихделпутеммониторинаиправоприменительнойпратии;• праваиобязанностипоанализуматериаловСМИ,обращений,заявленийраждан,общественныхоранизаций,друихорановосударственнойвласти;анализсудебныхрешений,представленийорановпроуратуры;• праваиобязанностипоанализурезультатовнаучныхисследований,отечественнооизарубежнооопыта;обсуждениеивыработапредложенийпорешениюпроблемвслужебнойдеятельностиправовымисредствами.КпроцессуальнымправамиобязанностямдолжностныхлицМВДРоссиивобластинормотворчесихотношенийотносятся:• подотоваправовооатаипредложенийвпроет,атажеправаиобязанностипосоласованиюподотовленныхпроетовиихнаправлениеинициаторуразработи;• подотоваотзывовприпоступлениипроетанормативнооправовооата,асающеосясферыорановвнутреннихдел,издруоооранаосударственнойвласти;• сопровождениепроетавлючаютнепосредственноеучастиевработеорановосударственнойвласти(орановместноосамоуправления)поеорассмотрению;• анализходарассмотренияпроетаворанахосударственнойвласти(оранахместноосамоуправления)иучетапозицииорана(подразделения)приеодоработеисоласовании;• участиесотрудниоворана(подразделения)вачествеэспертоввзаседанияхомитетов,омиссийивдруихмероприятиях,проводимыхоранамиосударственнойвласти(оранамиместноосамоуправления)подоработеирассмотрениюпроета.КомпетенциядолжностныхлицМВДРоссиипопроведениюправовойэспертизыпроетовведомственныхнормативныхправовыхатовпредставляетсобойисследованиепроетовправовыхатов,разрабатываемыхвсистемеМВДРоссии,напредметихсоответствияКонституцииРоссийсойФедерации,общепризнаннымпринципаминормаммеждународнооправаимеждународнымдооворамРоссийсойФедерации,федеральнымонституционнымифедеральнымзаонам,инымнормативнымправовыматамРоссийсойФедерации,заонамиинымнормативнымправовыматамсубъетовРоссийсойФедерации,атажеправовыматамМВДРоссииприразработепроетовведомственныхправовыхатов.КомпетенциядолжностныхлицМВДРоссиивдооворноправовойработенаправленаназалючениеписьменныхсолашенийобустановлении,измененииилипреращениираждансихправиобязанностей.КомпетенциядолжностныхлицМВДРоссиипосудебно-исовойработе,отораянаправленаназащитуивосстановлениенарушенных102

илиоспариваемыхправиохраняемыхзаономинтересоворана(подразделения)всудах.КомпетенциядолжностныхлицМВДРоссиипооранизацииправовооинформированиявлючает:официальнуюправовуюинформацию;неофициальнуюправовуюинформацию;способыраспространенияофициальнойинформации;оранизациюправовооинформированияорановвнутреннихдел;правовуюпропаанду;информированиеоюридичесойтехниенормативныхправовыхатов.КомпетенциятехничесоохаратерадолжностныхлицМВДРоссиислааетсяизправилюридичесойтехнии.Юридичесаятехниаможетбытьопределенаасовоупностьправиобязанностей,правил,приемов,относящихсяподотове,формированиюиопублиованиюнормативныхатов.Юридичесаятехниаохватываетчистотехничесиеправаиобязанностипоподотовепроетовнормативныхатов,носящихприладнойхаратер,т.е.асающихсятольометодииоформлениятаихпроетов1.Юридичесаятехниа,помнениюученых-правоведов,влючаетвсебяцелыйрядтехничесихнорм.ПомнениюА.С.Пиолина—этонормы,оторыеопределяюторанизационно-техничесиеправилаподотовипроетовнормативно-правовыхатов;способыединообразнооиправильноовнесенияизмененийидополнений;язынормативнооата;юридичесуютерминолоию;оранизациюиметодиупереводовнормативныхатовсоднооязыанадруойлибоюридичесаятехниа—этостепеньпростотыиясностинормативнооправовооата2.ПомнениюЮ.А.Тихомирова,юридичесаятехниасостоитизшестивзаимосвязанныхэлементов:1)познавательно-юридичесий;2)нормативно-струтурный;3)лоичесий;4)языовый;5)доументо-техничесий;6)процедурный3.Ита,юридичесаятехниа—этосистематехничесихнорм,основывающихсянанормативныхправовыхатахМВДРоссиипоподотовеиоформлениюпроетовнормативно-правовыхатов,обеспечивающихмасимальноеиполноереулированиеобщественныхотношений.Будучитехничесойатеориейиимеяприладноезначение,юридичесаятехниаиспользуетдостиженияидруихотраслейнауииправа,напримерлинвистии,информационнооправа4,модельнооправа5.Внейсочетаютсядруиетехничесиеприемы,таие,амастерство,опыт,элементынауи.1МорозоваЛ.А.Юридичесаятехниа(обзорматериаловнаучно-методичесоосеминара)//Государствоиправо.2000.№11.С.110.2Язызаона/Подред.А.С.Пиолина.М.,1990.С.21.3ТихомировЮ.А.Оправилахзаонодательнойтехнии//Журналроссийсооправа.1999.№11.С.111—114;Онже.Заонодательнаятехниа/Отв.ред.Ю.А.Тихомиров.М.,2000.С.147—162.4БачилоИ.Л.,ЛопатинВ.Н.,ФедотовМ.А.Информационноеправо.СПб.,2001.5БахинС.В.Модельноеправо//Правоведение.2003.№1.103

Юридичесаятехниа—этосистемапринциповитехничесихправилоформлениянормативныхправовыхатов.Кпринципамюридичесойтехнииследуетотнести:1)определенностьюридичесойформы,ислючающаянедомолви,двусмысленностьположений,неоднозначностьформулирово;2)ясностьидоступностьюридичесооязыа;3)устойчивостьобщепринятыхтерминовивыражений;4)омпатностьюридичесихформулирово.ЮридичесаятехниаохватываетправаиобязанностидолжностныхлицМВДРоссиипопостроениюнормативнооата(преамбулы,разделы,лавы,статьи),определениетерминов,формулирово(четость,однозначность,рамотностьит.д.).Врезультатетеоретичесихсуждений,оторыеативнообсуждаютсявнаучномсообществе,юридичесаятехнианашласвоезареплениевнормативномправоматеорановвнутреннихдел1.Юридичесуютехниуследуетрассматриватьвдвухаспетах.Первыйаспетюридичесойтехниивлючаетзнаниеюридичесооязыа.Второйаспетюридичесойтехниипонимаетсястерминолоичесойточизренияаустранениеееизлишнейсинонимии,лоичесихпротиворечийприформированиинормыправавМВДРоссии.Юридичесийязы—этоосударственныйязы,наоторомсоздаютсянормативныеправовыеатыорановвнутреннихдел.Государственныйязызарепленвнормахст.68КонституцииРФиФедеральномзаонеРФ«ОосударственномязыеРФ»2,ЗаонеРФ«ОязыахнародовРоссийсойФедерации3.Нормативно-правовыеаты,таие,а:уазПрезидентаРФ«ОдополнительныхмерахпообеспечениюединстваправовоопространстваРФ»от10авуста2000.№14864,атаженормативно-правовыеатыМВДРоссии5лишьрасширилиомпетенциюдолжностныхлицМВДРоссиивпониманииюридичесооязыа.Вэтойсвязивюридичесойлитературесложилосьдваподходапониманиююридичесооязыа.Однаруппаавторов,таих,аН.И.Хабибулина6,Н.Иванина,считает,чтоюридичесийязы—этоязынелитературноохаратера,языправа.1ПриазМВДРФот27июня2003.№484«ОбутвержденииПравилподотовинормативныхправовыхатоввцентральномаппаратеМВДРоссии».2СЗРФ.2005.№23.Ст.2199.3ВСНДиВСРФ.1991.№50.Ст.1740.4СЗРФ.2000.№33.Ст.3356.5ПриазМВДРФот28авуста2003.№675«ОбутвержденииИнструцииопорядеведениясистематизированнооучетаправовыхатовилассифиаторасистематизированнойартотеиправовыхатоввсистемеМВДРоссии».6ХабибллинаН.И.Политио-правовыепроблемысемиотичесооанализаязыазаона.СПб.,2001.С.115—190.104

