Нормотворческая деятельность МВД России

И.В. Куртяк





                Нормотворческая деятельность МВД России




Рекомендовано к изданию Учебно-методическим центром «Профессиональный учебник» в качестве монографии








ю н и т и UNITY

Закон и право • Москва • 2017

УДК [342.951:351.74](470+571)
ББК 67.401.133(2Рос)-5
     К93

Рецензенты:
доктор юридических наук, профессор И.В. Кайнов', доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации Н.Н. Жильский


Главный редактор издательства Н.Д. Эриашвили, кандидат юридических наук, доктор экономических наук, профессор, лауреат премии Правительства РФ в области науки и техники



     Куртяк, Иван Владимирович.
К93 Нормотворческая деятельность МВД России: монография / И.В. Куртяк. — М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2017. — 127 с.



       ISBN 978-5-238-01516-3
       Агентство CIP РГБ


          Представлена авторская концепция теории нормотворческой деятельности, рассматриваются теоретические аспекты нормотворческой деятельности, понятие и особенности нормотворческих отношений в системе МВД России.
          Анализируются понятие и значение нормотворческой деятельности, функции и принципы нормотворчества, законодательство, регулирующее нормотворческую деятельность. В соответствии с действующими нормами права исследуются материальные нормотворческие отношения, их субъекты, объекты и содержание, а также особенности объектов нормотворческих отношений должностных лиц в системе МВД России.
          Для научных и педагогических работников, аспирантов (адъюнктов), студентов (слушателей, курсантов) юридических вузов и факультетов, а также специалистов.

                                                   ББК 67.401.133(2Рос)-5




ISBN 978-5-238-01516-3 © ИЗДАТЕЛЬСТВО ЮНИТИ-ДАНА, 2008
                           Принадлежит исключительное право на использование и распространение издания.
                           Воспроизведение всей книги или любой ее части любыми средствами или в какой-либо форме, в том числе в Интернет-сети, запрещается без письменного разрешения издательства.
                           © Оформление «ЮНИТИ-ДАНА», 2008

ВВЕДЕНИЕ



   В период 2001—2006 гг. при участии или по инициативе МВД России принято 220 федеральных законов, 113 указов Президента Российской Федерации, 280 постановлений Правительства Российской Федерации, издан 2631 ведомственный нормативный правовой акт.
   Значительно расширена международно-правовая база деятельности органов внутренних дел, которая все более интегрируется в международное и европейское полицейское сообщество. При участии министерства заключено 108 международных договоров. В период реализации Концепции Россия в формате ООН, Совета Европы, СНГ и других международных организаций стала участницей многих важнейших международных конвенций и соглашений правоохранительной направленности, таких, как Международная конвенция о борьбе с финансированием терроризма от 9 декабря 1999 г., Конвенция против транснациональной организованной преступности от 15 ноября 2000 г., Конвенция об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности от 8 ноября 1996 г., Европейская конвенция о пресечении терроризма от 27 января 1997 г., Европейская конвенция о защите физических лиц при автоматизированной обработке персональных данных от 28 января 1981г.¹
   Утверждены основные направления правовой работы в системе МВД России — это нормотворческая деятельность; международноправовая работа; правовой контроль; договорно-правовая работа; судебно-исковая работа; информационно-правовая деятельность¹ ².
   Вместе с тем в правовом обеспечении имеются определенные недостатки.
   Качество законодательства Российской Федерации, регулирующего сферу внутренних дел, не в полной мере соответствует современным требованиям. Оно содержит значительное количество бланкетных, а также дублирующих и противоречащих друг другу материальных и процессуальных норм права. Имеют место пробелы в нормативно

¹ Приказ МВД РФ «Об утверждении Основных направлений совершенствования правового обеспечения организации и деятельности системы Министерства внут-реннихдел Российской Федерации на 2007—2017 годы» от 5 января 2007 г. № 5.

