Муниципальное управление

Ȼ.ȿ. ɇɩɣɬɠɠɝɛ, Ɇ.Ƚ. ɇɩɬɥɩɝɱɠɝɛ, Ȼ.Ɍ. ɓɮɫɮɪɩɝɛ
ɇɮɨɣɱɣɪɛɦɷɨɩɠ
ɮɪɫɛɝɦɠɨɣɠ
Ⱦɨɩɭɳɟɧɨ ɋɨɜɟɬɨɦ ɍɱɟɛɧɨ-ɦɟɬɨɞɢɱɟɫɤɨɝɨ ɨɛɴɟɞɢɧɟɧɢɹ
ɩɨ ɨɛɪɚɡɨɜɚɧɢɸ ɜ ɨɛɥɚɫɬɢ ɦɟɧɟɞɠɦɟɧɬɚ ɜ ɤɚɱɟɫɬɜɟ ɭɱɟɛɧɨɝɨ ɩɨɫɨɛɢɹ
ɩɨ ɞɢɫɰɢɩɥɢɧɟ ɪɟɝɢɨɧɚɥɶɧɨɣ ɫɨɫɬɚɜɥɹɸɳɟɣ ɫɩɟɰɢɚɥɶɧɨɫɬɢ
«Ƚɨɫɭɞɚɪɫɬɜɟɧɧɨɟ ɢ ɦɭɧɢɰɢɩɚɥɶɧɨɟ ɭɩɪɚɜɥɟɧɢɟ»
Ɋɟɤɨɦɟɧɞɨɜɚɧɨ ɍɱɟɛɧɨ-ɦɟɬɨɞɢɱɟɫɤɢɦ ɰɟɧɬɪɨɦ
«ɉɪɨɮɟɫɫɢɨɧɚɥɶɧɵɣ ɭɱɟɛɧɢɤ» ɜ ɤɚɱɟɫɬɜɟ ɭɱɟɛɧɨɝɨ ɩɨɫɨɛɢɹ
ɞɥɹ ɫɬɭɞɟɧɬɨɜ ɜɵɫɲɢɯ ɭɱɟɛɧɵɯ ɡɚɜɟɞɟɧɢɣ, ɨɛɭɱɚɸɳɢɯɫɹ
ɩɨ ɫɩɟɰɢɚɥɶɧɨɫɬɢ «Ƚɨɫɭɞɚɪɫɬɜɟɧɧɨɟ ɢ ɦɭɧɢɰɢɩɚɥɶɧɨɟ ɭɩɪɚɜɥɟɧɢɟ»
Ɇɨɫɤɜɚ z2017

УДК  
ББК 
       М74 
Р е ц е н з е н т ы: 
доктор экономических наук, профессор Н.Г. Багаутдинова 
(зав. кафедрой предпринимательства и качества 
НОУ ВПО «Академия управления «ТИСБИ») 
доктор экономических наук, профессор Ю.А. Кармышев 
(зам. директора Академии управления и сервиса  
Тамбовского государственного университета им. Г.Р. Державина) 
Главный редактор издательства Н.Д. Эриашвили, 
кандидат юридических наук, доктор экономических наук, профессор, 
лауреат премии Правительства РФ в области науки и техники 
Моисеев, Александр Дмитриевич. 
М74     Муниципальное управление: учеб. пособие / А.Д. Моисеев, Л.В. Московцева, А.С. Шурупова. — М.: ЮНИТИДАНА, 7. —ʧ  
I. Московцева, Лариса Владимировна. 
II. Шурупова, Анна Сергеевна.
ISBN 978-5-238-01899-7 
Агентство CIP РГБ 
Учебное пособие раскрывает ключевые вопросы муниципального 
управления в Российской Федерации: теоретические, правовые и организационные основы муниципального управления, территориальную и экономические основы муниципального управления, а также муниципальное 
управление социальной сферы. 
Для студентов, обучающихся по специальности 080504 «Государственное и муниципальное управление», а также при подготовке, переподготовке и повышении квалификации в сфере муниципального управления. 
ББК 
ISBN 978-5-238-01899-7
© ИЗДАТЕЛЬСТВО ЮНИТИ-ДАНА, 2010 
Принадлежит исключительное право на использование и распространение издания (ФЗ ¹ 94-ФЗ от 21 июля 2005 г.). 
Воспроизведение всей книги или любой ее части любыми средствами или в 
какой-либо форме, в том числе в Интернет-сети, запрещается без письменного 
разрешения издательства. 
© Оформление «ЮНИТИ-ДАНА», 2010 