Втораяруппа—А.С.Пиолин,В.В.Осамытный,Б.В.Дрейшевсчитают1,чтоюридичесийязы—этоязыюридичесихонструцийиправилоформлениянормативныхправовыхатов.Понашемумнению,юридичесийязы—этонелитературныйязы,аделовойязыправа.Там,делитературныйязыобозначаетсобытияилидействиярасочно,яро,деловойязыправаобойдетсяодним,ночетоопределеннымтерминомилипонятием.Дляделовооязыаправахаратернымявляетсязаонодательноезареплениесмысловоозначениятооилииноопонятия.Вэтойсвязиученыеобращаютвниманиенаязыовыйэлементиотмечают«необходимость»примененияспособовунифиацииязыовыхформ,ихстандартизации,доументальныхоборотов,словосочетаний.Деловойязыправапредельноточен,тааприходитсяоперироватьюридичесимитерминамиилиюридичесимиопределениями.Юридичесийтермин(отлат.Terminus—раница,предел),т.е.словоилисловосочетание,оторыеобеспечиваютопределенностьичетость.ДеловойязыправадолжностноолицаМВДРоссии—этосовоупностьправил,рамматичесих,лоичесихииныхприемовиспособов,определяющихпонятийноесодержаниенормативныхправовыхатов.Следовательно,нормаправануждаетсявтаихязыовыхсредствах,оторыеточнообозначалибыправовыедефиниции,рамотновыражалибымысливнормотворчесойинициативедолжностныхлицМВДРоссии.Длятоочтобыдостичьцелейнормотворчесойдеятельностивволеизъявлении,нормативно-правовыеатыдолжныбытьбезупречнымиапосодержанию,таипоформе.Поэтомуправоведыразработалиправилаюридичесооязыа.А.С.Пиолинправиламюридичесооязыаотносит:1)литературныйстильязыаприсоблюдениивсехрамматичесихправил;2)омпатностьичетостьязыа;3)стабильностьправовойтерминолоии;4)единствоюридичесойтерминолоии2.Н.И.Хабибуллинапредложиласледующиеправилаязыа:1)пря-мойпорядословвпредложениях;2)использование,аправило,онстатирующих,повествовательныхиутвердительныхпредложений;3)ясностьипростотаязыа;4)бувеннаянумерация3.Вюридичесойлитературеимеетсяинаяточазрениянаправилаюридичесооязыа.В.В.Осамытныйсчитает,чтоязыдолженсостоятьизследующихправил:1)рамматичесих;2)правовойпо
1ПиолинА.С.Подотовапроетовнормативныхатов.М.,1968.С.148—160;ОсамытныйВ.В.Теорияосударстваиправа.М.,С.380;ДрейшевБ.В.Правотворчествовсоветсомосударственномуправлении.М.,1977.С.30—120.2ПиолинА.С.Уаз.соч.С.148—160.3ХабибллинаН.И.Политио-правовыепроблемысемиотичесооанализаязыазаона.СПб.,2001.С.170—171.105

лисемии;3)правовойсинонимии;4)правовойантонимии;5)иноязычнойлесии; 6)профессиональнойлесии;7)правовойаббревиатуры1.Е.Н.Каменевасчитает,чтоправилаязыадолжныбыть:1)простыми;2)ратными;3)ясными;4)определенными;5)точными2.ИсходяизанализавысазанныхвюридичесойлитературемненийможноопределитьомпетенциюиправилаюридичесооязыадолжностноолицаМВДРоссии.КправиламюридичесооязыадолжностноолицаМВДРоссииследуетотнести:1)рамматичесуюопределенность;2)точностьиясность;3)правовуюполисемию;4)правовуюаббревиатуру.1.Нормативныерамматичесиепредложенияаосновнаяязыоваяединицатестанормативныхправовыхатоворановвнутреннихдел,образованнаяизсловилисловосочетаний,подчиненныхвнутреннимзаономерностямтеста,средиоторыхонстатирующие,повествовательныеилиутвердительныепредложения.Анализнормативныхправовыхатоворановвнутреннихделпоазал,чтонормативныерамматичесиепредложениявыдержаны.2.Правоваяполисемияпредполааетуточнениямыслизаонодателяивыражаетсявмноозначностиодноослованаосновеихсвязиилисхожести,нормативныйправовойаторановвнутреннихделможетбытьпредставленввидеадминистративнооата,подзаонноонормативнооата,устава,приаза,инструции,диретивы.3.Правоваясинонимия,учитываявзаимозаменяемостьсловисловосочетаний,обоащаетюридичесийязыворанахвнутреннихделидетализируетволюзаонодателя.Сучетомтребованийиточностиюридичесоотестаидляеоединообразноопониманияипримененияважнообращатьвниманиенаследующее:вправотворчесойдеятельностиорановвнутреннихделнедопустимоиспользованиевазисинонимов.4.Правоваяантонимия,основаннаянаприемахправовоореулирования,воранахвнутреннихделиспользуетсяапротивоположностьзначениеслов,например«право»и«обязанность»;5.Правоваяаббревиатураявляетсясоращениями,образованнымиотпервыхбуслов,входящихвсловосочетания.Воранахвнутреннихделправоваяаббревиатураиспользуетсявомноихнормативныхправовыхатах.Онаэономитсловаиудобнадляпроизношения.Например,МВДРоссии,ОВД,УВД,ГУВД.Юридичесиеонструциипредполааютстремлениеточномуобозначениюразличныхюридичесихтерминоввнормотворчесой1ОсаметныйВ.В.Уаз.соч.С.382—381.2ОюридичесойтехнииФедеральныхзаонов/Сборнистатейаспирантовистудентов.М.,1999.106

инициативеорановвнутреннихдел,атажесловообразовательныепроцессывязыенормотворчестваорановвнутреннихдел,например«административноерасследование»,«административноенаазание».Большинствословданывюридичесихсловаряхспометой«юрид».Существительные«постановление»,«правила»,причастие«уп-ра-вомоченный»всловаренезареистрированы.ЮридичесийязывнормотворчесихотношенияхдолжностныхлицМВДРоссиизалючаетсявтом,чтомноиеюридичесиетермины,втомчислеиоценочныепонятия,составленыаязыовыйстандарт,например«принятиесвоемупроизводству».Этотстандарт,апишетН.Иванина,этолише,воторыхвсеопределено:лесичесийсоставипорядослов1.ЕслиследоватьмнениюН.Иваниной,толишенеобходимо,тааобеспечиваетточностьюридичесооязыа.Но,следуетотметить,чтовназванныхстандартахвсловосочетанияхнаблюдаютсяинтересныеявления:во-первых,мноозначныесловаупотребляютсявнесольихзначениях.Та,«залючение»всловосочетаниис«залючениемначальниа»,«залючениеэсперта».Второезначение—этото,чтовюридичесомязыенаблюдаетсянелитературноесоединениеслов—«виновный»означаетлицо,совершившееумышленныйилинеосторожныйпроступо,поэтомусочетаетсяссуществительнымилицами.Своеобразнывнормотворчесихотношенияхправовыеформыуправления2.Та,«оранывнутреннихдел»и«милиция».Названныесловаблизипосмыслу,вэтойсвязивтороесловопринимаетформыуправленияпервоо.Своеобразенвюридичесомязыепорядословвотдельныхсловосочетаниях:«начальниаппаратаминистров»,«производствоподелуобадминистративномправонарушении»,нарядусэтимвариантомупотребляетсяинормативный«производстводела».ЕщеоднаособенностьюридичесооязыавнормотворчесихотношенияхдолжностныхлицМВДРоссиивспецифичномупотребленииоднородныхчленовпредложения—слов,обозначающихсопоставимыепонятия,соединенныесочинительнойсвязьюиотвечающиенаодинитотжевопрос.Втестефедеральноозаонаонивыполняютуточняющуюфунцию.Специфичнымявляетсято,чтовачествеоднородныхчленовмоутсоединятьсяслова,называющиесянеоднородными,т.е.несопоставимыепонятияилиявляющиесяразнымичленамипредложения,например:«Совершениелицом(ем?),двухиболееадминистративныхправонарушений(а?)илимелоехищение(а?),мелоехулианство(что?)3.1ИванинаН.Руссийязыроссийсооправа//Российсаяюстиция.2000.№7.2Управление—видсвязимеждусловами,приоторомлавноесловотребуетотзависимоословападежа.3См.:Ст.7.21,20.1.КодесаРФобадминистративныхправонарушениях.М.,2002.107

Вмноочисленныхнормативныхатахорановвнутреннихделсоединениясловвачествеоднородныхчленов:«наоснованииивоисполнение»,«сроиивпоряде»,«вразмере,всроиивпоряде»,«пооснованиемивпоряде»,воторыхсочинительнойсвязьюсоединениеслов,неявляющиесяоднороднымичленами,томужерамматичесаяосноваразная,например:«наосновании»—впредложномпадеже,«воисполнение»—ввинительномпадежеит.д.,чтоявляетсяотступлениемотлитературнойнормы.Сазанноепозволяетсделатьвыводы:во-первых,омпетенциядолжностныхлицМВДРоссиивсференормотворчесихотношений—этоматериальныеипроцессуальныеправаиобязанности,неправленыенареализациюфунцийуправленияифунцийнормотворчесойдеятельностиМВДРоссии.во-вторых,омпетенциядолжностныхлицМВДРоссиисладываетсянетольосматериальныхилипроцессуальныхправиобязанностей,ноисполномочийтехничесоохаратера;в-третьих,омпетенциятехничесоохаратера—этопреждевсеоюридичесаятехниа,влючающаятехничесиенормыправа,имеющиесущественноезначениедляоформлениянормативныхправовыхатовМВДРоссии.2.5. Особенности объектов нормотворческих  
отношений должностных лиц МВД России 

ОбъетомнормотворчесихотношенийдолжностныхлицорановвнутреннихделявляютсяпроетынормативныхправовыхатовинормативныеправовыеатыМВДРоссии.С2001по2005.должностнымилицамиМВДРоссииразработано,принятоизареистрировановМинистерствеюстицииРоссийсойФедерацииболее110нормативныхправовыхатов.Нормативныеправовыеатыпринималисьвцеляхреализациизадач,фунцийиполномочийорановвнутреннихдел.В2001.принято7нормативныхправовыхатов,объетаминормотворчесихотношенийбыли:техничесиенормы;реистрационныенормы;нормы,реулирующиеотдельныевопросыпрохожденияслужбы.В2002.принято22нормативныхправовыхата,объетаминормотворчесихотношенийдолжностныхлицМВДРоссиибыли:нормыпрохожденияслужбы;социально-правовыенормыпоотдельнымвопросам.В2003.принято35нормативныхправовыхатовдляопределенияполномочийвсферефинансов,социальнойзащиты,взаимодействия,прохожденияслужбы.В2004.принято4нормативныхправовыхата,объетомнормотворчествадолжностныхлицбылифинансовыевопросы.108