² Приказ МВД РФ «Об утверждении Наставления по организации правовой работы в системе МВД России» от 5 января 2007 г.№6.

3

правовом регулировании оперативно-служебной деятельности органов внутренних дел. Не завершен процесс систематизации, консолидации и кодификации нормативных правовых актов МВД России.
    Не отлажен и практически не используется механизм правового мониторинга. Не выработаны четкие критерии оценки эффективности применения нормативных правовых актов, регулирующих деятельность органов внутренних дел. В свою очередь, это является препятствием для своевременного реагирования на возникающие потребности в правовом регулировании сферы внутренних дел с учетом меняющихся условий жизни личности, государства и общества.
    Кроме того, особого внимания требуют вопросы взаимодействия с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в правовом обеспечении сферы органов внутренних дел. При рассмотрении законопроектов и проектов нормативных правовых актов не всегда должным образом отстаиваются интересы системы МВД России.
    В настоящей монографии рассматриваются вопросы нормотворческой деятельности МВД России, раскрывающие нормотворческую деятельность как составную часть правотворчества и материальные нормотворческие отношения.
    Данная монография содержит анализ законодательства и ведомственных норм права, регламентирующих нормотворческую деятельность МВД России. Исследуются вопросы правотворчества и нормотворческой деятельности, в том числе соотношение правотворческой деятельности с нормотворчеством.
    Формирование основной теории нормотворческой деятельности потребовало от автора проведения исследования правотворчества и правотворческой деятельности, функций правотворческой деятельности, а также принципов нормотворчества и законодательства, регулирующего нормотворческие отношения МВД России, прочтения современных положений, раскрывающих понятие «должностное лицо», особенностей объекта нормотворческих отношений и нормотворческой компетенции должностных лиц МВД России.
    Развитие современной концепции нормотворческой деятельности МВД России обусловливает необходимость поиска и выработки новых научных подходов, предложений и рекомендаций. Именно с этих позиций автором анализируется нормотворческая деятельность МВД России, обосновываются нормотворческие отношения, рассматриваются структура и система МВД России, понятие «должностное лицо» МВД России, особенности объекта нормотворческих отношений.
    Для нормотворческой деятельности МВД России характерна теория множественности объектов отношений, согласно которой в ка

4

честве объекта нормотворческих отношений выступают проекты нормативных правовых актов и поведение должностных лиц МВД России, что позволяет сделать вывод: о понятии «должностное лицо» МВД России; об особенности объекта нормотворческих отношений. Как представляется, теория множественности объектов правоотношений может быть дополнена положениями о наличии различных объектов нормотворческих отношений и теоретической разработкой понятия «должностное лицо».
   Заслуживают внимания изучение и разрешение проблем законодательства, регулирующего нормотворческую деятельность МВД России, компетенции должностных лиц МВД России в области нормотворчества, что обусловливается их систематизацией и кодификацией.
   Исследование было бы не полным, если бы не изучались нормотворческие отношения МВД России, понятие «должностное лицо», особенности объекта нормотворческих отношений, компетенция должностных лиц МВД России.
   Цель работы состоит в том, чтобы сформировать основные теоретико-административные основы нормотворческой деятельности МВД России в сфере правового обеспечения органов внутренних дел.

Глава


1



            ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ НОРМОТВОРЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ



1.1. Понятие и значение правотворчества

   В современной России правотворчество, как и в других исторических условиях, имеет свое значение, поскольку с помощью правотворчества создается норма права. Понятие «норма права» до настоящего времени не определено, так как и не определено понятие «правотворчество». Понимание правотворчества осуществляется в разных аспектах: как способ создания нормы права; как форма государственной деятельности; как законотворчество; как нормотворчество, ведомственное нормотворчество.
   Правотворчество как способ создания нормы права включает конкретные исторические условия, волю государства.
   Г.Т. Чернобыль считает, что правотворчество определяется в конкретных исторических условиях сложившимися правовыми обычаями, характером тех или иных преобразований¹.
   А.Ф. Черданцев совершенно справедливо отмечает, что «в праве выражается воля государства. Но государственная воля — не голый приказ, не чисто волюнтаристический произвол, а воля детерминированная, обусловленная многочисленными факторами общественной жизни»¹ ².
   Соглашаясь с мнением авторов, можно отметить, что правотворчество как способ создания нормы права проявлено в современных исторических условиях для выражения государственной воли в форме права.
   Правотворчество как форма государственной деятельности направлена на создание нормы права, а также на ее дальнейшее совершенствование, изменение, отмену или дополнение.
   А.С. Пиголкин, исследуя правотворчество как форму государственной деятельности, считает, что правотворчество — это деятельность государственных органов по планированию, созданию, совершенст

¹ Законотворчество в Российской Федерации: Науч.-практ. и учеб. пособие / Под ред. А.С. Пиголкина. М., 2000. С. 17.

² Черданцев А.Ф. Теория государства и права. М., 2000. С. 229.

6

вованию законодательства. Автор обосновал четыре признака правотворчества как формы государственной деятельности. Первый признак правотворчества — это деятельность государственных органов по созданию нормативных актов и совершенствованию законодательства. Второй признак правотворчества — деятельность государственных органов протекает в плановом режиме. Третий признак правотворчества — это создание нормативных актов, что является результатом правотворческой деятельности. Четвертый признак правотворчества — это совершенствование законодательства путем внесения изменений и дополнений¹.
    А.В. Мицкевич под правотворчеством понимает особую форму или вид деятельности государства, который состоит в установлении, изменении и отмене правовых норм¹ ². Особая форма рассматривается автором как деятельность государственных органов по созданию нормы права и возведению воли государства в закон. Другие авторы считают, что правотворчество — это комплексный процесс, состоящий из операций, которые являются формами выражения абстрактной умственной деятельности человека и каждая из которых выполняется с использованием различных способов и методов³, либо понимают правотворчество как объективную обусловленную, завершающую процесс формирования права государственную деятельность, в которой воля государства возводится в закон. Правотворчество — это «исходящие от государства или признаваемые в официальных документах способы выражения и закрепления норм права, придания им юридического, общеобязательного значения»⁴.
    С.С. Алексеев предлагает сделать различие между юридическими категориями, такими, как «формирование права», «правообразование и правотворчество»⁵, или понимать «правотворчество как организационно оформленную, установленную процедурную деятельность государственных органов по созданию правовых норм или по признанию сложившихся, действующих в обществе правил поведения»⁶.
    В юридической литературе имеется иная точка зрения на правотворчество как форму государственной деятельности, в частности, С.В. Поленина и Е.В. Куманина рассматривают правотворчество с точки зрения социальных факторов и с точки зрения качества закона. Под социальными факторами правотворчества они понимают комплекс факторов, воздействующих на право в процессе его создания

¹ Пиголкин А.С. Теоретические проблемы правотворческой деятельности в СССР: Дис. д-ра юрид. наук. М., 1972.

² Мицкевич А.В. Правотворчество в СССР. М., 1974. С. 29.

³ Лукич Р. Методология права. М., 1981. С. 215.

⁴ Алексеев С.С. Проблемытеории права. Свердловск, 1973. Т. 2. С. 5—9.

⁵ Он же. Право: азбука — теория — философия. Опыт комплексного исследования. М., 1999. С. 76.

⁶ Венгеров А.Б. Теория государства и права: Учебник. М., 2004. С. 476—477.