tgprgtjygsljg psopd}
nuojxjqbm~opep
uqrbdmgoj
 
 
 
Самоорганизация населения 
на местном уровне — это единственная 
возможность ликвидировать пропасть 
между властью и народом, реализовать 
потенциал энергии, сознания и силы народа. 
А.И. Солженицын 
1.1. qПОАУЙЖ Й НЖУПЕЬ НФОЙЧЙРБМЭОПДП ФРСБГМЖОЙА
1.2. qСЙОЧЙРЬ НФОЙЧЙРБМЭОПДП ФРСБГМЖОЙА
1.3. vФОЛЧЙЙ НФОЙЧЙРБМЭОПДП ФРСБГМЖОЙА
1.1. qПОАУЙЖ Й НЖУПЕЬ
НФОЙЧЙРБМЭОПДП ФРСБГМЖОЙА
qСРДХМЙ ПЦРМЩМТЕОЯРС’С ЦТУЕЗОЙРМД    Муниципальное управление имеет длительную историю, которая уходит в глубь веков.  
В Средневековье и на Руси, и в Западной Европе многие города 
были «вольными» и «самоуправлялись» аристократией этих городов (например, новгородское, псковское вече). В Новейшее время, 
после буржуазных революций, «третье» сословие активно выступало за право на местное самоуправление и добивалось в этой борьбе 
немалых уступок от традиционного государственного аппарата. 
Слово «муниципальный» является синонимом слова «местный», происходит от латинского municipium. В Римской империи 
так назывались города, которые имели привилегию самоуправления (т.е. жители сами избирали должностных лиц), а не управлялись императорскими чиновниками. В свою очередь municipium 
происходит от двух слов: munis (ноша, бремя) и capio, recipio 
(принимаю, беру). Жители брали на себя некоторую «ношу» по 
управлению собственными делами. Прусский юрист XIX в. 
Р. Гнейст называл английские муниципалитеты местным самоуправлением, с его легкой руки это наименование было перенесено на городское муниципальное управление. 
3

Современная модель местного экономического развития 
должна исходить из того, что не только наличие производственной, транспортной и рыночной инфраструктуры является движущей силой успешного роста, но и благоприятная индустриальная среда становится все более мощным фактором расширения деловой активности и привлечения капитала и бизнеса на 
данную территорию. 
Местное экономическое развитие предполагает формирование 
новых социальных и правовых институтов, создание альтернативных производств, поиск новых рынков, появление новых фирм 
и предприятий, повышение квалификации рабочей силы, передачу знаний. В связи с этим возникает необходимость становления и развития муниципального управления как особого вида 
специального менеджмента, который на начальном этапе своего 
утверждения испытывал большие трудности, вызванные экономическим кризисом и отсутствием ряда законодательных актов. 
Однако эффективность этой системы управления доказана всей 
практикой рыночной экономики во многих странах мира. 
Муниципальное управление — это новая система управления 
муниципальной собственностью и социальной сферой, наиболее 
целесообразная в условиях становления и развития рыночных 
отношений, пришедшая на смену многолетней командноадминистративной системы управления в России. Речь идет о 
такой системе управления, которая обеспечивает высокоэффективное функционирование соответствующих органов местного 
управления. 
Муниципальное управление включает в себя: 
(1) совокупность принципов муниципального управления, среди 
которых наиболее важными принципами являются принципы эффективности, системности, инноваций, проблемности, субсидиарности и др.; 
(2) систему методов изучения, диагностики, управления, прогнозирования всех аспектов функционирования и развития муниципального образования; 
(3) наработанные модели и технологии всех аспектов муниципальной жизни. 
Среди важнейших направлений муниципального управления 
можно выделить: 
(1) организационно-функциональное управление, ориентированное на обеспечение оптимальной организации и эффективного функционирования муниципального образования, 
что предполагает технологический, финансовый, кадро4