В2005.принят51нормативныйправовойат,объетомнормотворчесихотношенийсталиправоотношениявобластифинансов;служебныхправоотношений;административнойответственности;онтроляинадзораидруие1.Впериод2001—2006.приучастииилипоинициативеМВДРоссиииздан2631ведомственныйнормативныйправовойатМВДРоссии2.Ита,приведеннаястатистиапринятыхизареистрированныхнормативныхправовыхатоввМинистерствеюстицииРФииханализпоазывают,чтообъетнормотворчесихотношенийМВДРоссииимеетсложныйправовойхаратер.Этообъясняетсятем,чтовМВДРоссии:во-первых,выполняютсязадачипоохранеобщественноопоряда,расрытиюирасследованиюпреступлений,административныхправонарушений,детализацииионретизацииназваннойзадачи,чтозарепляетсянетольовзаонеомилиции,ноивиныхфедеральныхонституционныхифедеральныхзаонах,атажевзаонахсубъетовРФ.КонретизациязадачМВДРоссиивфедеральныхонституционныхзаонах,федеральныхзаонах,заонахсубъетовРФ,уазахПрезидентаРФ,постановленияхПравительстваРФопределяетразработуипринятиенормативныхправовыхатов,оторыеносятправоприменительныйхаратердлясистемыиструтурыМВДРоссии;во-вторых,системаиструтураорановвнутреннихделуспешнофунционирует,еслинормативныеправовыеатызарепляютнеобходимыеобъетыдляреализациизадачифунцийМВДРоссии.Объеты,влияющиенареализациюзадачифунцийМВДРоссии,носятматериальныйипроцессуальныйхаратер.Материальныеобъеты—этообъетыматериальноомира,получившиеправовоеоформление.Процессуальныеобъеты—этодействиеилиповедениесубъетовадминистративнооправаидолжностныхлицМВДРоссии;в-третьих,объетнормотворчесихотношенийдолжностныхлицМВДРоссиивзаимосвязанивзаимозависимотматериальныхипроцессуальныхправоотношений.ВзаимосвязьивзаимозависимостьобъетовпроявляютсяприразработеипринятиипроетовнормативныхправовыхатовМВДРоссии.ТааобъетнормотворчесихотношенийдолжностныхлицМВДРоссииимеетсложныйхаратер,тоследуетдатьанализобщеопониманияобъетанормотворчесихотношений.1Бюллетеньнормативныхправовыхатовминистерствиведомств.2001—2005.№52.2ПриазМВДРФот5января2007.№5«ОбутвержденииОсновныхнаправленийсовершенствованияправовоообеспеченияоранизацииидеятельностисистемыМинистерствавнутреннихделРоссийсойФедерациина2007—2017оды».109

ВюридичесойлитературенетединствавзлядовнавопрососодержанииипонятииобъетанормотворчесихотношенийивчастностидолжностныхлицМВДРоссии.Исследованияобъетанормотворчесихотношенийпредпринималисьразличнымиавторами.Восновномавторыисследовалиобъетнормотворчествавсферераждансихправоотношений,административныхправоотношений.Этотаиеавторы,аЮ.К.Толстой,А.И.Дудин,Ю.М.Козлов,Б.В.Дрейшев,А.П.Коренев,Л.Л.Поповидр.1Ю.К.Толстойрассматриваятеориюправоотношений,выделялматериальныеобъетыправоотношенийимножественностьобъетовотношения2.А.И.Дудинвыделилобъетыправоотношенийвсамостоятельнуюатеориюправа3.Ю.М.Козловвыделилдвавидаправоотношений—материальноеипроцессуальное—идваобъетаправоотношения4.Б.В.Дрейшев,исследуяправотворчесиеотношениявсоветсомосударственномуправлении,исходитизпозициимножественностиобъетовнормотворчесихотношений5.Вюридичесойлитературевстречаютсяотдельныеисследованияобъетаадминистративныхправоотношений.А.П.КореневиЛ.Л.По-поврассматривалиеоаповедениеилидействиесубъетовадминистративнооправа.ПомнениюА.П.Коренева,объетомадминистративныхправоотношенийявляетсяповедениеидействиясубъетовадминистративнооправа6.Л.Л.Поповсчитает,чтообъетомадминистративныхправоотношенийявляютсяповедение,действие,поступисубъетовадминистративнооправа7.Однаопредставителиадминистративноопроцессасчитают,чтообъетыправоотношенийрассматриваютаповедениесторонвадминистративномпроцессе,таиволюсубъетов.ПомнениюВ.Д.Сороина,объетадминистративныхпроцессуальныхправоотношенийрассматриваетсявдвухвариантах.Первыйвариант:объетправоотношения—этото,начтонаправленысубъетивныеправаиобязанности—этоонцепциямонистичесая,1ТолстойЮ.К.КТеорииправоотношения.М.,1959;ДдинА.И.Объетправоотношенияасамостоятельнаяправоваяатеория:Автореф.дис.…анд.юрид.нау.Саратов:1970;КозловЮ.М.Административныеправоотношения.М.,1976;ДрейшевБ.В.Правотворчесиеотношениявсоветсомосударственномуправлении.Л.,1978.С.90—98.2ДдинА.И.Уаз.соч.С.12.3ДрейшевБ.В.Уаз.соч.С.9.4КозловЮ.М.Уаз.соч.С.10.5ДрейшевБ.В.Уаз.соч.С.90.6КореневА.П.АдминистративноеправоРоссии.Ч.1.М.,1996.С.52.7ПоповЛ.Л.Административноеправо.М.,2007.С.35.110

признающаясуществованиеединооиединственноообъетаправоотношения—поведениеобязаннойстороны.Второйвариант:объетправоотношения—этото,поповодучеовозниаетправовоеотношение—онцепцияплюралистичесая,исходящаяизсуществованияразличныхобъетовправоотношения1.Друойавтор,И.В.Панова,считает,чтообъетомадминистративныхпроцессуальныхотношенийявляетсяповедениесубъета,еоволяиволеизъявлениеаобщийобъетвсехправоотношений,реулирующихсяразличнымиспособами2.УчитываясужденияВ.Д.СороинаиИ.В.Пановой,можносделатьвывод,чтообъетомнормотворчесихотношенийявляютсяпроетынормативныхправовыхатоворановисполнительнойвласти,атажепроетынормативныхправовыхатовдолжностныхлицМВДРоссии.ОбъетомнормотворчесихотношенийвМВДРоссииявляется«проетнормативнооправовооата»аобъетматериальныхотношенийиаобъетадминистративно-процессуальныхотношений.МатериальнымобъетомнормотворчесихотношенийдолжностныхлицМВДРоссииявляетсяпроетнормативнооправовооата.Проетнормативнооправовооатасоздаетсяповопросамадминистративно-хозяйственнойдеятельностиорановвнутреннихдел;оперативнойдеятельности;служебнойдеятельностииинымвопросам,необходимымдлядеятельностиоранавнутреннихдел.ПроцессуальнымобъетомнормотворчесихотношенийдолжностныхлицМВДРоссииявляетсяповедениеидействиелицвпроцессесоздания,разработиипринятиянормативныхправовыхатов.Ита,объетомнормотворчесихотношенийдолжностныхлицМВДРоссииявляются:• проетынормативныхправовыхатовадоументы;• правомерноеповедениедолжностныхлиц,специалистов;• действиедолжностныхлицМВДРоссии.Объетомнормотворчесихотношенийявляетсяпроетнормативнооправовооатаадоумента.Доумент—этоматериальныйносительинформации,предназначенныйдляееобработиипередачивовремениивпространстве3.Использованиеомпьютерныхдоументовнеотменяется.Напротив,новаяформа(элетронная)тольоусилиладоументооборотвнормотворчесойдеятельностиорановвнутреннихдел.Кабумажные,таиэлетронныепроетыдоументовнормативныхправовыхатовносятразныйхаратер,напримертестовой1СороинВ.Д.Административныйпроцессиадминистративно-процессуальноеправо.СПб.,2002.С.404.2ПановаИ.В.Административно-процессуальноеправоРоссии.М.,2007.С.30.3Кратийюридичесийсловарь/Подред.А.Н.Азрилияна.М.,2007.С.192.111