7

и реализации, образующих систему факторов правового развития, общую для всех стадий. К социальным факторам авторы отнесли следующие: экономические, политические, социальные, культурные, психологические, юридические и иные аспекты общественной жизни. Решающим фактором в формировании права является экономический аспект, который связан с политическим фактором. Качество закона понимается как создание на высоком профессиональном уровне норм права¹.
    И.Н. Синякина пишет, что в понимании правотворчества сегодня обозначились два аспекта: «В узком смысле под правотворчеством сегодня подразумевается непосредственно сам процесс создания правовых актов компетентными органами. В широком смысле данный процесс “исчисляется” с момента правотворческого замысла и до практической реализации юридических норм (подготовка, принятие, опубликование и т.д.)»¹ ².
    Наличие точек зрения и авторских мнений на правотворчество как форму государственной деятельности способствовало постановке вопроса об оптимизации правотворческой деятельности в современной России. А.И. Ильин под оптимизацией правотворческой деятельности понимает правотворческий процесс в его этапах и стадиях. Этап заключается в том, что в обществе выявляются общественные отношения, требующие урегулировать их нормами права. Автор выделил два этапа правотворчества: 1-й этап — предпроектный; 2-й этап — проектный. Стадия — это процесс, который состоит из ряда процедур. Автор выделил девять стадий правотворческого процесса: 1) изучение, анализ обобщенных явлений и процессов, выявление потребности правовой регламентации; 2) определение вида органа, субъектов, правомочных принять правовые решения, и вида нормативных правовых актов; 3) принятие решения о подготовке правового акта; 4) разработка концепции, идей, анализа будущего акта; 5) подготовка проекта правового акта разработчиком, рабочей группой органов; 6) предварительное рассмотрение проекта акта; 7) общественное обсуждение проекта; 8) официальное рассмотрение проекта акта соответствующим органом с соблюдением необходимых процедур; 9) принятие правового акта, его оформление, подписание, опубликование, вступление в законную силу³.
    Правотворчество охватывает непосредственную законотворческую деятельность. Законотворческая деятельность — это составная часть правотворчества, технологический процесс создания, изменения и об

¹ Поленина С.В., Куманина Е.В. Социальные аспекты правотворчества и реализации права // Советское государство и право. 1974. С. 12—19.

² Синякин И.Н. Правотворчество и законодательство // Теория государства и права / Под ред. Н.И. Матузова, А.В. Мальков. М., 2001. С. 412.

³ Ильин А.В. Оптимизация правотворческой деятельности в современной России (вопросы теории и практики). СПб., 2005. С. 198—199.

8

народования законов¹. В процессе законотворческой деятельности принимаются, изменяются, отменяются, вносятся изменения и дополнения в федеральные конституционные законы и федеральные законы или в законы субъектов Российской Федерации.
    Правотворчество рассматривается как нормотворчество и ведомственное нормотворчество. Представителями данного аспекта являются, в частности: Б.В. Дрейшев, А.П. Коренев, Ю.М. Козлов, Д.Н. Бахрах, В.М. Манохин, Н.Ю. Хаманева, Л.Л. Бачило, Ю.Г. Арзамасов, В.О. Еле-онский и др.¹ ²
    Б.В. Дрейшев, автор монографии «Правотворчество в советском государственном управлении», писал, что правотворчество органов государственного управления выступает самостоятельным видом правотворчества. Ему присущи свои особенности, которые детерминированы в исполнительно-распорядительную деятельность по реализации функций управления. По мнению автора, правотворчество органов государственного управления предназначено для упорядочения общественных отношений в управлении с помощью устанавливаемых полномочными органами правовых норм, обеспечивающих в практическом плане реализацию всех функций государства. Содержание правотворческой деятельности органов государственного управления определяется функцией, к осуществлению которой они призваны: создание нормы права; изменение нормы права. Правотворческая деятельность органов управления не исключает правотворческого процесса, а, наоборот, предполагает наличие правовых норм, установленных законом, указом и иными актами органов власти³.
    Н.М. Конин писал, что правотворчество — это синоним нормотворчества, т.е. «форма управления — это действия, которые проявляются в том, что предписывают субъектам права правила, нормативы, регламенты, которые рассматриваются и утверждаются в уста

¹ Михайлов М.П. Технология законотворчества. СПб., 2006. С. 10.