вый, нормативно-правовой и организационный разновидности менеджмента; 
(2) имидж-менеджмент, или формирование и продвижение имиджа, без которого принципиально невозможны продвижение муниципального образования в национальном инновационном и инвестиционном пространствах, привлечение дополнительных ресурсов, успехи в конкуренции. 
Сюда входит управление рекламой, формирование имиджа 
муниципального образования, PR-управление и маркетинг; 
(3) обеспечение устойчивого развития, что предполагает широкое использование инновационного, антикризисного и 
стратегического менеджмента, а также наращивание и 
реализацию интеллектуальных ресурсов: науки, образования, информации, интернет-ресурсов. Наиболее важными 
проблемами, которые возникают в этом направлении перед муниципальными образованиями, выступают: обеспечение динамики количественного и качественного роста, 
быстрого реагирования на конъюнктуру рынка, наращивания нововведений, ускоренного освоения передового 
опыта, профилактики кризисных процессов, действенности планирования и т.п. 
К объектам муниципального управления относится весь социально-экономический комплекс муниципального хозяйства. 
Предметом муниципального управления является процесс 
включения населения в управление хозяйством территории на 
основе рыночных отношений, а также социально-экономические системы территориальных образований. Задача муниципального управления — построение рациональной системы управления социально-экономическими территориальными системами. 
nЙХСИЮ ПЦРМЩМТЕОЯРС’С ЦТУЕЗОЙРМД    В научных исследованиях 
муниципального управления используется комплекс научных 
методов, важнейшими из которых являются: нормативный, балансовый, организационный, статистический, экономико-математический, экономический, социально-психологический, аналитический анализ. 
Нормативный метод предполагает обоснование важнейших 
знаний и прогнозов социально-экономического развития муниципального образования системой норм и нормативов, учитывающих 
местные особенности. На базе научно обоснованных норм определяются потребности населения города, сельского поселения, 
муниципального района в товарах и услугах на ближайшую и 
отдаленную перспективу. 
5

На основе норм и нормативов обеспечивается использование 
производственных ресурсов. Нормативы учитывают уровень научно-технического прогресса, новейшие технологии, условия 
развития и функционирования отраслей производства, специфику муниципального образования. 
С нормативным методом тесно связан балансовый метод. Он 
позволяет выбрать правильные соотношения между отраслями 
территориального образования и дополняющими внутрирегиональный комплекс. Балансы необходимы для разработки рациональных внутрирегиональных и межрегиональных связей, экономического обоснования размещения отдельных предприятий 
на территории муниципального образования. При разработке 
балансов увязка потребностей и ресурсов достигается на основании научно обоснованных региональных норм. С помощью 
балансов определяются потребности в ресурсах и товарах. Балансовые расчеты необходимы для определения потребностей в рабочей силе различной квалификации. 
Разработка территориальных балансов позволяет оценить 
степень удовлетворения хозяйства муниципального образования 
за счет собственного производства, а также определить возможные объемы ввоза и вывоза продукции. 
Балансовые расчеты дают возможность оценить целесообразность нового строительства на территории муниципального 
образования какого-либо хозяйственного объекта и определить 
его мощность. Балансовые расчеты на муниципальном уровне 
составляются по водным, лесным, земельным ресурсам для 
оценки обеспеченности хозяйства указанными видами ресурсов. 
Важна роль балансового метода при оценке финансового 
обеспечения муниципального образования. При этом важнейшей составной частью финансового баланса является сводный 
расчет объема капиталовложений для определения основных 
направлений социально-экономического развития, его эффективности и пропорциональности. 
Широкое применение в муниципальном управлении нашел 
метод системного анализа. Системный анализ — это всесторонний анализ, использующий принцип поэтапности, начиная от 
постановки цели, определения задач, формулировки научной 
гипотезы, всестороннего изучения особенностей оптимального 
варианта размещения производства. При этом критерием оптимальности является эффективность, т.е. наибольшее удовлетворение потребностей населения. 
Проблемы размещения производительных сил и развития хозяйства муниципальных образований становятся все более сложными, поэтому возникает необходимость в разработке и примене6