харатер,рафичесийидруойвид.Нопроетнормативнооправовооатаадоументвыражаетсянабумаеисодержитправовуюинформацию.Проетынормативныхправовыхатоваобъетынормотворчесихотношенийимеютследующеезначение:во-первых,проетнормативныхправовыхатовМВДРоссииотражаетосударственнуюволю,выраженнуювразработанных,ноещенепринятыхматериальныхипроцессуальныхнормахправа;во-вторых,проетнормативныхправовыхатовМВДРоссииявляетсяформойвыраженияволиМВДРоссииаорановисполнительнойвласти,атажеосударственнойволидолжностныхлиц;в-третьих,проетнормативныхправовыхатовМВДРоссиивобязательномпорядедолженсодержатьметодыадминистративноправовоовоздействия,т.е.методыправовоовоздействия;методыстратеииадминистративнойдеятельностиорановвнутреннихдел;методыпубличнойреламентации;методыправовоопринуждения1;в-четвертых,впроетахнормативныхправовыхатовМВДРоссиипроявляютсяюридичесиедействиядолжностныхлиц,оторымпридаетсяправоваяофициальность.ОснованиеразработиипринятиепроетанормативнооправовооатаМВДРоссииаобъетанормотворчесихотношенийявляются:во-первых,проетынормативныхправовыхатовсоздаютсявпределахсистемыиструтурыМВДРоссии,наоснованиифунцийиомпетенцийдолжностныхлицМВДРоссии;во-вторых,основаниемихизданияявляетсязаонодательство,реулирующеенормотворчесуюдеятельностьдолжностныхлицМВДРоссииизаонодательство,реулирующееадминистративнуюдеятельностьорановвнутреннихдел;в-третьих,проетынормативныхправовыхатовотовятсяввидеприазов,диретив,положений,уставов,инструций,правил,наставленийииныхнормативныхправовыхатов.Проетприазаотовитсяииздаетсяпонаиболееважнымвопросамфунционированияорановвнутреннихдел,влючаяопределениезадач,фунцийиправовоообеспеченияоперативно-служебнойдеятельности,прохожденияслужбыворанахвнутреннихдел.Проетдиретивыотовитсяанормативноепредписание,определяющееперспетивыразвитияорановвнутреннихдел.Проетстатутныхнормативныхправовыхатовопределяетстатус,цель,порядодеятельностиорановвнутреннихдел.Проетуставаопределяетстатус,цель,порядоихаратердеятельностипредприятийиучрежденийорановвнутреннихдел.Проетинструциииправил—этоформа,отораяразрабатываетсядляоперативно-служебнойдеятельностиидляонретныхдолжностныхлицорановвнутреннихдел;1ОсинцевД.В.Методыадминистративно-правовоовоздействия.М.,2005.112

в-четвертых,проетнормативнооправовооатадолженсодержатьчетуюструтуру,единообразиесоставныхчастей,чтоимеетбольшоезначениедляучетаисистематизации,отороепомоаетбыстромуиправильномуориентированиювних,находитьнужныенормыправа;в-пятых,повышениеачествапроетанормативнооправовооатаможетбыть,еслисоблюдаетсяструтурапроетанормативнооправовооата.Струтурапроетанормативнооправовооатааобъетанормотворчесихотношенийсостоитизформальныхатрибутов,свидетельствующихотом,чтоонимеетофициальныйхаратер1.ПравомерноеповедениедолжностныхлицаобъетнормотворчесихотношенийдолжностныхлицМВДРоссиивлючает:маринальноеправомерноеповедениеприпринятиинормативнооправовооата;обычноеправовоеповедениедолжностныхлицМВДРоссииприсозданиинормативныхправовыхатов;ативноеповедениедолжностныхлицМВДРоссииприразработеипринятиинормативныхправовыхатов;пассивноеповедениедолжностныхлицМВДРоссиивнормотворчесихотношениях.Правомерноеповедениевтоловомсловареруссооязыаопределяетсяа:«Правомерный:1)внутреннеоправданный,заономерный;2)опирающийсянаправо,основанныйнаправе2.«Подобнаятратова»имеетсявюридичесомсловаре.Внемдаетсяследующееразъяснение:«правомерность—этосоответствиеявленийсоциальнойжизни(деятельностиилирезультатовдеятельностисубъетовправа)требованиямилидозволениям,содержащимсявнормахправаосударственнойволи3.ПрименительнодолжностнымлицамМВДРоссии,правомерноеповедениепретворяетсяавповедениидолжностноолицаорановвнутреннихдел,таивнормотворчесойдеятельности.ПоведенчесаядеятельностьдолжностныхлицМВДРоссииаобъетнормотворчествазарепленавмноочисленныхприазахМВДРоссии,например:«ОбутвержденииНаставленияпооранизацииправовойработывсистемеМВДРоссии»;«ОбутвержденииИнструцииопорядеведениясистематизированнооучетаправовыхатовиКлассифиаторасистематизированнойартотеиправовыхатоввсистемеМВДРоссии»;«ОбутвержденииПравилподотовинормативныхправовыхатоввцентральномаппаратеМВДРоссии».ВлюбомслучаеправомерноеповедениедолжностныхлицМВДРоссииаобъетнормотворчестваислючаетаое-либоотлонениеотпредписа
1ПриазМВДРФот27июня2003.№484«ОбутвержденииПравилподотовинормативныхправовыхатоввцентральномаппаратеМВДРоссии»//Тестприазаофициальноопублиованнебыл.2ОжеовС.И.,ШведоваН.Ю.Толовыйсловарьрусооязыа.М.,2000.С.567.3Большойюридичесийсловарь.М.,2001.С.525.113

ниянормыправа.СазанноевышепозволяетвыделитьосновныепризнаиправомернооповедениядолжностныхлицМВДРоссииаобъетанормотворчесихотношений.Во-первых,правомерноеповедениедолжностныхлицМВДРоссии—этометодслужебнойдеятельности,безоторойневозможнареализацияслужебныхполномочийисозданиенормативныхправовыхатов.Во-вторых,правомерноеповедение—этодобровольноеповедениедолжностныхлицМВДРоссии,обладающихсознанием,волей,разумом,способностьюпредвидетьипронозироватьвозможныепоследствиясвоихдействийвнормативныхправовыхатах.В-третьих,правомерноеповедениедолжностныхлицМВДРоссииобразуетосновузаоннойдеятельностиорановвнутреннихдел.СучетомпризнаовправомернооповедениядолжностныхлицМВДРоссииаобъетанормотворчесихотношенийвыделимвидыповедениядолжностныхлиц.КвидамправомернооповедениядолжностныхлицМВДРоссииследуетотнести:онформистсоеповедениеприпринятиинормативнооправовооата;• маринальноеправомерноеповедениеприпринятиинормативнооправовооата;• обычноеправовоеповедениедолжностныхлицМВДРоссииприсозданиинормативныхправовыхатов;• ативноеповедениедолжностныхлицМВДРоссииприразработеипринятиинормативныхправовыхатов;• пассивноеповедениедолжностныхлицМВДРоссиивнормотворчесихотношениях.КонформистсоеповедениедолжностныхлицМВДРоссииаобъетнормотворчесихотношенийприпринятиинормативныхправовыхатовреализуетсяпопринципу:делай,авсе,илиделаю,абольшинство.Онооснованонаподчиненииправовымпредписаниям,оторыезарепленывприазахМВДРоссии.Мотивамионформистсооповедениядолжностныхлицвнормотворчесихотношенияхмоутбытьпредписанияначальниов,руоводителей,оторыезарепленывнормахправалибоаприспособление,подчинениесвоеоубеждениядействиямначальству,оллеампослужбе.Конформистсоеповедениедолжностныхлицвнормотворчесихотношениях—этоотсутствиетвердойичетойпозицииприразработе,принятиивнесенияизмененийидополненийвнормативныеправовыеаты.Вюридичесойлитературеотмечается,еслиизменяетсяситуация,возможнасменаправовойустанови1идолжностноолица1ЯшевА.В.Теорияосударстваиправа:Конспетлеций.М.,2000.С.148;КожевниовС.Н.Правомерноеповедениеиправонарушение.Сущностьисодержание.Н.Новород;М.,2001.С.23.114

МВДРоссии,можетизменитьсясамоповедениесправовоонанеправомерное.МаринальноеправомерноеповедениеприпринятиидолжностнымлицомМВДРоссиинормативнооправовооата—этотаоеповедение,приоторомлицоприспосабливаетсяинаходитсянараниправомернооилинеправомернооповедения. Внормотворчесихотношенияхмаринальныйвидповеденияопасентем,чтодолжностныелица,находясьнарани,моутпринятьинеправомерныйнормативныйправовойат.Маринальноеповедениедолжностноолицанередопродитованострахомпередвозможнымнаазаниемзанеправильныеуправленчесиерешения.ОбычноеправомерноеповедениедолжностныхлицМВДРоссиивнормотворчесихотношениях—этообычныйслужебныйвидповеденияприсозданиинормативныхправовыхатов.Обычноеправомерноеповедениесоответствуетправовымпредписаниям.ВэтойсвязиВ.В.Осаметныйотмечает:«Следованиеусвоеннымправовымидеямипринципамстановитсядлячеловеавомноихслучаяхсамособойразумеющимся,постоянноповторяющимсядействием,первичнымповеденчесиматом,приоторомличностьнеподвераетаждыйразанализуправильностьтехтребований,оторыепредъявляетнейобщество,аследуетимбезособыхраздумий,бездлительнойборьбымотивов»1.Врамахобычнооповеденияформируетсяпозитивнаяпривыча,соответствующаядействиюдолжностноолица.Сучетомэтооподходадолжностноелицоорановвнутреннихделподстраиваетсвоеповедениестандартномуопределенномуповедениювнормотворчесихотношениях.Необходимовыделить,чтовнормотворчесихотношенияхдолжностноелицовыполняетсвоиправаиобязанности,совершаетиныеюридичесиедействия.Вэтойсвязи,харатеризуяподобныепроступидолжностныхлиц,можнооворитьопривычном—положительномповедениелицавнормотворчесихотношениях.АтивноеповедениедолжностныхлицМВДРоссииприразработеипринятиинормативныхправовыхатоввыражаетинициативнуюдеятельностьдолжностноолицавсфереправа.Таоеповедениедолжностноолицахаратеризуетсясоблюдениемзапретов,предписаний,использованиемнормыправа.Ативноеповедениедолжностноолицасвязаносинициативой,интеллетуальнымиспособностямидолжностноолица,сфизичесимизатратамиприразработенормативныхправовыхатовМВДРоссии.Ативностьдолжностныхлицвсференормотворчесихотношенийнепосредст
1ОсаметныйВ.В.Правомерноеповедение//Общаятеорияосударстваиправа.Аадемичесийурс.Т.2.М.,1998.С.573.115