² Дрейшев Б.В. Правотворчество в советском государственном управлении. М.: Юридическая литература, 1977; Он же. Правотворчество органов советского государственного управления // Советское государство и право. 1978. № 5. С. 19; Он же. Правотворчество и правовое регулирование // Советское государство и право. 1979. № 6. С. 24; Коренев А.П. Кодификация советского административного права. М., 1970; Советское административное право: Учебник для вузов / Автор главы Ю.М. Козлов. М., 1985; Советское административное право: Учебник для вузов / Автор главы М.И. Пискотин. М., 1990; Бахрах Д.Н. Административное право. М., 1993; Манохин В.М., Адушкин Ю.С., Багишаев З.А. Российское административное право. М., 1996; Административное право Российской Федерации / Под ред. Н.Ю.Хаманевой. М., 2004. Гл. 10. С.277—278; Арзамасов Ю.Г. Ведомственный нормотворческий процесс в Российской Федерации: Монография. Барнаул, 2002. С. 144; Он же. Нормотворческая деятельность ОВД России в механизме реализации прав человека и гражданина: Монография. М., 2000; Елеонский В.О. Нормотворчество в органах внутреннихдел: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1992.

³ Дрейшев Б.В. Указ. соч. С. 23.

9

новленном порядке соответствующими звеньями государственного аппарата, вследствие чего они становятся правовыми нормами, правилами, требованиями»¹.
    А.П. Коренев писал, что нормотворчество — это правовая форма, которая заключается в государственно-властном методе полномочий органов управления и их должностных лиц¹ ², или нормотворчество — это «форма и метод в административном праве и в государственном управлении». Метод — способ познания, исследования, изучения объективных явлений, требующих правового регулирования, и прием выражения воли законодателя, субъекта, регулирующего отношения средствами права. Форма представляет собой прием, правило выражения цели, в том числе в определенном правовом акте³.
    Ю.Г. Арзамасов считает, что нормотворчество состоит из двух составляющих слов. Первое слово «норма» и второе слово «творчество».
    Первое, как пишет Ю.Г. Арзамасов, определяет направленность (цель) нормотворческой деятельности министерств и ведомств по созданию актов применения права, актов действия. Данная цель, как подтверждает автор, как раз и определяет само содержание юридического термина «нормотворчество»⁴.
    Рассматривая второе слово «творчество», автор делает ссылку на словарь С.И. Ожегова. Действительно, следует соглашаться с Ю.Г. Ар-замасовым и М.В. Костенковым, что вопрос о «творчестве» проблемный. Следовательно, автор обосновал нормотворчество министерств и ведомств, назвал субъекты нормотворчества, цель которых — создать правовой акт.
    В юридической литературе имеются точки зрения, что нормотворчество — одновременно является ведомственным нормотворчеством. Л.Л. Попов рассматривает ведомственное нормотворчество в административной деятельности органов внутренних дел⁵. Автор не отвергает вышеназванные суждения по вопросу нормотворчества, но он отождествляет нормотворчество с формой и методом административной деятельности органов внутренних дел. Под формой административной деятельности автор понимает внешнее выражение конкретных действий по осуществлению административных функций.

¹ Конин Н.М. Административное право России. М., 2004. С. 182; Он же. М., 2006. С. 140.

² Административное право России. Ч. 1. Государственное управление и административное право / Под ред. А.П. Коренева. М., 2002. С. 175—176.

³ Административное право Российской Федерации / Под ред. Н.Ю. Хаманевой. Гл. 10. С. 277—278.

⁴ Арзамасов Ю.Г. Ведомственный нормотворческий процесс в Российской Федерации. С. 144; Он же. Нормотворческая деятельность ОВД России в механизме реализации прав человека и гражданина. С. 138.

⁵ Административное право и административная деятельность в органах внутренних дел / Под ред. Л.Л. Попова. М., 1990. С. 84—95.

10