нии экономико-математических моделей. Можно выделить следующие основные направления экономико-математического моделирования территориальных социально-экономических процессов: 
x моделирование территориальных пропорций; 
x моделирование размещения отраслей хозяйства; 
x моделирование формирования социально-экономической 
системы территориального образования; 
x моделирование системы управления. 
Для муниципального управления особенно важно моделирование систем управления, определение оптимального варианта 
управления. 
В муниципальном управлении широко используется также 
статистический метод (исчисление индексов, корреляционный 
анализ). Все научные методы тесно дополняют друг друга. Кроме 
того, в муниципальном управлении применяются и свои специфические методы управления, представляющие собой совокупность способов и средств воздействия управляющего субъекта на 
объект управления. Эти методы подразделяются на организационные, экономические и социально-психологические. 
Организационные методы управления представляют собой систему воздействия на организационные отношения для достижения конкретных целей. К ним следует отнести организационностабилизирующие, распорядительные и дисциплинарные методы 
воздействия.
Экономические методы управления представляют собой совокупность способов воздействия путем создания определенных 
экономических условий для выполнения поставленных задач. 
Их можно осуществить при помощи финансово-ценовых рычагов, составления прогнозов, создания экономических стимулов, 
утверждения хозяйственного расчета. 
Социально-психологические методы управления представляют 
собой способы воздействия, основанные на использовании социально-психологических факторов, к которым можно отнести 
черты характера муниципального служащего, его способности, 
темперамент и т.д. 
1.2. qСЙОЧЙРЬ НФОЙЧЙРБМЭОПДП ФРСБГМЖОЙА
Принципы муниципального управления отражают требования 
объективных закономерностей и тенденций развития местной 
власти. Они выступают в качестве критерия оценки действующей системы муниципального управления, определяя, насколько 
она отвечает соответствующим началам и идеям. Принципы муниципального управления предопределяют структуру и функции 
7

муниципальной власти, способствуют сохранению преемственности в развитии институтов местного самоуправления. 
К основным принципам муниципального управления относятся: 
x децентрализация; 
x партнерство; 
x субсидиарность; 
x мобильность и адаптивность; 
x принцип выделенной компетенции; 
x законность; 
x единоначалие и коллегиальность; 
x гласность;
x государственная гарантия; 
x участие населения в процессе управления муниципальным 
образованием; 
x удовлетворение потребностей населения; 
x сочетание отраслевого и территориального управления. 
Децентрализация осуществляется через делегирование функций 
управления сверху вниз, ограничение монополии муниципального управления на всевластие, экономическую свободу субъектов хозяйствования, функционирующих на территории муниципального образования, а также через полицентрическую систему 
принятия решений. 
Партнерство означает взаимодействие объектов и субъектов 
муниципального управления как юридически равных партнеров. 
Субсидиарность представляет собой такое распределение функций муниципального управления и финансовых ресурсов, при котором на более высокий уровень передаются лишь те функции, 
которые не могут быть реализованы на более низком уровне. 
Мобильность и адаптивность предполагают постоянную трансформацию функциональной и организационной структур муниципального управления, позволяющую субъектам управления 
подстраиваться к быстро меняющимся рыночным условиям функционирования. 
Выделенная компетенция означает закрепление функций субъектов муниципального управления на основе ресурсного обеспечения реализации каждой функции. 
Единоначалие и коллегиальность. Сущность единоначалия заключается в том, что руководители конкретного звена системы управления муниципальных образований пользуются правами единого 
руководства в решении вопросов, входящих в его компетенцию. 
Законность требует, чтобы организация местной власти и ее 
деятельность осуществлялись на основе и в рамках закона, что 
находит отражение в уставе муниципального образования. 
8