венносопряженасприменениемправаилиисполнениемправиобязанностейитемсамымвлияетнафунционированиемеханизмаправовоореулирования.ПассивноеповедениедолжностныхлицМВДРоссиивнормотворчесихотношенияхможнохаратеризоватьанамеренноеулонениеотпользованиясвоимиправамииобязанностями,т.е.своеобразноеюридичесоесамоораничениеприсозданиинормативныхправовыхатов.Таоеповедениевнормотворчесихотношенияхорановвнутреннихделприноситтольовред.Третийобъетовнормотворчесихотношений—этоматериальныеипроцессуальныедействиядолжностныхлиц.МатериальныедействиядолжностныхлицаобъетнормотворчесихотношенийМВДРоссии—этовыражениеосударственнойволивпроетахнормативныхправовыхатовМВДРоссии.Государственнаяволязарепляетсявпроетенормативнооправовооатаивыражаетсявспособахизложениянормправа,язые,стилеиюридичесойтерминолоии.Способыизложениянормправавпроетахнормативныхправовыхатовформулируютсясиспользованиемипотезидиспозицийнормправа.Диспозицияформируетсяневовсехпроетахнормативныхправовыхатов,ачащевсеодиспозициясливаетсясипотезой,санцияформируетсявотдельныхстатьяхилиотдельныхнормативныхправовыхатах.Каждаястатьяпроетанормативнооправовооатадолжнавыражатьзаонченнуюмысльвееполномобъеме.Гипотезастатьидолжнаизлаатьсярато,омпатнобезповторенияфраз.Фразыдолжныбытьизложеныта,чтобыуисполнителянебылосомнений.Впроетахнормативныхправовыхатов—уменьшитьилиислючитьабстратностьнормправаилиазуистичностьнормправа1.Языистильпроетанормативнооправооатадолженбытьнаписанобщеосударственнымязыомприсоблюдениивсехрамматичесихправил,атажеприменениявпроетынормативныхправовыхатовюридичесойтерминолоии.ДолжностныелицаМВДРоссии,совершаяволевыедействиявсфе-ренормотворчесихотношений,направленынатворчесоесозидание,насозданиенормыправалибонаотмену,изменение,внесениедополненийвнормативныеправовыеатыорановвнутреннихдел.ДействиядолжностныхлицМВДРоссиивсференормотворчесихотношенийимеютпроцессуальныйхаратер.Этоозначает,что1ОпределениеКассационнойоллеииВерховнооСудаРФот5отября2004.№КАС04-500.СудпризналпунтыИнструцииодополнительныхвыплатахсотрудниамОВДРФсоответствующимизаону,посольувоспроизведениевнормативномправовоматеположенийзаонаилиинооболеевысоооуровняпоюридичесойсиленормативнооатанеявляетсяпревышениемораном,издавшимоспариваемыйат,своихполномочий//ВедомостиВерховнооСудаРФ(http://www.supcourt.ru).116

полномочиядолжностныхлицорановвнутреннихделприобсуждении,принятиипроетанормативныхправовыхатоввыражаютсявпроведениипроцессуальныхстадийиэтапов.ПроцессуальныйхаратерполномочийдолжностныхлицорановвнутреннихделзарепленвпостановленииПравительстваРФиприазеМВДРоссии1.АнализируяпостановленияПравительстваРФиприазМВДРоссииможновыделитьследующиестадиинормотворчесоопроизводства.Нормотворчесоепроизводство—этопроцедураподотови,содержания,оформленияиреистрациинормативныхправовыхатов.Нормотворчесоепроизводствовлючаетпроцедурыстадийипроцедурытребований:1)стадиейпроцессуальныхдействийявляетсяподотовапроетанормативныхправовыхатов;2)требования,предъявляемыеструтуреисодержаниюпроетовнормативныхправовыхатов;3)общиетребования,предъявляемыеоформлениюпроетовнормативныхправовыхатов;4)требования,предъявляемыеоформлениюсносоипримечанийвпроетахнормативныхправовыхатов;5)требования,предъявляемыеоформлениюприложенийпроетамнормативныхправовыхатов.Каждаястадиясостоитизэтапов,оторыетажеявляютсяобъетаминормотворчесихпроцессуальныхотношений.Вывод:объетынормотворчесихотношенийМВДРоссии—этопроетынормативныхправовыхатов,правомерноеповедениеидействиедолжностныхлицМВДРоссиивнормотворчесихотношениях.1ПостановлениеПравительстваРФот1июня2004.№260«ОРеламентеПравительстваРоссийсойФедерациииПоложенииобАппаратеПравительстваРоссийсойФедерации»(сизменениямиот27мая,7июля2006.,31июля2007.)//СЗРФ.2004.№23,ст.2313;ПриазМВДРФот27июня2003.№484«ОбутвержденииПравилподотовинормативныхправовыхатоввцентральномаппаратеМВДРоссии»//Тестприазаофициальноопублиованнебыл.117

ЗАКЛЮЧЕНИЕ 

Результатыисследованияпозволяютсделатьвыводыипредложения,относящиесясовершенствованиюнормотворчесойдеятельностиМВДРоссии:во-первых,теоретичесоеобоснованиенормотворчесойдеятельности,позволилосформироватьпонятиенормотворчесойдеятельности—этоюридичесаядеятельностьорановисполнительнойвластииМВДРоссии,отораянаправленанасозданиенормативныхправовыхатов,ихотменуилиизменение;во-вторых,анализзаонодательства,реулирующеонормотворчесуюдеятельность,находитсявсостояниистановленияисовершенствования,чтопозволяетативнуюнормотворчесуюдеятельностьорановисполнительнойвластипосозданиюдляминистерствифедеральныхслужбнормативныхправовыхатов.Каждаясфераосударственнооуправленияиуправлениевобластиохраныобщественноопорядаимеетособенностиправовоореулирования,чтотребуетединооподходаподотовепроетанормативнооправовооатаспоследующимеопринятием.Принятиенормативныхправовыхатовдолжноосновыватьсянаединыхматериальныхипроцессуальныхнормахправа,аненаособенностяхправовоореулирования.Сеодняшнеесостояниезаонодательстватольовноситпутаницувстадииприпринятиинормативныхправовыхатов.Ипоанебудетпринятфедеральныйзаон«Онормативныхправовыхатах»,воторомбылабызарепленаосновнаяонцепция«нормативнооправовооата»;в-третьих,нормотворчесиеотношения,сладывающиесяприразработе,принятии,изменении,внесениидополненийвнормативныйправовойат,носятособыйхаратер,оторыйотличаетсяотиныхправоотношений,ноявляетсячастьюправоотношений;в-четвертых,МВДРоссиинаделенонормотворчесойфунцией,чтопозволяетприниматьприазы,положения,инструции,правила,постановления,уставы,реистрироватьихвМинистерствеюстицииРФвцеляхвыполнениязадач,зарепленныхфедеральнымзаонодательством;118

в-пятых,сделананализомпетенциидолжностныхлицМВДРоссиивсференормотворчесихотношений—этоматериальныеипроцессуальныеправаиобязанности,неправленныенареализациюфунцийуправленияифунцийнормотворчесойдеятельностиМВДРоссии.КомпетенциядолжностныхлицМВДРоссиисладываетсянетольосматериальныхилипроцессуальныхправиобязанностей,ноисполномочийтехничесоохаратера.Компетенциятехничесоохаратера—этопреждевсеоюридичесаятехниа,влючающаятехничесиенормыправа,имеющиесущественноезначениедляоформленияпроетовнормативныхправовыхатовМВДРоссии;в-шестых,особенностиобъетовнормотворчесихотношенийдолжностныхлицМВДРоссиисладываютсянетольосмножественностьюобъетовматериальноомира;объетамнормотворчесихотношенийследуетвлючить:проетнормативныхправовыхатов,правомерноеповедениедолжностныхлиц,специалистов,действиедолжностныхлицМВДРоссии,юридичесуютехниу.119

БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК 

Нормативные правовые акты 
1.КонститцияРФ.М.,1993.2.Федеральныйонституционныйзаонот17деабря1997.№2ФКЗ«ОПравительствеРоссийсойФедерации»(сизменениямиот31деабря1997.,19июня,3ноября2004.,1июня2005.,30января,2марта2007.)//СЗРФ.1997.№51.Ст.5712;СЗРФ.2004.№45.Ст.4376;СЗРФ.2005.№23.Ст.2197;СЗРФ.2007.№6.Ст.680.3.ЗаонРФот18апреля1991№1026«Омилиции»//ВедомостиСъезданародныхдепутатовРСФСРиВерховнооСоветаРСФСРот22апреля1991.№16.Ст.503;СЗРФ.2007.№41.Ст.4845.4.КодесРФобадминистративныхправонарушениях.М.,2002.5.УазПрезидентаРФот24ноября1995.№1178«Омерахпообеспечениюотрытостииобщедоступностинормативныхатов»//СЗРФ.1995.№48.Ст.4660.6.УазПрезидентаРФот23мая1996.№763«ОпорядеопублиованияивступлениявсилуатовПрезидентаРФ,ПравительстваРФинормативныхправовыхатовфедеральныхорановисполнительнойвласти»//СЗРФ.1994.№22.Ст.2663.7.УазПрезидентаРФот15марта2000.«Олассифиацииправовыхатов»//СЗРФ.2000.№12.Ст.1260.8.УазПрезидентаРФот10авуста2000.№1486«ОдополнительныхмерахпообеспечениюединстваправовоопространстваРоссийсойФедерации»//СЗРФ.2000.№12.Ст.1260.9.УазПрезидентаРФот20марта2001.№318«Овведенииосударственнойреистрацииатов,издаваемыхПенсионнымфондомРоссийсойФедерации,ФедеральнымфондомобязательноомедицинсоострахованияиФондомсоциальноострахованияРФ»//СЗРФ.2001.№13.Ст.1216.10.УазПрезидентаРФот31деабря2005.№1574«ОРеестредолжностейфедеральнойосударственнойраждансойслужбы»//СЗРФ.2006.№1.Ст.118.11.УазПрезидентаРФот4июня2001.№644«ОнеоторыхвопросахМинистерствавнутреннихделРоссийсойФедерации»//СЗРФ.2001.№24.Ст.2416;СЗРФ.2002.№17.Ст.1659;СЗРФ.2003.№21.Ст.1992;СЗРФ.2004.№30.Ст.3149;СЗРФ.2006.№1.Ст.116.12.УазПрезидентаРФот19июля2004.№927«ПоложениеоМинистерствевнутреннихделРоссийсойФедерации»//СЗРФ.2004.№30.Ст.3149;СЗРФ.2006.№39.Ст.4037;СЗРФ.2007.№13.Ст.1540.13.ПостановлениеПравительстваРФот3июня1995.«ОдополнительныхфунцияхМинистерстваюстицииРоссийсойФедерации»//СЗРФ.1995.№24.Ст.2281.14.ПостановлениеПравительстваРФот13авуста1997.№1009«Правилаподотовинормативныхправовыхатовфедеральныхорановиспол

нительнойвластииихосударственнойреистрации»//СЗРФ.1997.№33.Ст.3895;СЗРФ.1997.№33.Ст.3895;СЗРФ.1997.№50.Ст.5689;СЗРФ.1998.№47.Ст.5771;СЗРФ.1999.№8.Ст.1026;СЗРФ.2002.№40.Ст.399;СЗРФ.2006.№29.Ст.321.15.ПостановлениеПравительстваРФот2авуста2001.№576«ОсновныетребованияонцепциииразработепроетовФедеральныхзаонов»//СЗРФ.2001.№32.Ст.3335;СЗРФ.2004.№34.Ст.3636;СЗРФ.2006.№6.ст.714.16.ПостановлениеПравительстваРФот11ноября2002.«Осовершенствованииоранизацииисполненияфедеральныхзаонов»//СЗРФ.2002.№46.Ст.4582.17.ПостановлениеПравительстваРФот1июня2004.№260«ОРеламентеПравительстваРоссийсойФедерациииПоложенииобАппаратеПравительстваРоссийсойФедерации»//СЗРФ.2004.№23.Ст.2313;СЗРФ.2006.№23.Ст.2514;СЗРФ.2007.№32.Ст.4150.18.ПостановлениеФондасоциальноострахованияРФот31января2002.№8«ОосударственнойреистрацииатовФондасоциальноострахованияРоссийсойФедерации,имеющихнормативныйхаратер»//Вестниосударственноосоциальноострахования».№4.апрель2002.19.ПриазМинюстаРФот23деабря2005.№248«ОбутвержденииРеламентазаонопроетнойдеятельностиМинистерстваюстицииРоссийсойФедерации»(сизм.идоп.от18января2006.)//БюллетеньМинистерстваюстицииРФ.2006.№1.20.ПриазМВДРФот5января2007.№5«ОбутвержденииОсновныхнаправленийсовершенствованияправовоообеспеченияоранизацииидеятельностисистемыМинистерствавнутреннихделРоссийсойФедерациина2007—2017оды».21.ПриазМВДРФот28марта2002.№288«ОбутвержденииТиповооположенияобинформационномцентреМВД,ГУВД,УВДсубъетаРоссийсойФедерации,УВДТ,ГУВДРОСОБМВДРоссии».22.ПриазМВДот12февраля2002.№120«ОвыплатевоеннослужащимвнутреннихвойсМВДРФежемесячнойнадбавизасложность,напряженностьиспециальныйрежимвоеннойслужбы»//Бюллетеньнормативныхправовыхатовфедеральныхорановисполнительнойвласти.2002.№14.С.151.23.ПриазМВДот28.июня2001.№616«ОбутвержденииПеречнядолжностейпедаоичесихработниоввоенныхобразовательныхучрежденийвысшеопрофессиональноообразованияВВМВДРФ,деятельностьоторыхсвязанасобразовательнымпроцессом»//Бюллетеньнормативныхправовыхатовфедеральныхорановисполнительнойвласти.2001.№34.С.51.24.ПриазМВДот20мая2002.№154«ОбутвержденииединойформысправиобоснованияхувольненияипрохождениявоеннойслужбыврайонахКрайнеоСевера,приравненныхнимместностяхидруихместностяхснеблаоприятнымилиматичесимусловиямиилиэолоичесимиусловиями»//Бюллетеньнормативныхправовыхатовфедеральныхорановисполнительнойвласти2002.№12.25.ПриазМВДРФот27июня2003.№484«ОбутвержденииПравилподотовинормативныхправовыхатоввцентральномаппаратеМВДРоссии»//Тестприазаофициальноопублиованнебыл.26.ПриазМВДРФот28авуста2003.№675«ОбутвержденииИнструцииопорядеведениясистематизированнооучетаправовыхатовилас

сифиаторасистематизированнойартотеиправовыхатоввсистемеМВДРоссии»//Тестприазаофициальноопублиованнебыл.27.ПриазМВДРФот5января2007.№6«ОбутвержденииНаставленияпооранизацииправовойработывсистемеМВДРоссии»//Тестприазаофициальноопублиованнебыл.Монографии, научные статьи 

1.АвртинЮ.Е.Эффетивностьдеятельностиорановвнутреннихдел(опытсистемнооисследования).СПб.,1998.2.АдминистративноеправоиадминистративнаядеятельностьвОВД/Подред.Л.Л.Попова.М.:АадемияМВДСССР,1990.3.Административноеправоиадминистративныйпроцесс.Атуальныепроблемы.М.:Юрист,2004.4.Административноеправоиадминистративныйпроцесс:атуальныепроблемы//КононовП.И.,МашаровИ.М.Административно-правовыеаты:понятие,основныечерты,лассифиация,проблемынормативноореулирования/Подред.Л.Л.Попова,М.С.Студениина.М.:Юрист,2004.5.АдминистративноеправоРоссийсойФедерации/Подред.Н.Ю.Ха-маневой.М.,2004.Гл.10.6.АдминистративноеправоРоссийсойФедерации.Ч.1.Государственноеуправлениеиадминистративноеправо/Подред.А.П.Коренева.4-еизд.М.,2002.7.АлесеевС.С.Право:азбуа—теория—философия.Опытомплеснооисследования.М.,1999.8.АлесеевС.С.Проблемыобщейтеорииправа:Курслеций:В2т.Свердловс,1977.9.АлесеевС.С.Проблемытеорииправа.Свердловс,1973.10.АлехинА.П.,КозловЮ.М.АдминистративноеправоРФ.Ч.1.М.,1994.11.АлехинА.П.,КозловЮ.М.,КармолицийА.А.АдминистративноеправоРФ.М.,1996.12.АнтоноваА.И.Неотороевопросытеорииправотворчества//Правоведение.1963.№3.13.АрзамасовЮ.Г.ВедомственныйнормотворчесийпроцессвРоссийсойФедерации:Монорафия.Барнаул,2002.14.АрзамасовЮ.Г.НормотворчесаядеятельностьОВДРоссиивмеханизмереализацииправчеловеаиражданина:Монорафия.М.,2000.15.БабаевВ.К.Общаятеорияправа:Курслеций.НижнийНовород,1993.16.БахинС.В.Модельноеправо//Правоведение.2003.№1.17.БахрахД.Н.АдминистративноеправоРоссии.М.,2002.18.БахрахД.Н.Административноеправо.М.,1993.19.БахрахД.Н.Очеритеориироссийсооправа.М.,2008.20.БахрахД.Н.Советсоезаонодательствообадминистративнойответственности.Пермь,1969.21.БахрахД.Н.,РоссинсийБ.В.,СтариловЮ.Н.Административноеправо:Учебнидлявузов.М.:Норма,2005.22.БачилоИ.Л.Фунцииорановуправления.М.,1976.23.БачилоИ.Л.,ЛопатинВ.Н.,ФедотовМ.А.Информационноеправо.СПб.,2001.24.БельсийК.С.Феноменолоияадминистративнооправа.Смоленс,1995.122

25.БеляевВ.П.КонтрольинадзорвРоссийсомосударстве.М.,2005.26.Большойюридичесийсловарь.М.,2001.27.БорововН.В.,СмоленсийМ.Б.,СооловЮ.А.Административноеправо.Мосва;Ростовн/Д,2003.28.БошноС.В.Понятийныеитехнио-юридичесиепроблемыподзаонныхатов//Журналроссийсооправа.2004.№12.29.ВенеровА.Б.Теорияосударстваиправа:Учебни.М.,2004.30.ВороновА.В.Проблемытеорииадминистративнооправа:сравнительно-правовоеисследование.СПб.,2001.31.ГабричидзеБ.Н.,ЧернявсийА.Г.Административноеправо:Учебни.М.,2002.32.ГаллианД.,ПолянсийВ.В.,СтариловЮ.Н.Административноеправо:историяразвитияиосновныесовременныеонцепции.М.,2002.33.ГосдарственнаяслужбавРоссийсойФедерации(Сборнинормативныхатов):Учеб.пособие/Сост.Ю.Н.Старилов.Воронеж:Изд-воВГУ,1995.34.ДеминА.А.АдминистративноеправоРФ:Курслеций.М.,2002.35.ДодинЕ.В.Доазательствавадминистративномпроцессе.М.,1973.36.ДрейшевБ.В.Правотворчесиеотношениявсоветсомосударственномуправлении.Л.,1978.37.ДрейшевБ.В.Правотворчесиеотношениявсоветсомосударственномуправлении.Л.,1978.38.ДрейшевБ.В.Правотворчествовсоветсомосударственномуправлении.М.,1977.39.ДрейшевБ.В.Правотворчествоиправовоереулирование//Советсоеосударствоиправо.1978.40.ДрейшевБ.В.Правотворчествоорановсоветсооосударственнооуправления//Советсоеосударствоиправо.1977.41.ЕвтихеевА.А.,ВласовА.А.АдминистративноеправоСССР.М.,1946.42.ЕлистратовА.И.Основыначалаадминистративнооправа.М.,1922.43.Заонодательнаятехниа:Науч.-прат.пособие/Подред.Ю.А.Ти-хомирова.М.,2000.44.ЗаонотворчествовРоссийсойФедерации:Науч.-прат.иучеб.пособие/Подред.А.С.Пиолина.М.,2000.45.ИванинаН.Руссийязыроссийсооправа//Российсаяюстиция.2000.№7.46.ИвлевЮ.В.Лоиадляюристов:Учебни.М.:ЮридичесийолледжМГУ,1996.47.ИнатюН.А.КомпетенцияфедеральныхминистерствРФ.М.,2003.48.ИнатюН.А.Правотворчесаяфунция//АдминистративнаяреформавРоссии/Подред.С.Е.Нарышина,Т.Я.Хабриевой.М.,2006.49.ИльинА.В.ОптимизацияправотворчесойдеятельностивсовременнойРоссии(вопросытеорииипратии).СПб.,2005.50.КабановА.А.Информацияиправоохранительнаядеятельность//Сборнистатей,доладовивыступленийнаонференциях,семинарах,симпозиумахисовещаниях.СПб.,2002.51.КашанинаМ.С.Юридичесаятехниа.М.,2007.52.КеримовД.А.Заонодательнаятехниа:Науч.-метод.иучеб.пособие.М.,2000.123

53.КовачевД.А.Фунции,задачи,омпетенцияиправоспособностьосударственнооорана//Правоведение.1985.№4.54.КожевниовС.Н.Правомерноеповедениеиправонарушение.Сущностьисодержание.Н.Новород;М.,2001.55.КозловЮ.М.Административныеправоотношения.М.,1976.56.КозловЮ.М.Предметсоветсооадминистративнооправа.М.,1967.57.КонинН.М.АдминистративноеправоРоссии:Курслеций.М.:Юрист,2004.58.КонинН.М.АдминистративноеправоРоссии.М.,2004.59.КонинН.М.АдминистративноеправоРоссии.М.,2006.60.КононовП.И.АдминистративныйпроцессвРоссии:проблемытеорииизаонодательноореулирования:Монорафия.Киров,2001.61.Конститция,заон,подзаонныйат/Автор.олл.Отв.ред.Ю.А.Тихомиров.М.:Юридичесаялитература,1994.62.КореневА.П.АдминистративноеправоРоссии.Ч.1.1996.63.КореневА.П.Кодифиациясоветсооадминистративнооправа.М.,1970.64.КореневА.П.Административноеправо.М.,1996.65.Кратийюридичесийсловарь/Подред.А.Н.Азрилияна.М.,2007.66.ЛазаревБ.М.Государственноеуправлениенаэтапеперестройи.М.,1988.67.ЛазаревБ.М.Компетенцияоранауправления.М.,1972.68.ЛазаревВ.В.Правомерноеповедениеаобъетюридичесооисследования//Советсоеосударствоиправо.1976.№10.69.ЛебедевМ.П.Государственноерешениевсистемеуправлениясоциалистичесимобществом.М.,1974.70.ЛейстО.Э.Санциииответственностьпосоветсомуправу.М.,1981.71.ЛичР.Методолоияправа.М.,1981.72.ЛьяноваЕ.Г.Теорияпроцессуальнооправа.М.,2003.73.МасютинМ.В.Теорияюрисдиционноопроцесса.М.,2004.74.МанохинВ.М.Советсаяосударственнаяслужба.М.,1966.75.МанохинВ.М.,АдшинЮ.С.,БаишаевЗ.А.Российсоеадминистративноеправо.М.,1996.76.МарченоМ.Н.Проблемыобщейтеорииосударстваиправа(осударство).М.,2007.77.МарченоМ.Н.Проблемыобщейтеорииосударстваиправа(право).Т.2.М.,2007.78.МихайловМ.П.Технолоиязаонотворчества.СПб.,2006.79.МицевичА.В.ПравотворчествовСССР.М.,1974.80.МорозоваЛ.А.Юридичесаятехниа(обзорматериаловнаучно-мето-дичесоосеминара)//Государствоиправо.2000.№11.81.НашицА.Правотворчество.М.,1974.82.Нормотворчесаядеятельностьфедеральныхминистерств/Подред.С.В.Белых,Л.С.Мельниова,А.В.Минашин//Заонодательствоиэономиа.2004.№1.83.Оюридичесойтехниефедеральныхзаонов//Сборнистатейаспирантовистудентов.М.,2004.84.Общаятеорияправа:Курслеций.Леция11.Фунцииправа/Подред.В.К.Бабаева.Н.Новород,1993.85.Общаятеориясоветсооправа/Подред.С.Н.БратусяиИ.С.Само-щено.М.,1966.124

86.ОвсяноА.М.Административноеправо.М.,1999.87.ОжеовС.И.,ШведовН.Ю.Толовыйсловарьруссооязыа.М.,2000.88.ОсаметныйВ.В.Правомерноеповедение//Общаятеорияосударстваиправа.Аадемичесийурс.Т.2.М.,1998.89.ОсамытныйВ.В.Теорияосударстваиправа.М.,2004.90.ОсиповЮ.К.Подведомственностьюридичесихдел:Учеб.пособие.Свердловс,1973.91.ОсновинВ.С.Понятиеисущностьруоводства//Руоводителиисполомов.Правовойстатусиоранизацияработы.М.,1977.92.ОсновинВ.С.Советсоеосударственно-правовыеотношения.М.,1965.93.ОсьинФ.Ф.Оомпетенциируоводителей//Правоведение.1990.№1.94.ПанратовИ.Ф.Правовыеформыответственностидолжностноолицаолхозов.М.,1959.95.ПановаИ.В.Административно-процессуальноеправоРоссии.М.,2007.96.ПахомовИ.Н.Видыосударственныхслужащих,ихправаиобязанности.Львов,1965.97.ПетровГ.И.Советсиеадминистративно-правовыеотношения.Л.,1972.98.ПетровЮ.А.Кпонятиюдолжностноолица//Правоведение.1974.№6.99.ПетховГ.Е.,ВасильевА.С.Понятиедолжностноолицавсоветсомзаонодательствеиправовойнауе//Правоведение.1980.№3.100.ПиолинА.С.Подотовапроетовнормативныхатов.М.:Юридичесаялитература,1968.101.ПиолинА.С.РахманинаТ.Н.Деморатичесиеосновысозданиянормативныхатов//Советсоеосударствоиправо.1974.102.ПиолинА.С.Совершенствованиесоветсоозаонодательстванасовременномэтапе//Советсоеосударствоиправо.103.ПиолинА.С.,НиолаеваМ.Н.Планированиезаонопроетнойдеятельности//Советсоеосударствоиправо.1979.104.ПоленинаС.В.,КманинаЕ.В.Социальныеаспетыправотворчестваиреализацииправа//Советсоеосударствоиправо.1974.105.ПоповЛ.Л.Административноеправоиадминистративнаядеятельностьорановвнутреннихдел.М.,1990.106.ПоповЛ.Л.Административноеправо.М.,2007.С.35.107.ПравительствоРФ/Подред.Т.Я.Хабриева.М.:Норма.2005.108.ПравотворчествовСССР/Подред.Мицевича.М.,1974.109.Проблемыобщейтеорииосударстваиправа/Подред.В.С.Нерсе-сянц.М.,1999.110.Проблемыобщейтеорииправаиосударства/Подред.В.С.Нерсе-сянц.М.,1999.111.ПронинаВ.С.Соотношениеомпетенцииосударственныхомитетовиминистерств//Труды.Вып.7.М.,1977.112.ПротасовВ.Н.Основыобщеправовойпроцессуальнойтеории.М.,2005.113.РомашовР.А.Заон,правило,норма,долженствование//Правоведение.2001.№6.114.РоссинсийБ.В.Квопросуореформесистемыфедеральныхорановисполнительнойвласти//Административноеправоипроцесс.№1.2004.115.РдольфФонИеринЮридичесаятехниа/Сост.А.В.Поляов.М.,2008.125