С точки зрения принципа гласности деятельность органов 
системы муниципального управления должна быть открытой, 
население должно быть информировано о деятельности этих органов власти. Принцип гласности способствует демократизации 
управленческой деятельности, ее подконтрольности обществу, а 
также позволяет гражданам влиять на выработку решений, затрагивающих их интересы, права и свободы. 
Государственная гарантия предъявляет требования к системе 
правовых гарантий защиты прав муниципальных органов управления. Следовательно, государство устанавливает правовые основы организации деятельности муниципальных органов управления, правовые гарантии финансовой, экономической и организационной деятельности органов управления муниципальных 
образований, формирует механизм взаимодействия муниципальных органов управления с органами государственной власти. 
Участие населения в процессе управления муниципальным образованием позволяет совершенствовать систему органов управления 
муниципальным образованием при участии населения, повышать 
активность общественных организаций, а также усиливать контроль населения за деятельностью органов муниципального управления, укреплять правовую основу государственной и общественной жизни, расширять гласность. 
Принцип удовлетворения потребностей населения заключается 
в обеспечении условий жизнедеятельности населения муниципальных образований и осуществляется через деятельность органов местного самоуправления по удовлетворению основных 
жизненных потребностей населения. Происходит это посредством организации, содержания и развития соответствующих муниципальных предприятий, учреждений, организаций и служб. 
Принцип удовлетворения потребностей населения обязывает органы муниципального управления создавать условия для жилищного и социально-культурного строительства, деятельности 
учреждений культуры, средств массовой информации, организации зрелищных мероприятий, обеспечивать население услугами 
торговли, общественного питания и бытового обслуживания, заботиться о санитарном благополучии населения, осуществлять 
социальную поддержку и содействие занятости населения, соблюдать меры противопожарной безопасности в муниципальном 
образовании, развивать сеть муниципальных учреждений дошкольного, основного общего и профессионального образования, обеспечивать строительство, эксплуатацию и ремонт систем 
энерго-, газо-, тепло- и водоснабжения и канализации, а также 
снабжение топливом, утилизацию и переработку бытовых отходов, организовывать транспортное обслуживание населения и т.п. 
9

Сочетание отраслевого и территориального управления определяет требования к организации управления хозяйственными 
системами на территории муниципального образования. На основе отраслевого принципа формируются отраслевые системы 
управления. По территориальному принципу создаются системы 
управления, объединяющие производственные и непроизводственные, хозяйственные системы, расположенные на данной территории, связанные общими интересами социально-экономического 
развития для удовлетворения потребностей населения данного 
муниципального образования. Он призван реализовать социально-экономические возможности, вытекающие из территориальной организации хозяйства применительно к особенностям и 
возможностям соответствующих хозяйственных систем. 
1.3. vФОЛЧЙЙ НФОЙЧЙРБМЭОПДП ФРСБГМЖОЙА
Функции муниципального управления как разновидности 
воздействия на экономические, социальные, экологические, политические и другие процессы, протекающие на территории, 
можно дифференцировать по назначению и содержанию. Такая 
дифференциация опирается на сущность и социальную ориентацию муниципального управления как одного из основных инструментов реализации государственной региональной политики. 
Можно выделить следующие основные функции муниципального управления: 
x планирование; 
x организация; 
x контроль;
x мотивация; 
x принятие решений; 
x прогнозирование; 
x целеполагание; 
x регулирование; 
x стимулирование. 
Планирование — исходная функция в муниципальном управлении. Благодаря функции планирования муниципальное образование определяет перспективные направления своей деятельности, 
распределяет имеющиеся ресурсы в соответствии со сложившимися на различных территориальных уровнях потребностями и выработанными приоритетами. 
На основе разработанных планов осуществляется организация
деятельности государственных и муниципальных органов власти 
по исполнению запланированных целей и задач, для реализации 
этой функции проектируется организационная структура управ10