116.СалищеваН.Г.Административноеправиадминистративныйпроцесс.Атуальныепроблемы.М.:Юрист,2004.117.СборниметодичесихреомендацийиобзоровповопросаморанизациииправовойдеятельностивсистемеМВДРоссии.М.,2007.118.СинюовВ.Н.Российсаяправоваясистема.Саратов,1994.119.СиняинИ.Н.Правотворчествоизаонодательство//Теорияосударстваиправа/Подред.Н.И.Матузова,А.В.Мальов.М.,2001.120.СиняинИ.Н.Правотворчествоизаонодательство//Теорияосударстваиправа/ПодредН.И.Матузова,А.В.Мальов.М.,2001.121.Советсоеадминистративноеправо:Учебнидлявузов.М.,1990.122.Советсоеадминистративноеправо:Учебнидлявузов.М.,1985.С.174.123.СоловьёвА.И.Принятияосударственныхрешений.М.,2006.124.СороинВ.Д.Советсоеадминистративно-процессуальноеправо:Учеб.метод.пособие.Л.,1976.125.СороинВ.Д.Административныйпроцессиадминистративно-процес-суальноеправо:СПб.,2002.126.СороинВ.Д.КомментарийизбранныхместКодесаРФобадминистративныхправонарушениях//Юридичесаямысль.Научно-пратичесийжурнал.2002.№4(10).127.СтдениинС.С.Советсаяосударственнаяслужба//Вопросысоветсооадминистративнооправа.М.,1949.128.Теорияосударстваиправа.М.:Юрист.1999.129.ТихомировЮ.А.Заонодательнаятехниа/Отв.ред.Ю.А.Тихоми-ров.М.,2000.130.ТихомировЮ.А.Курсадминистративнооправаипроцесс.М.:Изд-во-наМ.Ю.Тихомирова,1998.131.ТихомировЮ.А.Курсадминистративнооправаипроцесса.М.,1998.132.ТихомировЮ.А.Оправилахзаонодательнойтехнии//Журналроссийсооправа.1999.№11.133.ТихомировЮ.А.Оправилахзаонодательнойтехнии//Журналроссийсооправа.1999.№11.134.ТихомировЮ.А.Правовоеобеспечениеуправления.М.,1987.135.ТихомировЮ.А.Теорияомпетенции.М.,2004.136.ТихомировЮ.А.Управленчесоерешение.М.,1972.137.ТихомировЮ.А.,ТалатинаЭ.В.Оодифиациииодесах//Журналроссийсооправа.2003.№3.138.ТолстойЮ.К.КТеорииправоотношения.М.,1959.139.УсольцевЛ.Г.Должностноелицовсоветсомосударственномуправлении//Правоведение.1987.№2.140.ХабибллинаН.И.Политио-правовыепроблемысемиотичесооанализаязыазаона.СПб.,2001.141.ХаманеваН.Ю.АдминистративноеправоРоссии:Курслеций.М.,2007.142.ЧерданцевА.Ф.Теорияосударстваиправа.М.,2000.С.229.143.ЧмтовВ.Г.Квопросуопонятиидолжностноолицавсоветсомправе.Саратов,1982.144.ШебановА.Ф.Формасоветсооправа.М.,1968.145.ЮсповВ.А.Должностноелицопосоветсомуадминистративномуправу//СССР-ГДР:осударственнаяслужбаМ.,1984.126

146.ЯвичЛ.С.Общаятеорияправа.Л.:Изд-воЛГУ,1976.147.Язызаонов/Подред.А.С.Пиолина.М.,1990.148.ЯмпольсаяЦ.А.Одолжностномлицевсоветсомосударственномаппарате//Вопросысоветсооадминистративнооправа.М.,1948.149.ЯшевА.В.Теорияосударстваиправа:Конспетлеций.М.,2000.Диссертации и авторефераты 

1.БабаевС.В.Теорияфунцийсовременноороссийсооосударства:Автореф.дис.…анд.юрид.нау.Н.-Новород.2001.2.ДдинА.П.Объетправоотношенияасамостоятельнаяправоваяатеория:Автореф.дис.…анд.юрид.нау.Саратов,1970.3.ЕлеонсийВ.О.Нормотворчествоворанахвнутреннихдел:Автореф.дис.…анд.юрид.нау.М.,1992.4.КостюовА.Н.Правовойстатусдолжностноолица(Административно-правовойстатус):Автореф.дис....анд.юрид.нау.М.,1988.5.КзнецовЭ.В.Катеориипричиныиследствиявсоветсомправотворчестве:Автореф.дис.…анд.юрид.нау.Л.,1970.6.КртяИ.В.Правовойстатусдолжностноолицавсистемеорановвнутреннихдел.(административно-правовойаспет):Автореф.дис.…анд.юрид.нау.СПб.,1998.7.КычовВ.И.Правовойстатусдолжностноолицавсистемеосударственнойслужбывтаможенныхоранах.Автореф.дис.…анд.юрид.нау.СПб.,2001.8.ЛазаревН.С.Дисциплинарнаяиадминистративнаяответственностьдолжностныхлиц.Дис....анд.юрид.нау.М.,1948.9.НоздрачевА.Ф.НормативныеатыминистерствоиведомствоСССР//Автореф.дис.…анд.юрид.нау.М.,1968.10.ПиолинА.С.ТеоретичесиепроблемыправотворчесойдеятельностивСССР:Автореф.дис.…д-раюрид.нау.М.,1972.11.СалищеваН.Г.Нормативныеатысоветсооосударственнооуправления//Автореф.дис.…анд.юрид.нау.М.,1954.12.СлесареваЕ.С.Индивидуальныеатыуправления.Автореф.дис.…анд.юрид.нау.М.,1984.13.СтариловЮ.Н.ГосударственнаяслужбавРоссийсойФедерации(Теоретио-правовоеисследование).Автореф.дис....д-раюрид.нау.Саратов,1996.127

ОГЛАВЛЕНИЕ 

ÂÂÅÄÅÍÈÅ 
3

Ãëàâà 1. ÒÅÎÐÅÒÈ×ÅÑÊÈÅ ÀÑÏÅÊÒÛ 
ÍÎÐÌÎÒÂÎÐ×ÅÑÊÎÉ ÄÅßÒÅËÜÍÎÑÒÈß 
 ÑÎÂÐÅÌÅÍÍÎÉ ÐÎÑÑÈÈ 
6
1.1. Ïîíÿòèå è çíà÷åíèå ïðàâîòâîð÷åñòâà 
6
1.2. Ïðàâîòâîð÷åñêàÿ äåÿòåëüíîñòü êàê ñîñòàâíàÿ ÷àñòü 
ïðàâîòâîð÷åñòâà 
12
1.3. Ôóíêöèè ïðàâîòâîð÷åñêîé äåÿòåëüíîñòè 
18
1.4. Íîðìîòâîð÷åñêàÿ äåÿòåëüíîñòü â ñîâðåìåííîé Ðîññèè
25
1.5. Ïðèíöèïû íîðìîòâîð÷åñêîé äåÿòåëüíîñòè 
34
1.6. Çàêîíîäàòåëüñòâî, ðåãóëèðóþùåå íîðìîòâîð÷åñêóþ 
äåÿòåëüíîñòü 
44

Ãëàâà 2. ÏÎÍßÒÈÅ ÍÎÐÌÎÒÂÎÐ×ÅÑÊÈÕ ÎÒÍÎØÅÍÈÉ 
È ÈÕ ÎÑÎÁÅÍÍÎÑÒÈ Â ÌÂÄ ÐÎÑÑÈÈ 
58
2.1. Íîðìîòâîð÷åñêèå îòíîøåíèÿ: ïîíÿòèå, ñóáúåêòû, 
îáúåêòû è ñîäåðæàíèå 
58
2.2. Ìèíèñòåðñòâî âíóòðåííèõ äåë ÐÔ — ñóáúåêò 
íîðìîòâîð÷åñòâà 
72
2.3. Ïîíÿòèå «äîëæíîñòíîå ëèöî» ÌÂÄ Ðîññèè 
êàê ñóáúåêò íîðìîòâîð÷åñêèõ îòíîøåíèé 
85
2.4. Êîìïåòåíöèÿ äîëæíîñòíûõ ëèö ÌÂÄ Ðîññèè 
â ñôåðå íîðìîòâîð÷åñêèõ îòíîøåíèé 
96
2.5. Îñîáåííîñòè îáúåêòîâ íîðìîòâîð÷åñêèõ îòíîøåíèé 
äîëæíîñòíûõ ëèö ÌÂÄ Ðîññèè 
107

ÇÀÊËÞ×ÅÍÈÅ 
117

ÁÈÁËÈÎÃÐÀÔÈ×ÅÑÊÈÉ ÑÏÈÑÎÊ 
119